大数据背景下政府信息公开制度的构建与完善.doc
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1、大数据背景下政府信息公开制度的构建与完善大数据背景下政府信息公开制度的构建与完善1.问题的提出 进入21世纪以来,信息技术的快速发展在全世界范围产生了巨大影响,推动了经济社会文化的全面进步,信息正逐渐成为一种新资源,在社会公众的生活和生产中占据重要地位。对于公众而言,正在形成一种前所未有的新生活方式,跨越了时空界限,在地球村当中沟通、交流。由于信息总量的显著增加和交互方式的变革,对于政府的行政工作提出了一些具有普遍性的新挑战,如公众对于政府工作的关注和讨论更加便利,因而关注度和频率不断增加,这促使政府不断努力提升绩效,同时,互联网和移动互联网的存在使得过去不受关注,影响力微弱的小型社会主体和个
2、人有了表达价值主张的途径,因而客观形成了对于政府工作的多元价值需求,甚至这些需求之间是存在结构性相互矛盾的。在政府职能转变的过程中,首先要解决这些挑战,以满足公众需求,也为多元化治理手段提供了新的机遇。而这个过程中,必然包含了政府对于先进技术的引进和合理利用,反过来讲,可以认为是信息技术、大数据改变了社会经济活动的基本逻辑,倒逼政府的行政体制和职能结构形成转变。那么对于政府而言,确有必要形成新的行政工作组织模式,以治理的指导思想和基本方式来生成绩效,而多元参与中必然涉及到沟通的问题,从这个角度而言,实现透明政府理念,将政府信息对社会公众开放,是确有必要的发展方向。实行政府信息公开制,建设透明政
3、府已经成为各国政府和社会的共识,信息化社会的不断发展与累积将人类带人大数据时代,海量的各种数据资源既是政府和社会主体发展的动力和机遇,也是对于政府治理能力的新挑战。 在大数据时代,政府治理更加依赖数据,信息社会的不断进步让政府部门决策越来越依赖数据的分析和使用,各领域的数据信息汇集至政府机构,政府部门面临着采集、摄取、分析、存储和分配这些数据的挑战,重要的是这些大数据本身是全社会的战略资源。需要在保障安全的情况下向全社会公开。大数据时代必然进入数据治国时代,数据治国就是要公开政府的信息和数据,让老百姓去查,去质疑,这就会形成一股新的监督力量,民主社会的精髓不仅仅在于选举权,更在于知情权,数据已
4、经成为一种权利,政府的数据开放逐渐向私人领域拓进,就不会出现个别组织的数据垄断,而且数据只有开放使用,才可以获得更大的效率和价值,要重视不同主体的满意度,公众对于价值表达和数据隐私更加重视,提出被遗忘权等内涵很清晰的新要求。 尤其对于中国而言,改革开放以来社会经济保持高速发展,在信息化建设的方向上投入了巨大资源,逐步缩小和世界先进国家的差距,当前我国的互联网活跃用户和移动互联网活跃用户数量都占据世界第一的位置,逐渐在电子商务和电子政务发展方面积累了一些基础。但与此同时,庞大的人口基数也给信息化的普及和互联网的推广形成了障碍,我国公众对于信息化的认知层次不齐,尤其农村地区大量的人口还没有熟悉互联
5、网,已经被带动进入大数据和物联网的新情境中。当前,我国正处在改革的深水区,加快推进政治文明和政治体制改革迫在眉睫,切实转变政府职能,推进行政管理体制改革成为当务之急,改革的核心之一,就是实行政府信息公开,建设透明政府,让公权力在阳光下更好的行使。 目前来讲,虽然中央层面出台了公开政府信息、建设透明政府的相关政策,各地方政府也都相应进行了大胆尝试,但是就当前的现状来看,我国在推进透明政府的建设进程中存在诸多问题,其建设水平远落后于美国等资本主义国家。如何公正透明的行使公共权力,尤其是在大数据的时代背景下,政府如何利用好这个资源提高信息公开的水平,推进透明政府建设进程,是当前我国面临的重要问题。
6、由于信息化的发展体现出对整个社会的影响,前所未有的深度和广度,公众和政府对于信息的重视也相应提升,经济的发展与公民意识的不断觉醒,使得透明政府这个议题逐渐引起了学术研究群体的关注,并成为学术研究的热点议题。但对于这个概念的认识不同,不同学者对于透明政府的内涵界定各异。中国早已确立信息公开法,但在理论指导,实践效果和制度建设各维度都没有取得较好的效果,本文的目标在于澄清透明政府概念以及透明政府与信息公开化区别与联系的基础上,笔者将通过总结国外相关国家的实践,通过比较的方式来剖析本国在建设透明政府的过程中存在的问题,结合先行者的经验与学者的批评建议,总结透明政府的重点与意义所在,并对我国透明政府建
7、设提出符合发展规律、有具体可操作性的建议。 2.研究综述 大数据背景下对于政府信息公开的探讨往往引致透明政府这一概念,透明政府的概念主要有两个来源,在实践当中,传承对于政府信息公开的诉求与积累,其实质可以追溯至政治学对于行政公开原则的认可,最早在17世纪就被英国政治思想家洛克提出,是欧洲资产阶级对抗封建王权的产物。在我国,现代意义上的政府信息公开理念源于建国初期的宪法。近年来,就透明政府的确切含义出现了很多争议。有的学者认为本文由论文联盟http:/wWw.LWlm.cOm收集整理建设透明政府,就是实行政务公开制,把政府的政务进行公开:而另外一些学者认为现实中政府往往以无公共价值的信息公布代替
8、政务公开,因此要求透明政府应该是政府将全部信息公开化,以此防止政府避重就轻。笔者认为,建设透明政府,其实质就是政府信息公开,即将政府在行使职能、履行政府职责等各个环节,将产生的信息进行有效的公布与发表。建立信息公开制度,建设透明政府,不仅是规范官僚机构权力,提高行政管理水平的治理工具,它还是保障公民知情权,促进参政议政,推行政治民主的重要举措。理论领域,则植根于治理理念的逐渐成长,随着治理的兴起与发展,不仅仅学者对它感兴趣,政治家也对它感兴趣。人类的政治生活正面临着一场重大的变革,正在从统治走向治理,从善政走向善治,从政府的统治走向没有政府的治理,从民族国家的政府统治走向全球治理。世界银行在1
9、992年为治理下了一个明确的定义,治理是在一个国家中为了促进经济和社会资源的发展而运用的一种管理方式,并认为信息在经济和社会的发展变化中处于至关重要的地位,过分狭窄的信息基础和不透明的决策是不良治理的一个显著特征。1994年世界银行进一步认为透明公开的信息是良好治理的必备要件并可以加强政府的责任。1996年联合国也在其一份报告中声称透明是良好治理的一种外在表现形式,OECD组织、联合国开发署以及联合国教科文组织也分别在1996年和1997年以发展为主题发表报告,表达他们对优良的治理、健全的治理、民主的治理的看法,他们都把政府透明、信息公开作为有利于发展的一种重要形式。我国学者俞可平教授在研究治
10、理时,将善治的标准归为六个要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应性和有效性,他认为透明性指的是政治信息的公开性,每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息,包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其它有关的政治信息。 按照这个思路,总结透明政府的概念内涵,学术界有两种不同范围的理解,其中狭义的透明政府建设是指在公务活动中向社会公开除法律禁止公开外的一切政务信息,而广义的透明政府建设是公开一切公务信息。认为透明政府的内涵就是指政府组织的透明政府决策的透明和行政行为的透明。学者黄爱宝提出:透明政府应当是指追求信息服务与信息公开的服务与透明价值理念,并通过一定的
11、透明制度和行为得以实现的政府,是实现透明理念、透明制度和透明行为三者有机统一的政府。本文在回顾和整理已有研究成果时,也按照理论和实践两个方面来组织内容,理论层面,梳理对于透明政府概念的解释和挖掘,相应的理论来源与依据,实践层面,对于透明政府标准的界定以及对于各国经验的总结。 当前针对透明政府的实践层面,已有研究主要包括以下几个方面:(1)针对建立政府信息公开制度的意义与功能的研究。如严荣的从政府信息公开到透明政府建设,从社会功能的角度去研究政府信息公开的意义与功能,此外具有代表性的研究还有朱立言的制度文明的发展与中国行政公开制度的建立;(2)针对政府信息公开制度的立法比较研究:这类研究主要是从
12、法律研究的思维出发,探索相关的立法程序及法理问题,具有代表性的有陈立风的行政信息公开之立法研究和刘臻荣的行政公开的立法构想;(3)针对政府信息公开制度建构的研究。这些研究主要讨论的是有关我国政府信息公开制度的建构问题,也包括对建构的程序、建构过程中的困境及问题的相关探讨,以黄进才的构建我国行政公开基本制度的构想和向佐群等人的透明政府法律规制的价值取向为代表:经过文献回顾和梳理可以发现,当前对于国外透明政府经验的研究,主要集中在对国外行政公开的学术探讨,美国是世界上行政公开制度最完善的国家,因此被经常拿来借鉴,除此之外日本以及其他一些西方国家也经常被引用到相关的学术研究当中,比较具有代表性的有董
13、享享的外国政府信息公开制度及对我国的借鉴意义和黄梓良的外国的信息公开立法实践及其启示等。主要着眼于细致环节,对制度建立的意义、功能、立法等做了深刻阐释,但是这样的研究视角太过狭窄,没有宏观的把握,往往退回到对于政府信息公开制度的讨论。因此,本文通过对国外相关实践的整体梳理,以期对我国透明政府的建设起到借鉴之意及相应的启示作用。 有学者总结了透明政府概念的理论支撑,认为主要有以下几方面:首先是过程理论,强调政府管理中,组织、决策过程应该向公众公开:其次是信息不对称原理,在政府决策过程中,信息不对称理论认为决策所依赖的信息在组织或个体之间分布不均匀,将会导致掌握信息的一方处于支配地位,信息贫乏的一
14、方处于被动地位。而政府行政工作的特点决定了公众相较政府而言明显处于信息弱势的位置。因此有学者进一步提出,通过充分的信息沟通,政府对行政和公共信息的垄断局面将会打破,这也有助于降低行政风险,提升公众的信任与支持。 实行政府信息公开制,建设透明政府已经成为世界各国行政管理的共同趋势。而在我国学者看来,透明政府还与人民知情权和人民主权有密切关系。因为知情权是公民行使表达权、选举权、监督权的基础,更基本的是,宪法规定国家一切权利属于人民,作为人民行使权利的代表,政府行政工作中的相关信息有必要也有义务向人民公开,依据中华人民共和国政府信息公开条例,明确规定了政府信息公开制度作为保障公民知情权的途径,通过
15、公开为原则,不公开为例外的原则,对信息公开的内容范围加以界定,在满足公众知情权的前提下,注重确保国家机密和公民的个人隐私不被肆意泄露。 对于政府信息公开的内涵和范畴还没有清晰的划定,但按照学术界达成的基本共识,政府信息公开应该是一个动态的过程,将政府行使职能中的各类信息予以收集、整理并向公众发布。而在实践领域,各级政府和社会公众也逐步认识到政府信息公开对于确立人民主体地位,实现公众参与治理的重要意义,在政府职能转变时期,对于政府行政权力的规范和合法性的保障同样关键,2015年以来,中国行政管理、图书与情报等学术期刊登载大量研究论文,关注着这一问题的最新进展。 3.国外经验分析 由于现在各国都在
16、大张旗鼓地开展大数据计划,其中对于透明政府(transoarent government)的相关研究成为一个重要方向,但其根源来自美国政府,需要同透明国际(Transparency International)呼吁反腐败,政府清廉行政的概念加以区别。而本文中笔者探讨的重点在于政府在大数据支撑下实现信息公开,因此更接近后者,或是英国政府提出的开放政府等概念,而且侧重对信息技术层面的功能实现,不过多探讨公共部门反腐等问题。有鉴于此,本文选择了美国、英国、日本、韩国四个国家作为具体研究和比较分析的对象。尝试总结有代表性的国家发展透明政府的过程与特点,进而总结其中一般性的规律,从目标实现,价值导向和外
17、部效用等维度来对我国发展透明政府,建设相关制度提供建议和参考。 3.1美国 早在1966年美国就经由国会讨论通过,出台了信息自由法案(Freedom 0f Information Act,FOIA),其中指出,除了可能危害国家安全的机密信息、执法记录以及侵犯他人隐私的信息等9种豁免情况之外,美国政府机构,包括所有执行分支部门、机构和政府机关、联邦管理机构和联邦公司必须向公众公开所有信息,但当时该法案不适用于国会、联邦法院和总统行政办公室的一部分。此后随着信息技术的快速发展,经过1974(隐私权法案)、1986、1996年(电子信息自由修正案)等数次的修订,2002年颁布的新版本法案中明确规定了
18、政府信息公开的内容及形式,并且尽可能压缩了豁免内容。到2009年,奥巴马政府提出开放政府的概念,当年行政管理和预算局(OMB)奉总统奥巴马之命发布了开放式政府指令(OPEN GOVERNMENT DIRECTIVE)和相关指示。根据行政管理和预算局发布的官方备忘录,奥巴马的透明性目标将通过公布有关政府工作内容的信息明确责任。参与权允许公众人士提出自己的想法和专业意见来帮助政府做出明智的决定:合作权通过鼓励政府与政府或政府与私人机构之间的合伙经营或合作来提高政府的有效性。为了让公众对遵守这项指令提出有凝聚力的观点,联邦首席技术主管(CTO)兼信息主管(CIO)创建了一个开放式政府控制台。要求各政
19、府部门在自己的网站上发布一个专用的或开放式网页。各部门至少提交三个富含高价值信息的数据库并制定一个发布更多有价值信息的时间表。大众通过这些数据库了解什么是可用信息。 2012年白宫发布大数据研究和发展计划,促成多个联邦部门合作开发政府大数据资源,2013年底提出了DKA计划(Data-Knowledge-Action,数据一知识一行动),已经开始关注政府大数据合作开发与创新的趋势,而到了2014年,总统办公室发布的大数据:把握机遇,维护价值报告,指出了几个重点,包括政府和私人部门合作开发政府大数据资源,进一步保护国家大数据安全等,随之开展的公开数据行动(open data)真正实现了政府大数据
20、的公开与共享。 3.2英国 1889年英国出台官方保密法,并在1911年重新修订,禁止公共部门人员未经授权泄露官方信息,出于对政府主体的保护,限制了政府信息公开的发展,直到20世纪70年代,一些地方政府开始公开信息的尝试,1984年,英国颁布数据保护法和利用地方政府信息法,加上地方政府法和1988年的环境和安全信息法等内容,形成了关于政府信息公开不系统的法律规定,到1989年,官方保密法经过重新修订,成为后续公民宪章、开放政府、政府信息获取实用守则等法律法规的指导依据。到2000年英国议会讨论通过并发布信息公开法,意味着英国政府信息公开制度有了专门的立法约束。该法案在2005年全面生效,规定除
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- 关 键 词:
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