论我国社会组织的腐败问题及治理.doc

论我国社会组织的腐败问题及治理第9卷第5期2011年10月福建工程学院JournalofFujianUniversityofTechnologyV01.9No.5Oct.2011doi:10.3969/j.issn.1672-4348.2011.05.002论我国社会组织的腐败问题及治理王小增,李永苍(福建工程学院管理学院,福建福州350108)摘要:社会组织已成为推动我国经济和社会发展的重要力量,但由于体制不清,法律不全,监管不力等原因,社会组织滋生的腐败越来越频繁并逐步为社会所关注.而要从根本上解决社会组织的腐败问题,保证社会组织的健康发展,关键是构建防治社会组织腐败的惩防体系并建立与之相应的组织管理机制,宣传教育机制,保障支持机制,法制规范机制,内部约束机制,外部监控机制等六大运行机制.关键词:社会组织;腐败;防治中图分类号:C912.21文献标识码:A文章编号:16724348(2011)05041505Rootsandremediesofsocialorganizations'corruptioninChinaWangXiaozeng,LiYongeang(SchoolofManagement,FujianUniversityofTechnology,Fuzhou350108,China)Abstract:SocialorganizationshavebecomeimportantforcesofChina'Seconomicandsocialdeve1.opment.Owingtoineffectivesystem,insufficientlegislationandinadequatesupervision,socialor-ganizations'corruptionhasintensified,whichhasbeenincreasinglyconcernedbythesociety.Toensurethehealthydevelopmentofthesocialorganizations,remediestothesocialorganizations'cor-ruptionareexplored.Thekeyremedytothesocialorganizations'corruptionistobuildanactiveworkingsystemofpreventionandpunishmentofthesocialorganizations'corruptionandtoestablishsixcorrespondingoperatingmechanismsincludingorganizationandmanagementmechanisms,propagandaandeducationmechanisms,safeguardandsupportmechanisms,legalregulatorymechanisms,internalrestraintmechanismsandexternalmonitoringmechanisms.Keywords:socialorganization;corruption;preventionandcontrol社会团体,基金会和民办非企业单位等社会组织是当前我国社会领域的重要组织形式,截至2008年底,全国社会组织共计41.4万个,吸纳社会各类就业人员475.8万人,形成固定资产805.8亿元,各类费用支出964.8亿元,社会组织增加值为372.4亿元,占各类民政管理单位增加值比重22.6%.社会组织已成为推动经济和社会发展的重要力量,日益成为政府转变职能的重要承接载体,承担起许多社会管理和公共服务职能.但是,在我国当前转型时期,由于监管机制的缺位与错位,对行政权力的依附性,道德嬗变所引发的逐利价值观等缘故,社会组织滋生的腐败频繁显现,逐步为社会所关注,成为反腐败部门监督和治理的重要领域.因此,研究如何防治社会组织腐败,对于促进我国社会组织健康发展,构建良好的社会管理体制,具有重大意义.资料来源:2008年社会组织建设与管理取得新进展,EB/OLnext&id=40004&dictionid=2201&catid.收稿日期:2011一O822基金项目:福建省社会科学规划重点项目(2011A009)作者简介:王小增(1982一),男(汉),江苏徐州人,硕士,讲师,研究方向:地方政府管理,社会治理.李永苍(1957一),男(汉),福建莆田人,教授,研究方向:公共管理.416福建工程学院第9卷一,我国社会组织腐败的状况分析1.社会组织腐败的界定社会组织是依法建立的,相对独立于国家政府以及企业系统,以社会成员的自愿参与,自我组织,自主管理为基础,以社会公益活动或者互益活动为主旨的非营利性,非政治性,非宗教性的组织.本文主要指社会团体,基金会和民办非企业单位三类非营利组织.所谓腐败,是指利用公共性权力或利用对公共资源的控制权谋取非公共利益的行为.而社会组织腐败是指社会组织及其工作人员与与之合谋的其他主体,滥用社会公共权力和社会公共资源,为了私人或局部利益,严重损害社会公共利益的行为.具体来说,主要指以下3个方面的腐败:一是用钱上的腐败,如截留,挪用和侵占社会组织经费;二是用权上的腐败,如滥用社会组织拥有的公共职权谋取私利;三是用人上的腐败,如在社会组织管理人员任命上,任人唯亲,搞权钱交易等.2.社会组织腐败的主要表现形式(1)依附行政权力社会组织与业务主管部门关系密切,而且很多采取合署办公,实行"两块牌子,一套人马"的管理模式,这为社会组织依附行政权力提供了有利条件.为此,少数社会组织打着行政权力的幌子,违法违规强制人会,强行服务;利用依附行政权力的协会,学会等社团组织乱拉赞助,乱收费,乱摊派.例如,每年工商年检,一些地方的私营企业都要先向当地工商局交付工商(市场)管理费与私营企业协会会费,然后才能通过年检.(2)非法扩展组织职能社会组织的职能本应是为会员服务,而有些社会组织却打着为会员服务的旗号,非法扩展服务职能,比如擅自举办评比达标表彰活动,或者违反规定提供展览会,交易会,研讨会,培训等方面服务,社会组织从中获取非法利益;或者介绍利害关系人跑项目审批,跑资金,跑配额指标,大量商业贿赂正是通过社会组织的所谓"咨询费",劳务费等名义实现的.(3)违法违规募集和使用经费经费的违法违规募集和使用是社会组织最主要的腐败现象.违法违规募集经费主要表现在依靠代行行政管理职能或凭借垄断地位擅自设立收费项目,扩大收费范围,提高收费标准,增加企业和社会负担.有的社会组织违规变相开展营利性经营活动,通过签订合同,约定收费返还比例,将服务性收费委托给营利性机构办理,以获取非法收人.在经费使用上的腐败表现为:挥霍浪费,公款私用,贪污行贿等.3.社会组织腐败的主要特点(1)行为比较隐蔽鉴于社会组织本身所具有的特征,其腐败行为具有隐蔽性.其作为新兴的社会力量,政府监管和社会监督不足.非政府部门的身份和看似非财政拨款的经费使其带有很大的隐蔽性,这种特殊身份以及所具有行业的信息和专业优势常被用来进行腐败活动,给监管带来很大困难.同时,一些社会组织通常与政府及司法机关关系密切,常利用这些部门作为保护伞,"护身符",以达到不引人注目和不被追究,少被追究责任的目的.(2)领域相对集中当前社会组织腐败行为主要集中于具有重大利益领域和与行政主管部门关系密切,拥有相当社会性公共权力的部门,如行业协会以及其他官方,半官方的社会组织.社会组织利用其所拥有或垄断的社会性资源,通过多种手段参与腐败,如利用信息费,科研费,劳务费,咨询费,佣金等形式,给予某些组织或单位特殊荣誉,待遇,提供特殊服务等.另外,大型基金会等慈善基金组织,也易成为腐败的高发区.在公募经费的使用管理上,由于制度不健全,缺乏监管,致使漏洞百出,贪污浪费萌生.(3)主体呈现多元社会组织的腐败存在主体的多元化,即社会组织腐败的主体除了社会团体,民办非企业,基金会等3个组织及其组成人员外,还包括利用各类社会组织进行腐败的政府机关及其他经营性社会组织及其人员,人员多样,构成复杂.二,我国社会组织腐败的原因分析1.体制不清(1)双重管理体制为"体制不清"埋下了隐患从上世纪80年代末开始,我国对社会组织的监督管理逐步形成了业务主管单位和登记管理机构各负其责的双重管理体制."双重管理体制"赋予了业务主管单位较宽泛的管理权限和管理责第5期王小增,等:论我国社会组织的腐败问题及治理417任,造成社会组织在人,财,物的管理上没有自主权,不得不屈从和依赖业务主管单位.此外,登记管理机关和业务主管单位共同负责的双重管理体制,在实际工作中经常相互制约,相互推诿,甚至相互扯皮,有利益时争着管,有问题和困难时都回避,推诿,这为社会组织腐败提供了有利条件.一些业务主管单位常常将已退休或将要退休的领导干部安排到社会组织担任领导,以享受较高的薪酬待遇.这不仅对社会组织发展不利,这种行为的本身也是一种"公开的腐败".(2)"政社不分"是"体制不清"的主要表现我国相当部分社会组织是由政府行业主管部门转变而来,或由政府部门直接或间接组建的,它们在经费来源,人员编制,办公场所,组织功能上都有浓厚的"官办"色彩.一方面,容易造成国家机关工作人员与社会组织工作人员相互勾结谋取私利,业务主管部门或挂靠部门违反规定擅自将行政权力转移到行业协会或其他社会组织并乱收费,业务主管部门违反规定占用其收入用于滥发奖金福利补贴等腐败行为.另一方面,社会组织为了建构自身发展空间,获得自身"更好,更快"的发展,常常也会不自觉地采取寻租权力的方式,以获取权力的支持和帮助J.(3)政府扶持不力让"体制不清"的弊端更加彰显当前我国社会组织总体上处在管理人员少,组织力量小,活动经费缺乏的状况,政府扶持是其存在与发展的前提和基础.除了政府进行直接财政拨款外,可借鉴西方国家管理经验,采用政府购买社会组织服务的方式以支持社会组织的发展.但在大多数省份,政府购买社会组织服务的扶持政策不尽完善,还未建立起向社会组织购买服务的机制.有些部门甚至不加区别地依照企业等营利组织的模式对社会组织征税致使税收减免政策难以落实.同时,社会组织的法人地位没有得到社会的充分认同,社会组织专职从业人员没有被纳入国家职业序列,社会组织面临一定的困难,出现了为了维持基本生存而发生违规现象.2.法律不全目前,缺乏一部有效调整和规范管理社会组织行为的基本法,现有的行政法规和规章落后于社会组织发展的现实需要.我国社会组织的法律注:数据来源于福建省民政厅调研报告.体系还处于逐步完善的过程中,现在只有国务院颁布的社会团体登记管理条例,基金会管理条例和民办非企业单位登记管理暂行条例等行政法规,以及民政部等部门下发的规范性文件.这些法规与规范性文件内容不全面,某些法规,文件之间还存在冲突,没有形成系统的法律体系.此外,我国对社会组织卷人欺诈和腐败丑闻的赔偿诉讼和刑事诉讼几乎是空白.我国反腐败比较重惩处受贿而轻惩处行贿,这往往会导致忽视社会组织通过参与和帮助行贿而卷人腐败活动的作用和责任.3.监督不力(1)社会组织内部管理制度不健全首先,一些社会组织内部机构不健全,规章制度不完善,管理不规范.其次,个别社会组织没有很好地履行章程规定的义务,没有定期召开会员大会或向会员大会详细报告社会组织财务开支等重大情况,接受会员监督,"以人治会"的现象较突出.再次,社会组织的工作人员抵制违规行为的意识和能力不强,社会组织会员维权意识不强.(2)社会组织外部监管不到位目前对社会组织的外部监管主要来自登记管理部门和业务主管单位.以登记机关为例,不同程度地存在"重登记,轻管理"的问题,除主观因素外,一个重要的客观原因是管理人员少,工作压力大.例如福建全省县级以上民政部门现有社会组织管理工作人员117人,其中省级7人,市级23人,县级87人,人均监管l15个社会组织.由于人少事多,力量不足,社会组织管理工作处于"粗放型"状态.在政府监督乏力的状况下,社会监督还处于缺位的状态,社会组织评估体系不完善,公众及新闻媒体对社会组织的监督还十分有限.三,我国社会组织腐败治理的对策要从根本上解决社会组织腐败问题,关键是构建防治社会组织腐败的惩防体系及其运行机制.坚持标本兼治,综合治理,惩防并举,注重预防的方针,不断建立和完善惩治和预防社会组织腐败体系并推动其有效运行.418福建工程学院第9卷1.构建防治社会组织腐败的惩防体系要构建科学,合理,有效的惩防体系,关键是处理好3个方面的内容:防腐的思想道德防线问题;防腐的制度建设;对权力运行的制约和监督.基于此,结合我国社会组织实际情况,构建社会组织腐败的惩防体系,首先应加强社会组织防腐教育工作,特别要加大对社会组织领导干部的防腐教育,完善社会组织反腐倡廉宣传教育工作格局,形成社会组织防腐教育的长效体系;其次,应加快社会组织反腐倡廉制度建设,推进从源头上防治社会组织腐败的制度改革和创新,形成社会组织防治腐败的制度长效体系;再次,应强化对社会组织运行的制约和监督,尤其是对社会组织领导机构和领导人员的监督,让社会组织在"阳光"下运行,建立健全社会组织腐败惩处各项措施,形成社会组织防治腐败的监控长效体系.上述3个分体系的协同运作,相互作用,共同构成我国社会组织腐败的惩防体系.2.构建防治社会组织腐败的运行机制惩治和预防社会组织腐败工作是一个复杂的社会系统,其有效运作依赖于配套的,科学的,有效的运作机制.主要包括组织管理机制,宣传教育机制,保障支持机制,法制规范机制,内部约束机制,外部监控机制等6个方面,这6个机制相互关联,共同发挥作用.(1)组织管理机制1)理顺管理体制.针对我国社会组织双重管理体制存在的问题,可对社会团体组织的管理体制实行一元化管理,即明确由登记管理机关负责,变业务主管单位为业务指导单位,取消业务主管单位审查同意的规定.同时,类似于我国的银行,证券和保险行业设立监管机构一样,建议设立直接隶属于国务院的社会组织监管委员会,在省,市和县(区)设立相应的社会组织监管委员会,在现有的民政部门社会组织管理局的基础上,协调政府相关部门处理社会组织的宏观发展规划和总体监督管理工作,尽快改变当前只重登记,无法监管局面.2)推进"政社分开".一些社会组织出现腐败现象,主要是由于其与行政机关存在某种特殊关系,因此,推进政社分开可谓治本之策.一方面,明确政府与社会组织的职能界限.建议尽快明细各政府部门和各类社会组织的职能职责,科学清理政府涉及公益行政审批的转移项目,移交职能的内容,切实将服务性,公益性职能转交给社会组织.另一方面,切实解决与政府机关脱钩的问题.建议规范推进社会组织与政府部门在主体,机构,职能,人员,资产,住所等方面的完全脱钩,达到无行政隶属关系,无人事派遣关系,无资产关系的"三无"标准,实现社会组织自主,自律,自强的培育发展目的.(2)宣传教育机制综合利用社会组织防治腐败的各种宣传教育手段和方式:一是传统的理论宣传,如党的理论,思想道德教育,廉洁自律教育等;-是主题教育活动,由各地纪检部门结合社会组织的特点汇编社会组织腐败的相关制度与案例,下发各社会组织,以起到宣传教育的作用;三是在中国社会组织网及各级社会组织网站上开辟防腐专栏,作为强化防腐的宣传教育阵地.(3)保障支持机制要有效推进社会组织惩防体系建设,必须完善社会组织的功能,特别是解决目前我国社会组织自身资源缺乏的问题.针对我国当前实际,政府可通过"税收优惠,购买服务,建设社会组织发展基金"等方式,完善政府对社会组织的资助机制,推动社会组织健康发展【4.可从两方面进行:着力培育经济社会发展急需的新型社会组织.按市场化原则改革和发展行业协会,加大公益慈善类社会组织扶持力度,鼓励社会力量在教育,科技,文化,卫生,体育,社会福利等领域兴办民办非企业单位,以弥补公办事业的不足.加强政策支持,探索设立社会组织发展基金,推动建立公共财政对社会组织的资助和奖励机制,着力解决困扰社会组织发展的突出问题.大力探索不同领域的政府购买服务范围,如在学术研究领域,将技术标准制定,成果鉴定,研究规划,课题设置,研究经费发放,学术评价等职能转移给学术性社会组织,通过政府加大扶持力度,为推进社会组织健康发展,防治社会组织因自身条件不足而导致腐败.(4)法制规范机制完善的法律制度,完备的配套政策,对于治理社会组织违规,预防腐败至关重要.当前应当加紧做好以下2项工作:一是建立健全社会组织法律法规和政策体系.加紧社会组织法的立法第5期If.I,增,等:论我国社会组织的腐败问题及治理419研究,用法律形式明确社会组织的性质,地位,作用,职能,权利义务及监督管理体制.二是制定配套扶持政策,进一步优化社会组织的生存环境.在税收优惠方面,在减免费用方面,在人事制度,职称评定,福利,保险待遇等方面,制定有利于社会组织发展的相关配套政策.此外,建议在即将出台的预防腐败法中,增设防治社会组织腐败的相关条款,为社会组织惩防体系的有效运行奠定良好的法制基础.(5)内部约束机制社会组织应按照现代社会组织制度架构组织框架,按照章程管理,应重点制定符合实际的有利于预防腐败的内部相关制度,包括人事,财务,会费收取及使用管理等方面的制度,建立社会组织内部约束机制.1)科学的决策制度.按照国家颁布的管理条例,建立社会组织理事会,在理事会或董事会之外设立监事会,让监事会充分履行各项监督和建议权力.一方面,实行集体领导,形成以会员大会或代表大会为决策中心,以理事会或董事会为执行组织;而监事会负责对组织的年度计划,年度财务审计报告,重要干部任免和平时的经济活动等重要事务进行审核,监督.另一方面,引导员工积极参与组织管理.在社会组织内逐步建立完善党支部,工会,团支部等组织,让党员,团员,工会会员参与管理和监督,通过定期召开的民主生活会,征集员工建议等形式,鼓励员工畅所欲言,推进社会组织民主化管理进程.2)规范的财务制度.要在严格贯彻执行国家相关财务政策基础上,提高社会组织的财务管理能力.社会组织财务工作应从业务主管单位中分离出来,单独设立资金帐户,并着力提高财务管理水平.要对会费开支范围及比例作出明确规定,严禁行政单位的差旅费,招待费等纳人会费报销,更不允许为行政事业单位人员搞福利,使收取的会费真正用于社会组织业务活动和内部建设.参考文献:3)公开的信息制度.要强化信息管理,推行公开的信息制度,增强社会组织的透明度,这包括明确社会组织信息公开的时间,地点,方式和内容,特别是对社会捐助,政府捐助资金使用,对涉及与公众切身利益密切相关的事件,必须按规定程序和要求向社会公开J.(6)外部监控机制第一,完善社会组织外部监管模式,推动社会组织健康良性发展.首先,构建联合执法监管机制.协调行业协会及行政,工商,财政,审计,监察,金融等部门,形成对社会组织及有关人员腐败行为的跨部门联防联控机制.其次,整合和强化纪检监察机关,检察机关,法院和公安部门等不同部门之间的横向协作,发挥联合监督的作用.第三,强化多渠道监督,综合发挥人大代表,政协委员,新闻媒体和群众监督作用.第二,建立完善社会组织评价监测工作.社会组织业务主管部门应实时动态监测社会组织的重大事项,重大经费往来及重大人事任命工作,制定详细的社会组织发展水平及廉政状况评价体系,并进行定期或不定期的审计.社会组织的主要负责人离任时必须进行审计.加强社会组织的诚信建设,强化信用管理,建立社会组织信誉档案,从而为防治社会组织腐败奠定良好的社会环境.此外,采用"投诉率"管理,公布业务主管部门投诉电话,在密切关注有关腐败投诉案件处理的前提下,将社会组织的投诉率与政府对其扶持力度及措施相挂钩.第三,严格社会组织腐败的查处惩治.一是拓宽社会组织查处腐败的渠道,利用民意调查,来信来访,经济审查等方式发现腐败;-是建立惩处社会组织腐败的联动机制,在对其查明的腐败案件严厉惩处的基础上,将腐败案例与社会组织的发展乃至注销登记相挂钩,建立健全良性的社会组织退出机制.1孙国祥.警惕社团掩盖下的权力腐败J.检察风云,2006(17):59.2曾起郁.论社会中介组织预防腐败的三维路径J.福建农林大学:哲学社会科学版,2010(5):8588.3周开让.发挥社会力量在反腐倡廉中的作用J.中国监察,2011(9):3536.4严振书,邵沁妍.促进社会组织健康发展的四个着力点J.中共云南省委党校,2010(1).49-51.5程弱.论社会组织管理的创新J.中国行政管理,2008(10):3942.(责任编辑:林仁铨)