财政学第十三章.ppt
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1、第十三章国家预算和财政预算管理,第一节 国家预算概述第二节 我国预算管理制度的改革和建设第三节 预算管理体制概述第四节 中国分税制改革,第一节 国家预算概述,一、国家预算的含义及其类别二、国家预算级次及预算管理权限三、国家预算原则,一、国家预算的含义及其类别(一)国家预算的含义 国家预算是政府的基本财政收支计划,是政府分配集中性财政资金、调节社会经济生活的主要财政机制,是国家的重要立法文件。1、国家预算涵盖整个财政活动的范围。(实际不是)2、国家预算是以年度财政收支计划的形式存在的,反映政府活动的范围、方向和政策。3、国家预算是政府调节社会经济的重要杠杆。4、国家预算和决算要经过国家权力机关的
2、审批才能生效,是具有法律效力的文件。,(二)国家预算的分类 1、以预算形式为依据,可为单式预算和复式预算(1)单式预算:单式预算制是将政府的全部财政收支汇编在一个统一的预算表之中。(一张表的两边)其优点是:能从整体上反映年度内政府财政收支情况,便于了解政府财政的全貌;完整性强,体现国库统一和会计统一的原则要求;具有直观、简单的特点,便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的了解。本世纪30年代以前,各国均采取单式预算制,我国1992年以前也采取单式预算制。,(2)复式预算:是把预算年度内的全部财政收支,按收入来源和支出性质不同,分别编成两个或两个以上的预算,通常包括经常预算和资本预算。经常预
3、算:收入(税收);支出(公共支出)。资本预算:收入(经常预算结余,债务收入);支出(资本支出)。复式预算的产生(1)赤字财政成为财政政策的主流债务收支成为财政收支的重要内容。(2)政府支出从消耗性开支转向一部分用于经济建设(3)国有经济成为经济活动的重要力量,资本性开支增多。(4)社会福利支出成为政府支出的重要组成部分。由于以上变化,传统的单式预算已难以反映政府的全部财政活动,适应不了对不同性质资金进行管理的要求,于是复式预算应运而生。,复式预算制的优点:(1)便于考核预算资金的来源和用途;(2)有利于分析预算收支对社会供求的影响;(3)使预算成为促进经济发展的强有力杠杆,有利于提高就业水平。
4、复式预算的主要缺点:(1)容易导致债务规模过大。(2)把政府预算划分为不同的子预算,会给预算编制带来一些困难。我国从1992年起开始编制复式预算,分为经常性预算和建设性预算。目前已不再编制复式预算。2、以预算分项支出的安排方式为依据,可为增量预算和零基预算,(1)增量预算:指计划财政年度的预算分项支出数是以上年度各该项支出数作为基数,考虑新的财政年度经济发展情况加以调整后确定的。其初衷是控制支出规模,但结果可能是平均分配资金,难以保证重点,导致支出规模的日益膨胀。(2)零基预算:指计划财政年度预算分项支出指标的确定,只以对社会经济发展的预测和对当年各部门新增任务的审核为依据,不考虑以前财政年度
5、各项支出的基数。其优点是有利于优化支出结构,提高预算效率,控制预算规模,但要求具备科学的预测和评估方法以及统一的标准,否则也会失之谬误。世界各国的预算,无论是单式预算或是复式预算,主要仍采用增量预算法。,二、国家预算级次及预算管理权限(一)国家预算级次(一级政权,一级预算)我国设有五级政权,所以也设有五级预算(包括中央预算和四级地方预算)。1、中央总预算:由中央所属部门预算和各省总预算组成。2、省(自治区、直辖市)总预算:由省(自治区、直辖市)本级各部门单位预算和以及所属下级总预算组成。3、设区的市(自治州)总预算:由市(自治州)本级各部门单位预算和下级总预算组成。4、县总预算:由本级各部门单
6、位预算和所属乡总预算组成。5、乡(镇)预算 中国的预算级次见下图:,中国的预算级次,(二)预算管理权限 1、各级人民代表大会的职权(1)预算、决算审批权;(2)预算、决算监督权(3)(本级人大常委会的)预算、决算不适当决定的撤销权 2、各级人民代表大会常务委员会的职权(1)预算执行的监督权;(2)预算调整的审批权;(3)决算审批权;(4)(本级政府和下一级人大的)预算、决算不适当决定的撤销权 3、各级政府的职权(1)预算管理体制具体办法的确定权;,(2)预算、决算草案的编制权;(3)预备费动用的决定权;(4)预算执行的组织和监督权;(5)(本级部门和下级政府的)预算、决算不适当决定的撤销权;4
7、、各级财政部门的职责(1)具体编制本级预算、决算草案;(2)具体组织本级预算或总预算的执行;(3)提出本级预备费动用和预算调整方案;(4)定期按预算法规定的程序报告预算执行情况 5、监督与法律责任的规定(1)全国人大及其常委会对中央和地方预算、决算进行监督;,(2)县以上地方各级人大及其常委会对本级和下级政府预算、决算进行监督;(3)乡、民族乡、镇人大对本级预算、决算进行监督;(4)各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行和决算实行审计监督。三、国家预算原则 国家预算原则指国家选择预算形式和体系以及编制国家预算应遵循的指导思想和方针。(一)公开性(二)可靠性(三)完整性(不能另
8、列预算),(四)统一性(统一的预算科目、统一的口径、统一的程序计算和填列)(五)时效性(年度性)1、历年制 2、跨年制 国际货币基金组织的标志,第二节 我国预算管理制度的改革和建设(不讲)一、推进依法理财,加强预算管理和监督(enhance management and supervision under the law)二、编制部门预算(the department budget the purchasing system of the government)三、政府采购制度(the purchasing system of the government)四、国库集中收付制度(central
9、ized payment system of treasury)五、实施“收支两条线”管理(two routes between revenue and expenditure)六、政府收支分类改革(reform of classification of government revenue and expenditure),一、推进依法理财,加强预算管理和监督(见教材P349351)(一)加强和改善预算编制工作(二)细化预算和提前编制预算(三)加强对超收收入使用的监督(四)严格控制不同预算科目之间的资金调剂(五)加强预算外资金管理 二、编制部门预算(见教材P351352)(一)编制部门预算的
10、背景和意义(二)部门预算的内容,三、政府采购制度(一)政府采购与政府采购制度 政府采购,也称公共采购,是指各级政府及其所属机构为了提供公共商品,而在市场上进行的购买行为。政府采购制度,就是对政府采购政策、采购程序、采购过程及采购管理所作的具体规定。实施政府采购制度,要求在政府采购过程中遵循公开性、公正性、竞争性和物有所值原则,以保障政府所购物品价格合理、质量可靠、性能适用。,(二)政府采购的特点1、资金来源的公共性(财政拨款和需要财政偿还的公共借款)2、采购主体的特定性(依靠财政拨款的行政事业单位、社会团体)3、采购活动的非商业性(不是为卖而买,不以盈利为目的)4、采购对象的广泛性(货物、工程
11、、服务三大类)5、政策性(购买本国产品等)6、规范性(规范、公开、公平竞争等)7、影响力大(国内最大的单一消费者),(三)政府采购的基本方式,1、按是否具备招标性质分类招标性采购方式。非招标性采购方式。2、按招标范围分类公开招标采购。选择性招标采购。限制性招标。3、按招标阶段分类单阶段招标采购。两阶段招标采购。,(四)政府采购的基本程序 1、确定采购需求。2、选择采购方式。3、执行采购方式和签订采购合同。4、履行采购合同。5、效益评估。其中前2个阶段称为合同形成阶段;后3个阶段称为合同管理阶段。(五)建立政府采购制度的国际经验 1、建立政府采购主管机构。2、明确采购模式。3、建立仲裁机构。4、
12、建立相应的法规体系。,四、国库集中收付制度(一)我国改革原国库管理制度的背景 我国原国库管理制度,是以设立多重帐户为基础的分散收付制度,财政收入的许多项目由征收部门通过设立过度帐户收款,财政支出通过财政部门和用款单位分别开设的帐户层层拨付;大量财政资金未钠入财政预算管理。其主要弊端是:多重帐户设置延滞了财政资金的入库时间,在财政支出之前就流出国库,大量滞留在预算单位,严重降低了财政资金的使用效益;财政资金使用缺乏事前监督,截留、挤占、挪用问题时有发生甚至出现腐败现象;财政资金运行信息反馈迟缓,透明度不高,难以准确及时地为预算编制、执行分析以及宏观经济调控提供有效依据,因此,改革原国库管理制度势
13、在必行。,2001年,国务院确定科技部、财政部、国务院司法局等几个有代表性的部门率先进行国库管理制度改革。地方根据本地情况决定改革试点时间和步骤。(二)国库集中收付 国库集中收付,指政府将所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行,所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。国库集中收付具有以下特征:1、是政府的财政管理活动。2、对象是所有财政性资金。3、中介是国库及其代理银行。4、集中统一性。(集中收入,集中支付)5、资金可控性。,(三)国库集中收付制度 国库集中收付制度,又称国库单一账户制度,是建立、规范国库集中收付活动的各种法令、办法、制度的总称。包括国库集中收入制度和国库集中支付制度。(四)
14、国库集中收付制度的优点1.有助于加大预算管理力度。(财政部门可对财政资金的流向、流量全程监控)2.有助于提高预算管理效率。(财政部可及时、准确、全面掌握财政资金运行信息,为宏观调控提供依据),3.有助于提高资金使用效率。(收入及时足额入库,支出不滞留,政府资金调度更灵活,减少短期国债发行量及国债利息支出)4.有利于防止腐败行为的滋生,加强廉政建设。(透明度高,制约机制完善)(五)国库集中收付制度的主要内容1、集中收入:缴付者将各项收入(预算内、外收入,其他收入)直接缴入国库,或经过其授权的代理银行清算将款项划入国库;集中支付:钱从财政帐户直付到收款单位,中间不经过用款单位。,2、财政集中开设单
15、一账户体系:(1)国库单一账户:为国库存款账户,用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收支活动,并与零余额账户清算。(2)财政部门的零余额账户:用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算。(3)预算单位的零余额账户:用于财政授权支付和清算。(4)预算外财政资金专户:用于记录、核算和反映预算外资金的收支活动及日常收支清算,实现支付。,(5)小额现金账户:用于记录、核算和反映预算单位的零星支出活动,并用于与国库单一账户清算。(6)特设专户:用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动,并用于与国库单一账户清算。3、相关配套措施:完善国库管理制度、预算编制方法、政府收支分类、政府采购、行政事业单位财
16、务会计制度等。,五、实施“收支两条线”管理(一)“收支两条线”管理的含义1、从收入看收缴分离 对合理合法的预算外收入,不再自收自缴,实行收缴分离,纳入预算或实行财政专户管理。该账户只用于预算外收入的收缴,不得用于执收单位的支出。2、从支出看收支脱钩 即执收单位的收费和罚没收入不再与其支出安排挂钩,单独编制支出预算,交由财政部门审批。(二)“收支两条线”管理的进展及其进一步完善1、33个中央部门率先进行了收支脱钩改革。以前通过预算外资金安排的支出改由财政部门综合预算定额统筹安排经费,编制综合预算。,2、在15个中央部门进行了非税收入收缴制度改革的试点,形成了非税收入收缴管理的制度体系。3、“收支
17、两条线”改革与编制部门预算和国库集中收付制度改革紧密联系起来,推动了预算管理制度的改革和建设向纵深发展。六、政府收支分类改革(一)政府收支分类改革的迫切性1、编制部门预算、国库集中收付制度和“收支两条线”管理的实施,都需要科学的政府收支分类和预算科目设置。2、我国原有的政府收支分类和预算科目体系已不适应财政收支结构变化和预算管理改革的要求。,(1)不能如实反映市场经济体制下政府的活动。如基建支出、企业挖潜改造支出、科技三项费用等的分类是按计划配置资源的思路设计的,不能反映市场经济体制下政府职能的转变和财政支出结构的变化,用于农业、教育、科技等重要部门的支出分散于各类支出中,不能形成一个整体概念
18、。(2)原有的预算科目只反映预算内收支,而未包括预算外收支和社会保险收支,不利于财政管理和监督。(3)与我国已改变了的国民经济核算体系和国际通行的指标体系不一致、不协调。早在1999年已开始酝酿和研究政府收支分类改革,于2005年12月国务院正式批准财政部提交的政府收支分类改革方案,并决定从编制2007年预算开始全面实施。,(二)改革的基本原则 1、公开透明:确保新编预算如实反映市场经济体制下政府职能的变化和财政运行的基本要求,要让财政部门自身能说得明明白白,也要让人大代表、政协委员及普通老百姓看得懂,看得清清楚楚,一笔经费是什么性质,由哪个部门使用,用在哪个项目等等。2、借鉴国际经验,符合中
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