我国国库集中支付制度存在的问题及其完善.doc
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1、我国国库集中支付制度存在的问题及其完善摘 要摘要:国库集中支付制度改革是财政改革的一项重要举措。是我国建立公共财政体系的重要内容是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内客。推行几年来效果明显。不仅改变了资金拨付方式硬化了预算管理,加强了财政监督大大提高了我国宏观调控能力。但是,我国在改革国库支付制度过程中存在诸如基层预算单位人员对集中支付改革认识上不到位,代理银行服务不到位、清算系统落后,改革的相关配套措施不健全、监管滞后,相关工作人员素质偏低等问题,为了解决这些问题,我们应该采取转换观念,积极宣传,树立代理银行公共服务意识,完善国库集中支付制度的配套改革,加强单位财务人员培训,提高其业务素质
2、等措施,以便国库集中支付制度得以顺利贯彻。关键字:国库集中支付制度;意义;存在的问题;对策 AbstractTreasury centralized paying system reform of the fiscal reform is an important measure. Implement the concentration payment can achieve expenditure, the decrease of the intermediate links, and to reduce costs, can effectively improve the governme
3、nts macro-regulation capability and efficiency of resource allocation, strengthen and perfect the financial supervision, and also strengthened the budget management, prevent the corruption of a radical measures. But, our country in the reform process of the payment system, such as basic unit budget
4、on centralized payment reform on does not reach the designated position, agency service and settlement system reform of backward, the relevant measures is not perfect, the lagging regulation, staff of the low quality problems, in order to solve these problems, we should adopt positive transformation
5、 idea, propaganda, establish agency bank public service consciousness, improve the Treasury centralized paying system reform, strengthen the financial personnel training, improve the service quality, so that the Treasury centralized paying system smoothly implementation.Keyword:Treasury centralized
6、paying system, Meaning, Problems, Countermeasures一、导论从九十年代末期,我国一些省市财政部门就对国库集中支付制度改革进行了尝试。2001年2月28日,国务院第95次总理办公会批准了财政部上报的财政国库管理制度改革方案,宣布我国财政国库管理改革正式启动,中央所属的一级、二级预算单位基本全部纳入国库集中支付改革范围。我们知道国库集中支付制度是我国财政制度三项改革的重点之一,是预算支出管理制度改革的核心内容之一,是财政收支本身对财政资金账户设置和收支拨付方式的根本性变革,也是国际推行的财政支付制度做法之一。因此,实施好国库集中支付制度对我国的经济发展
7、而言意义重大。国库集中支付制度指的是将政府所有财政性资金(包括预算内和预算外资金)集中国库或国库指定的代理行开设账户,同时所有财政支出(包括预算内和预算外支出)均通过这一账户进行拨付。收入直接缴入国库或财政专户,支出由国库直接支付到商品和劳务供应者或用款单位,是“直通车”式的拨付,不再经过主管部门层层下拨。推行国库集中支付制度根本上就是要改变过去那种分散支付的做法,从根本上解决财政资金多环节支付,多头管理,多户头存放的弊端,提高财政资金的使用效益,降低财政资金运行成本,真实反映财政资金,提高资金到位速度。截至2004年年末,中央试点范围已扩大到140个部门的2680个单位,地方已有33个省、自
8、治区、直辖市及计划单列市及其所属的200多个地市和500多个县进行了改革试点。在过去几年的国库集中支付制度改革中,各地进行了不少尝试,最初一些省市财政部门基本做法有两种,一是取消了单位会计人员,实行了会计委派制度,会计委派制是政府和财政部门以所有者身份委派会计人员代表政府监督行政事业单位财务会计情况的一种制度,会计人员不再受被委派单位领导的直接控制,从某些方面遏制了腐败现象的发生,但会计委派制只是会计人员上的变动和交流,会计形式、收支程序并没有改变,没有从根本上改变财政资金拨付方式,容易出现新的弊端;二是成立了隶属于财政部门的会计核算中心,撤销了单位账户,对单位财务实行集中核算,体现了国库集中
9、支付管理的部分功能。但由于核算中心在商业银行开设了财政收入和支出过渡账户,不是真正意义上的国库单一账户。因此,这种集中支付制度不够规范和完善,我们试在本文中将阐述国库集中支付制度在我国的应用过程中出现的问题及解决对策。 二、国库集中支付制度概述1、国库集中支付制度的概念国库集中支付制度是指政府将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,收入直接缴入国库或财政专户,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度,是整个财政管理体制改革的有机组成部分和主要内容。国库单一账户由五类账户体系构成:一是
10、财政部门在中国人民银行开设的国库存款账户;二是财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专账;三是财政部门在商业银行开设的财政零余额账户,用于财政直接支付和清算;四是财政部门在商业银行为预算单位开设的预算单位零余额账户,用于财政授权支付和清算;五是经政府批准或授权财政部门开设特殊性资金专户。国库集中支付制度是发达国家普遍采用的一种财政资金支出管理模式,由于各国的实际情况不同,其具体形式也有差异。2.国库集中支付制度的内涵国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础,以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托,预算单位需要购买商品和支付劳务款项时,由单位提出申请,经国库集中支付机构审核后,将资
11、金通过国库单一账户体系支付给收款人的制度雌“。这一制度的具体做法是:(1)取消各部门各单位在商业银行开设的预算内和预算外资金支出账户,将这些资金统一集中到各级财政部门在中央银行或经批准的国有商业银行开设的单一账户中;(2)为准确核算、反映各支出部门的预算执行情况,财政和国库部门按支出部门、资金性质等设立国库分户账和分类账户;(3)支出一旦发生,财政资金由国库单一账户直接拨付给商品供应商和劳务提供者,不存在非单一账户下出现的多环节转账业务。其基本支出流程如图21所示。综上所述,国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分,它是改变现行的财政资金层层拨付程序,以计算机网络技术为依托,以提高财政
12、资金使用效益为目的,由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户,将所有财政资金存入国库集中支付专户,单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请,经国库集中支付机构审核后,将资金直接从集中支付专户支付给收款人的国库资金管理制度。(二)国库集中支付改革的现状近几年来,财政工作为适应市场经济的发展,实现宏观调控,稳定经济发展,加大监督力度,实现资金优化配置,建立国库集中收付制度,推行政府采购。实行国库集中支付制度,就是以国库单一账户体系为基础,以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托,在预算单位动用财政性资金购买商品、劳务和支付款项时,由其提出申请,经国库集中支付机构审核后,将资金通
13、过国库单一账户体系支付给收款人。这改变了过去先将财政资金层层拨付到预算单位,再由预算单位分散支付给收款人的做法,从而有效减少中间环节,减少资金占用,方便单位及时用款,提高资金使用效益。为了推进国库集中支付改革,经国务院批准,财政部、中国人民银行联合制订出台了财政国库管理制度改革方案,并由中央财政选择国家水利部等6家中央单位率先开始试点,财政部门对各试点单位的经费不再事先预拨,资金的使用,由各单位根据细化的预算自主决定,财政部门核对后由单一账户进行转账结算。在实际支付之前,所有的资金都集中在国库,财政部门可以统一调度。这种制度减少了财政支出的中间环节,有效防止了财政资金被挤占、截留、挪用等问题,
14、从源头上预防和遏制了腐败,确保了财政资金的使用效益。可以说,推行国库集中支付制度改革,具有重要的现实意义。2、实施国库集中支付制度的意义 我国国库集中支付制度实施不仅是因为国库集中支付制度可以解决过去分散支付制度存在的问题,更重要的是实施国库集中支付制度具有分散支付无法比拟的意义,主要体现在以下几方面:(1)解决了多环节拨付、多头管理等弊端,提高了财政资金使用效益 过去单位用款计划批准后,国库要一次将资金拨入单位银行账户,一方面形成财政资金结余多户头分散存放,另一方面却造成国库资金不足,调度困难。实行国库集中支付后,实现了单位用款计划与资金拨付相分离,使单位形成的结余体现为用款计划指标结余,而
15、实际资金结余却在国库集中支付专户。例如从陕西省2001年4月份的实际数据看,省级国库向会计中心集中支付专户拨款数占实际用款计划的57,财政可缓拨经费达43,较以前国库结余资金增加7677万元,加上会计中心集中支付专户资金余额,实际增加国库结余资金9533万元,占用款计划数的53。(2)降低了财政资金运行成本 实行国库集中支付后,单位未使用资金全部结余在国库,可减少短期借款或发行国债数量。其次,资金拨付由过去向多个户头拨款变为向一个户头拨款,大大减少了在途资金量,从而降低了财政资金运行成本,例如从陕西省2001年4月实行国库集中支付制度的运行结果来看,国库实际拨款次数仅7次,而在实施前,国库每月
16、要对170多个账户开出拨款凭证300多张。(3)强化了财政预算的执行,推进了部门预算改革步伐 过去是将资金直接拨入预算单位银行账户,而单位是否按既定的预算执行,执行进度如何,只能在事后检查监督,容易形成预算和执行两张皮。现在每笔支出都处在相应的预算指标控制之下,财政部门可随时掌握各项预算的实际支出进度,为制定更加合理的部门预算提供准确资料。(4)真实反映财政资金的实际支出数,对财经形势做出及时、准确的判断 按现行总预算会计制度的规定,财政资金的支出数以财政拨款数列报支出。由于财政资金是层层下拨,而单位往往是先把资金要到自己账户上后才开展业务,造成大量资金分散于各部门、各单位的商业银行的账户上,
17、各项支出的实际形成有一定的滞后期,财政总预算列报的支出并不能及时的反映财政资金的实际支出数,而且两者差距很大。这使得财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况,给财政预算编制等各项工作带来一定困难,甚至造成资金的浪费。实行国库集中支付后,财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的,财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数,有利于财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。(5)有效防止对财政资金的挤占、挪用和截留,从源头上预防和遏制腐败 实行国库集中支付后,所有财政资金不再预拨到预算单位账户,在预算执行前就对其进行审核,结余都以指标体现,所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低,
18、特别是截留财政资金已不可能。由于预算单位每笔支出均要通过财政的审核,随着部门预算改革的实施,预算更加细化,从而起到预防和遏制腐败的作用。(6)提高了资金到位速度 实行国库集中支付制度后,对各预算单位来说,省去了国库向单位拨款程序,国库处批准单位用款计划后,直接通过电子网络传送到会计中心,会计中心收到用款计划,单位即可使用资金,可提前资金到位时间35天。三、我国国库集中支付制度存在的主要问题实施国库集中支付制度能有效解决多环节拨付、多头管理等弊端,提高财政资金使用效益,降低财政资金运行成本,真实反映财政资金的实际支出数,从而对财经形势做出及时、准确的判断。但受多方面因素的影响在我国国库集中支付制
19、度的实施过程中还存在一些问题。1、基层预算单位人员对集中支付改革认识上不到位受几十年来分散支付方式的习惯影响,有的部门或者有些基层单位人员认为实行国库集中支付会削弱预算基层单位的财务管理权限、影响单位的局部利益,认为国库集中支付是取消单位的货币资金支配权或者取消预算单位的会计,把国库集中支付等同于会计集中核算。实际上在这一管理模式下,会计责任主体不变,单位资金使用权限不变,实行国库集中支付制度有助于规范财政支出行为,提高资金使用效率,并将在运行过程中与会计集中核算实现优势互补、有效地融合。由于部分预算单位还留恋原有的资金拨付方式,对改革的某些操作规定理解不够,从而在一定程度上影响了改革的实施和
20、成效,并可能阻碍改革的继续深入。出现这个问题的原因主要有以下几方面,首先,地方领导没有充分认识到这项改革的重要性和紧迫性,地方领导对于这项改革没有给予高度重视。其次,各有关部门没有了解这项改革的目的和内容,在思想上有顾虑,配合不积极,有的存在畏难情绪,有的不愿过早纳入改革试点,有的对改革存在错误认识,从而放松了对本单位的财务管理。再次,预算单位既得利益与国库统一支付之间的矛盾。在分散支付条件下,各部门和各单位拥有对资金的直接支付权,使用资金时不受预算刚性约束,自主性强,资金还可以存在商业银行生息。实行国库集中支付后,这些利益将不复存在。一些部门和单位可能会由于原先既得利益受损而对改革产生抵触情
21、绪。2、代理银行服务不到位,清算系统落后首先,代理银行处于国库集中支付流程的末端,是政府财政工作的延伸,但代理银行经常由于系统升级、设岗过多、业务不熟等原因而造成在职及离退休人员工资不能及时发放,一些重大工程项目资金、牵涉广大农民工工资的公共财政工程项目款项等直接支付款项支付时间过长等问题;有的代理银行违规对预算单位附加各种开户条件,时常引起投诉;支付数据信息不能及时、准确反馈到财政部门,影响了财政的相关决策等。其次,目前我国的国库集中支付系统清算采用人工清算,财政部门发出的支付指令必须人工传递到人民银行;代理银行垫付资金的凭证必须经过人工传递到人民银行国库部门并且经过人民银行内部传递以后,资
22、金才能划入代理银行在人民银行开设的账户。这种落后的人工清算系统,使国库集中支付系统不得不采取“上午支付,下午清算”的模式,大大减缓了资金的支付效率。这些无疑都损害了政府及财政工作形象的树立。3、改革的相关配套措施不健全,监管滞后国库集中支付制度改革是一项复杂的系统工程,涉及到财政管理体制和国库管理体制的变革及相互间的协调配合、信息沟通和共享等问题。国库目前的法律地位、监管权力和规章制度与国库监管的要求不相匹配。我国自试行国库集中支付制度以来,并没有相配套的法律法规出台。因为没有相应的法律法规条款作为执行的法律依据,导致金融部门对金融占压行为无权处理,对税务扣压财政存款或资金的行为也无权处置。这
23、些现实问题,如果不能及时通过法律法规的建立健全,并给予必要的严格规范,那么国库支付资金制度就难以有效执行。此外,国库集中支付业务改革,赋予人民银行国库部门许多新的任务和职责,对人民银行国库部门的监管范围、作用提出了许多新的要求。但对集中支付代理银行的监督与违规处罚,目前缺乏法律的规定和具体的处罚办法,国库监管职责和权限的不对等使得国库在对国库集中支付代理银行的监管处于进退两难的境地。4、国库支付工作的系统电子信息化、网络化程度不高国库集中支付改革后,无论是分月用款计划的编报还是支付指令的签发都必须通过网络进行,网络能否正常运行将直接影响工作效率。目前,财政、预算单位、银行之间的网络系统尚未完全
24、建立起来,财、税、库、行之间尚未实现横向计算机联网或联网程度不高,主要表现为,一是系统功能不够完善。目前系统仅实现了对预算指标和用款计划的控制,还未直接与政府采购管理系统衔接。二是信息记录不够完备。预算单位由支付系统获取的会计信息不够细化,会计记账的明细程度不够,给预算单位带来许多不便。三是内部控制体系也待进一步健全。四是支付系统软件稳定性较差。网络及支付系统经常出现故障,同样一个数据,同样的操作,在这一时间和另一时间结果不同。五是目前代理银行尚未与支付中心、人民银行联网,影响支付款项的效率与准确性,信息反馈不及时。由于大部分地区尚未真正实现财、税、库、行联网,延缓了收入、支出信息传递,不利于
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