论政企分开与政资分开 学术资料中国经济学概论.doc
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1、论政企分开与政资分开 论政企分开与政资分开 【作 者】郭元晞 【作者简介】郭元晞西南财经大学 一、政企分开的核心是政资分开 我国18年来历史表明,政企不分的问题在相当领域中都程度不同地存在着,其中,最突出的是发生在政府与国有企业之间的关系方面。这些年来,我们发展了股份制,但一些国有控股公司,包括一些已经上市的国有控股公司,政企不分的问题也非常突出。而从我国目前的现实出发,政企分开最根本的,是要实现政府的社会经济管理职能与国有资本所有者职能的分开,国有资本监督管理职能与国有资本经营职能的分开。这两个方面的职能不分开,就不可避免地带来如下弊端: 1.政资不分导致经济管理的目标与行为的模糊、紊乱。
2、政资不分的结果,是对企业不是按照产权归属关系,而是按照模式,使得企业的经营者不能真正对所有者负责,而只能对上级官员负责。于是政府的什么部门都可以对企业、尤其是国有企业进行干预。这些干预,一方面使政府对企业的政出多门成为不可避免,另一方面也使企业往往无所适从。由于每一个政府部门都有自己的工作重点,都以自己的工作任务去衡量企业的好坏,所以,企业资本运营的好坏实际上就不是最重要的。对于企业来说,尤其是对国有企业来说,最重要的是听话。听谁的话呢?如果仅仅是听部长或省长或市长的话,还比较好办,责任相对也是明确的,问题是每一级政府下都有若干政府的职能部门,这些职能部门的话都必须听。问题还在于这些职能部门往
3、往都有并非政府的整体利益的各自独立的利益,这些利益并不都是与政府的整体利益相一致的。有的甚至还是与政府的整体利益背道而驰的。比如各种乱收费,实际上并没有进入政府统一的财政收入,而是成了某些部门创收的小金库。谁都可以去干预企业,谁都可以对企业指手划脚,谁都可以对企业进行摊派。这既使企业的效益受到影响,也使国有资本收益流失。事实上,就拿政府官员来说,很多是不懂经济的。事实上,我们也不能要求他们都能懂经济。政府官员往往是职业政治家。他们要懂政治,要懂与他所管理的部门有关联的业务。政资不分的结果,就是使得那些不懂经济的人或对经济似懂非懂的人也要硬着头皮貌似内行,就是让不懂经济的人或与经济本身并没有直接
4、联系的部门也去管经济,干预企业的生产经营活动,其结果当然是可想而知的。问题的严重性在于,由于政资不分造成不仅过去我们说的瞎指挥在改革开放18年后的今天依然存在,而且伴随着市场经济转变的过渡时期,权力资本化也成为不可避免。 2.政资不分导致谁都不负责任的多头行使管理权。 国有资本的全称是国家代表全体人民行使对生产资料的所有权。但是,这个国家是谁?在对国有企业的财产关系上,实际上是很不清楚的。在现实生活中,国有资本由谁代表?或者说国家的代表是谁?是财税部门代表国家还是由工商行政管理部门代表国家,是国有资本管理部门代表国家还是企业的上级主管部门代表国家?可以说叫做都代表国家,又都不代表国家。当企业盈
5、利的时候,当企业有利可图的时候,谁都可以代表国家,谁都可以向企业伸手;但当企业亏损的时候,当企业资不抵债濒于破产的时候,谁又都不愿意代表国家,谁都不愿对企业的资本负责。这就是中国国有企业的现实。不仅如此,我们的国家所有,实际上被分割为了大大小小的部门所有和地区所有。按隶属关系划分,我们有部属企业,有省属企业,有市属企业,有地属企业,有县属企业,还有部属省管企业,省属市管企业,市属县管企业等等。那么,这个国家是指中央的部,省的厅局,还是市、地、县的各个部门,实际上也是不清楚的。在现实生活中,事实上谁都在代表国家。正是由于这样一种关系,就使得不同隶属关系之间的企业的内在经济联系被人为地割断了。所谓
6、国民经济命脉和国计民生的大型、特大型企业的思想,实际上往往只停留在书本里,文件中和领导的讲话上,在实践中很难得到实现。全民所有制企业转换经营机制条例把国务院作为国有资本的代表,这听起来似乎也有一定的道理,但仔细一推敲,仍然存在着很大的问题。一是从中央到县、区中的国有资本都归国务院代表,实际上是把风险和责任都集中在国务院身上,显然是不妥当的。当然有的同志也可以说,对下面的分散的国有资本可以由国务院去指派或委托代表,但这实际上也就不是由国务院一家去代表了。国有资本责任化的问题仍然没有解决。二是过去和现在的国有资本只是一个统称,实际上出资的渠道是多种多样的,省、市、地、州、县,都有投资的积极性,如果
7、把它们统统排除在国有资本的代表者之外,各级政府投资的积极性,对国有资本行使监督管理的积极性,确保国有资本保值增值的积极性又从何谈起?而且省际之间、市际之间、县际之间或政府的各个部门之间,能不能因为都是国家的财产而搞过去那种一平二调。在这个意义上,政企分开与产权明晰是紧密相关的。因此,明晰国有企业的产权关系,首要的是必须明确谁在代表国家,或者说,谁是国有资本的代表者。 3.政资不分导致国有企业缺乏应有的活力。 古今中外,官商都是存在的,所谓国有国营,其实就是官商。官商太多,到处泛滥,必然要产生官僚主义、大锅饭,养一批懒人,影响整个经济有效运行。这不仅使我们已经认识到的一些老问题不好解决,比如:企
8、业吃国家的大锅饭和政府机关对企业干预过多,企业和职工对国家至今也在本质上只是停留在等、靠、要上。与多种经济成份相比较,国有企业普遍感到国家干预过多的结果是企业吃亏了,心态上很不平衡,因而现在国有企业缺乏活力,职工缺乏内在积极性、主动性已经到了相当严重的程度,而且出现了一系列的新问题。问题的严重性还不在于此,比上述问题更严重的:一是由于政资不分,政府对国有企业的干预过大,比如,国民经济的调整是对全社会而言的,而不能仅仅是针对国有企业。但由于政资不分,政府能够进行强有力干预的,只是国有企业。对于其它经济成份的企业却事实上难于进行干预。再加上政府的调整,主要是从投资和贷款上进行限制,对多种经济成份的
9、限制却很难。所以最近10多年来,我们每调整一次,国有企业就萎缩一次,而多种经济成份就大发展一次。这并不是说多种经济成份不该发展,而仅仅是说作为政府作为政权的角度,对所有企业都应当一个尺度。二是由于政资不分,在支撑国家机器运行的财政成了吃饭财政之后,不可能对已有的国有企业进行再投入。而产业主管部门等多家行使。它们都实际上成了国有企业的管理者和经营者,都可以对企业发号施令,随意进行干预,都拥有和行使某一方面的职权,但事实上都并不承担国有资本运营效益的责任,都不对国有资本的保值、增值负责。由于对国有资本的多头领导,还使得所谓的国家所有成了大大小小的部门所有和地区所有,阻碍了国有资本在全社会范围的合理
10、流动和优化组合,影响了国有资本的配置 4.政资不分导致职工与国家关系的错位。 资本与劳动历来是有矛盾的。人们研究这对矛盾已经有几百年的历史。创作的资本论本质上就是研究资本与劳动的关系。而这个关系至今没有真正得到解决。资本在今天还存在,资本的存在使资本与劳动的关系就不可避免地发生矛盾。这种矛盾,在多种经济成份中似乎要好处理一些,难点是我们现在要处理的是社会主义的国家资本与劳动的关系。按照传统的理论,在社会主义国家,劳动者是生产资料的主人,所以,资本与劳动是没有矛盾的。这个传统的理论并没有解决中国的现实。事实上在现实生活中资本与劳动是有矛盾的。一个最简单的事实就是,在一个企业创造的价值总量不变的情
11、况下,资本获得的利润多就意味着劳动得到的报酬少,相反,劳动得到的报酬多就意味着资本获得的利润少。我们在前些年就已被经济学界称为工资侵蚀利润的现象,就是这种矛盾的最典型的表现。而且可以说,近些年来,这个矛盾还有了发展,其中最突出的表现就是由于一些国有企业的效益不好,处于停产半停产的状态,职工的工资受到了影响,有的只能发基本生活费,有的连基本生活费也发不出来。于是,这些国有企业的职工就要上街,要找政府要饭吃。为什么要找政府呢?因为他们是国有企业的职工,在他们心目中,政府就是老板。在一般情况下,当老板与要吃饭的职工发生矛盾时,政府应当作为第三者去起调解作用。但是,在政资不分的情况下,这种关系错位了,
12、市场经济下必要的调解机制只能由既是老板又是政权的政府去进行自我调节。这种由政资不分造成的职工与国家的关系的错位,对于政府要妥善地处理好这个矛盾显然是不利的。 5.政资不分导致国家和企业都不能有效地对资本负责。 在传统的高度集中的计划体制下,各级政府管理国有企业的目标主要是产品、产量、产值和上交利税。这种管理主要体现在各级政府行政机关对纷繁庞杂的各类产品进行直接的计划管理。与之相应,企业也不可避免地被动地变为政府计划的执行单位。各级政府部门对企业的考核、监督,更多地是从负责政府财政收支的社会管理者身份,从组织财政收入的角度进行,而不是以资本所有者的角度去对企业进行管理。因此,政府考虑的往往是财政
13、如何实现收支平衡,需要从企业那里拿多少走,尤其是国有企业被当成是财政收入的主要支柱,也就是国家要拿走利润的主要对象,而对于国有企业应当怎样投入,怎样发展的问题很少顾及,从实际投入上支持国有资本的保值增值上考虑得很少;政府从全社会的角度,考虑的是宏观布局的需要,这也是正常的,但却往往忽略了作为出资者应当怎样从资本增值和资本收益的角度,为企业的投入产出效益和资金利润率的提高创造条件。尤其是对于国有企业的性质没有一个明确的界定,哪些企业是属于公益性的,哪些企业是属于垄断性的,哪些企业是属于竞争性的,作为资本的所有者应对他们提出什么样的要求实际上是不清楚的,就是对企业的盈亏的确定也没有一个客观标准,企
14、业需要和能够上交利润的多少,也不是与企业所占的资本挂钩,而是靠一对一的谈判确定。各级政府也是只要哪个企业能够多上交,就尽量鞭打快牛,多收多拿,并不考虑企业的发展后劲。尽管政府一直要求企业要对国有资产的保值增值负责,但实际上由于政府一些部门的急功近利,使得不仅无法对企业进行再投入,而且也造成企业自身无法进行再投入。谁都不能真正对国有资本负责,国有资本的保值增值也就无从谈起。 由于政资不分所带来的这些问题,造成政企分开实际上很难实现。因此,要真正按照市场经济的规律,实现建立现代企业科学,必须紧紧抓住政资分开的这个关键。从政府的角度,应当首先确立政权管理体系与国有资本管理体系这两个不同的系统,使其各
15、自能够按照其特点和规律运行。 二、建立新的国有资本管理体制的原则 在建立现代企业制度中,从政府与国有企业和国有控股企业的关系的角度来看,建立国有资本管理的新体制应做到如下几点: 1.有利于建立和发展社会主义市场经济。 建立社会主义市场经济是我国经济体制改革的目标。按照这一目标,各种经济成份都必须遵循市场经济的规律运行。就是说,市场的价值规律、供求规律、竞争规律对包括国有资本在内的所有资本都要起作用。说得更具体一些,在资本的实际运作过程中,国有资本与其它各种类型的资本一样,必须适应市场经济发展的要求,而不是反过来让市场经济去适应国有资本的要求。在这方面,国有资本没有特殊性,更不能超越于市场经济的
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