国内PPP操作实务 2.ppt.ppt
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1、PPP项目模式的法律架构与风险防范贺建芬律师上海市金茂律师事务所2014年8月29日 成都,一、基本概念的区分辨析,PPP术语的出现不过是近十年的事情。PPP模式包括了两个层面的涵义。广义上是指地方政府官员和企业、志愿者为改善公共服务而进行的一种正式合作。狭义上的PPP是指公共部门与私人部门共同参与生产和提供物品和服务的制度安排。PPP是一个含义极为宽泛的概念。通说认为,PPP具体可以标下为多种形式,其中主要有BOT、BOO、BOOT、BT、TOT等形式。只有通过对PPP各种表现形式的多维比较,才能全面理解PPP的内涵。,一、基本概念的区分辨析,(一)PPP与BOTPPP:Public-Pri
2、vate Partnership:政企合伙/合营,是指政府与私营商签订长期合作协议,授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。PPP比人们熟悉的BOT范围更为广泛,除了基础设施、公用事业、自然资源开发外,还包括公共服务产品(如医院、学校、剧院、体育馆、监狱)等的民营化。BOT:Build-Operate-Transfer(建造-经营-移交):是指政府通过特许权协议,授权外商或私营商进行项目(主要是基础设施、公用事业和自然资源开发)的融资、设计、建造、经营和维护,在规定的特许期(通常为10-30年)内向该项目的使用者收取费用,由此回收项目的投资、经营和维护成本,并获得合
3、理的回报,特许期满后项目将无偿移交给政府。,一、基本概念的区分辨析,一、基本概念的区分辨析,(二)PPP与PFIPFI:PFI(Private Finance Initiative),英文原意为“私人融资活动”,在我国被译为“民间主动融资”,是英国政府于1992年提出的,在一些西方发达国家逐步兴起的一种新的基础设施投资、建设和运营管理模式。PFI是对BOT项目融资的优化,指政府部门根据社会对基础设施的需求,提出需要建设的项目,通过招投标,由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营,并在特许期(通常为30年左右)结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府,而私营部门则从政府部门或接
4、受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。,一、基本概念的区分辨析,比较:,一、基本概念的区分辨析,(三)BOOT与BOOBOOT,建设一一拥有一一经营一一转让,是私人合伙或某国际财团融资建设基础产业项目,项目建成后,在规定的期限内拥有所有权并进行经营,期满后将项目移交给政府。BOO,即建设一一拥有一一经营,承包商根据政府赋予的特许权,建设并经营某项产业项目,但是并不将此项基础产业项目移交给公共部门。BOO模式的优势在于,政府部门既节省了大量财力、物力和人力,又可在瞬息万变的信息技术发展中始终处于领先地位,而企业也可以从项目承建和维护中得到相应的回报。很明显,两者的差别在于最后是否有一个“T”
5、即是否将项目移交给政府这一环节。,一、基本概念的区分辨析,(四)BT与垫资施工 BT是英文Build(建设)和Transfer(移交)缩写形式,意即“建设-移交”,是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。BT模式是BOT模式的一种变换形式,指一个项目的运作通过项目公司总承包,融资、建设验收合格后移交给业主,业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。目前采用BT模式筹集建设资金成了项目融资的一种新模式。垫资施工是指建设工程的发包方不用预付和按工程进度支付给施工承包商工程款,而是作为施工承包商的建筑企业预先垫付一定数额的工程款,带资施工到预定部分,再由发包方进行偿付。
6、,一、基本概念的区分辨析,一、基本概念的区分辨析,(五)项目融资与企业融资广义的项目融资:是指为特定项目的建设、收购和债务重组等进行的融资活动,即“为项目进行融资”;从金融学而言,是指债权人(如银行)对债务人/借款人(如项目公司)抵押资产以外的资产有100%追索权的融资活动。这其实更多的就是传统的企业融资。狭义的项目融资:是“通过项目去融资”,具体而言,就是通过某项目(如基础设施)建成后所能产生的期望收益、项目资产和有关合同权益来进行融资的活动;从金融学而言,是指债权人对债务人抵押资产以外的资产仅有有限追索权甚至没有追索权的融资活动。因为狭义项目融资最适合于基础设施(路、桥、港口等)、公用事业
7、(水、电、垃圾处理等)、社会事业(学校、医院、养老院、监狱等)或自然资源开发(采油、气、矿等)项目,而这些项目往往都需要政府的特许授权,因此,狭义项目融资也常常称作“特许经营项目融资”。本课程中所指的项目融资,指的都是狭义项目融资。其实,上述“项目融资”概念中,已经解释了企业融资的概念。,一、基本概念的区分辨析,一、基本概念的区分辨析,(六)BOT与TOTTOT是英文Transfer-Operate-Transfer的缩写,即移交经营移交。TOT方式是国际上较为流行的一种项目融资方式,通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权,有偿转让给投资人,由其进行运营管理;投资人在
8、约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报,双方合约期满之后,投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。,一、基本概念的区分辨析,一、基本概念的区分辨析,(七)作业外包与委托运营作业外包(OperationOutsourcing)是指政府或政府性公司以签定外包合同方式,将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业或个人去承担和完成,以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。作业外包模式适合于简单的辅助性工作或事务,这些工作既有一定的专业性,又便于成果检查,而且可以通过公开竞争的方式进行作业外包委托,使政府方获得更优的合同条件;合同期通常在5年以下。对在营项目还可以采用管理竞争(
9、ManagedCompetition)的方式让现有的公共机构与民营机构开展竞争。委托运营(Operation&MaintenanceContract)是指拥有公共设施所有权的政府部门通过签定委托运营合同,将设施的运营和维护工作交给民营机构完成;民营机构对设施的日常运营负责,但不承担资本性投资和风险。通常政府部门向民营机构支付服务成本和委托管理报酬。,一、基本概念的区分辨析,二、PPP项目的风险管理:以项目为案例分析,(一)特许权项目的风险分配原则 1、由对风险最有控制力的一方控制相应的风险 2、承担的风险程序与所有回报相匹配 3、承担的风险要有上限 风险分担:投资人:承担项目融资、建设、采购、
10、经营和维护风险政府:承担公共政策、法律变更等风险共同承担:不可抗力风险(以下列表表示),二、PPP项目的风险管理以项目为案例分析,二、PPP项目的风险管理以项目为案例分析,二、PPP项目的风险管理以项目为案例分析,二、PPP项目的风险管理以项目为案例分析,二、PPP项目的风险管理以项目为案例分析,二、PPP项目的风险管理:以项目为案例分析,(二)案例分析 案例一:*市垃圾处理厂二期工程BOT项目特许经营协议 A.市政处负责购买和调度项目公司在特许经营期限内利用垃圾处理余热生产的年供热蒸汽量指标内的全部供热蒸汽;热力公司负责接收和使用该等供热蒸汽,并代市政处按月向项目公司支付供热蒸汽价款。供热蒸
11、汽出售的具体事宜由市政处、项目公司与接收供热蒸汽的热力公司三方根据本协议的规定签定购售供热蒸汽合同加以约定。B.风险:供热公司拖欠支付供热蒸汽费,项目公司运营收入影响。C.属于政府信用违约的风险。,二、PPP项目的风险管理:以项目为案例分析,案例二:郊环北段高速公路建设、运营、移交合同 A.规定,*公司获得收费经营期内的本项目收费经营权。同时规定,北环公司在收费经营期内运营管理北环高速公路并负责该公路的维修和养护。*市政府为了形成以A30高速公路为骨干的集装箱疏运主通道,在A30和在A2收费站至A30段上通行的集装箱车辆,统一收取10元高速公路车辆通行费。因弹性收费由车辆按实际通行公里收费改为
12、按车次收费,造成北环公司运营收入大幅减少,同时,北环高速公路已形成集装箱运输主通道,加速了公路路面的损坏,养护成本大幅增加。B.风险:收费政策调整造成的收入减少、运营成本增加,属于政府政治决策失误的风险。,二、PPP项目的风险管理:以项目为案例分析,案例三:南宁市餐厨垃圾管理办法 A.在出台论证前,召开专家论证会,并邀请已获得授权的南宁餐厨垃圾收运及处理项目公司参与。项目公司就管理办法中的二点提出异议,并得到政府采纳:a.一是废弃食用油脂的收购将实行市场化操作,公开面向社会力量予以收购处理。违反了特许权合同唯一性的问题。b.二是废弃食用油脂实行有偿收购,改变了特许权合同的收费约定。B.风险:法
13、律变更风险只有政府能予以控制及避免。,三、BOT项目的特许期设计以上海收费公路项目为例分析,(一)特许期概述特许期:也称特许权期限,是指政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的期限。特许权期限是特许权协议中最关键的内容之一,是否能合理确定特许权期限是保证投资者和政府方权益的关键,是划分政府和投资者各自权利、义务和职责的时间分界线。特许期表现形式包括:A.自特许权协议签订之日起算,至特许权合同履行完毕。B.自项目建设开始之日起算,包括建设期、试运营期、运营期、项目移交,特许权合同履行完毕。,三、BOT项目的特
14、许期设计以上海收费公路项目为例分析,(二)影响特许期的相关因素对已有研究特许期决策模型的23份文献进行统计,主要决策指标如表格:,15,10,1,4,6,13,11,9,8,1,2,5,11,12,2,19,20,2,18,收费标准,营业收入,建设成本,市场需求,税收制度,期望回报率,宏观经济变量,行业基准收益率,无风险收益率,贴现率,内部收益率,加权平均资金成本,净现值,准备期,项目经济寿命,投资回收期,运营维护成本,运营期,建设期,(数据指文献数量),三、BOT项目的特许期设计以上海收费公路项目为例分析,调查显示:影响特许期的主要因素为建设成本和运营维护成本;次要因素为项目设计和建设不当、
15、参与方违约、地质条件勘测失误、运营财务困难、审批程序延期等。,三、BOT项目的特许期设计以上海收费公路项目为例分析,(三)从收费高速公路案例,分析特许期的影响因素。以一条收费高速公路的投资测算要素分析:,三、BOT项目的特许期设计以上海收费公路项目为例分析,(续上表),方案评价:内部收益率高于同期长期贷款利率,项目可行。,三、BOT项目的特许期设计以上海收费公路项目为例分析,确定内部收益率:A.内部收益率是资金流入现值总额与资金流出现值总额相等、净现值等于零时的折现率。内部收益率是一个宏观概念指标,最通俗的理解为项目投资收益能承受的货币贬值、通货膨胀的能力;B.投资人确定项目是否可行依据工程可
16、行性研究提供的数据并综合判断,以及政府确定的特许期测算内部收益率;C.政府确定特许期同样是在程可行性研究提供的数据并暂定内部收益率的前提下予以确定。,四、BOT项目的产品/服务收费设计以收费公路、污水处理项目案例分析,综合性开发建设,成立项目公司:1.申请项目公司;2.提供成立公司的可行性报告;3.签订股东协议和公司章程;4.政府批准的工商、税务登记。,项目设计,主要合同签署:1.股东协议;2.特许协议;3.融资协议。,项目移交,项目建设,项目发起人组织投标:1.申请投标;2.提出融资方案取得金融机构认可;3.递交技术和财务可行性分析;4.递交BOT项目的全面实施方案。,合作参与方谈判签字:1
17、.总承包合同(EPC合同);2.经营管理合同;3.保险合同;4.咨询、监理、顾问合同;5.需独立签订的供应合同;6.其他各种协议。,偿还债务,股份分红,项目运营,BOT项目招标:1.资格预审;2.投标;3.评标;4.通知中标。,政府:1.确定BOT项目;2.颁布BOT特许权意向;3.招标。,综合服务项目,BOT项目典型总程序框架图,四、BOT项目的产品/服务收费设计以收费公路、污水处理项目案例分析,案例一:上海高速公路路网BOT项目,四、BOT项目的产品/服务收费设计以收费公路、污水处理项目案例分析,(一)概况:2000年上海高速公路通车里程累计只有91公里,仅占市域公路总里程的2%,高速公路
18、承担的公路客货运输周转量所占比例只有6.7%,远低于发达国家平均30%的比例。2000年6月,上海市人民政府正式授权上海市市政工程管理局代表市政府行使高速公路收费经营权招商。,四、BOT项目的产品/服务收费设计以收费公路、污水处理项目案例分析,四、BOT项目的产品/服务收费设计以收费公路、污水处理项目案例分析,(二)项目结构设计:1、政府公开对社会招商,制订政策包括:1)土地政策:由政府实施征地拆迁,项目公司以土地使用费的形式,每年向政府缴纳。2)税收政策 项目公司享受二免三减半的税收政策 3)融资政策 项目公司可以将项目收费权质押融资 4)竞争性项目限制政策 若车流量饱和需另行规划相关收费公
19、路,流量受其影响的收费公路项目公司享有优先投资的权利。5)投资人可以联合体投标。,四、BOT项目的产品/服务收费设计以收费公路、污水处理项目案例分析,2、方案设计考虑的因素 1)实现有限追索 a 投资人按照项目总投资的30%作为出资额,并根据项目建设进度的用款计划分批到位。另70%以收费权质押为担保进行银行融资,并根据项目建设进度的用款计划分批到位。b 由BOT高速公路项目公司缴纳的全部营业税和所得税(即新增税收)成立一个“高速公路专项资金”,作为贴息、财政补贴等政府优惠政策的资金来源,用于支付土地的费用、建成经营的前期(还贷期)向财务效益低的项目提供贴息、经营补助等财政补贴等。加强了有限追索
20、融资模式的可行性。,四、BOT项目的产品/服务收费设计以收费公路、污水处理项目案例分析,2)风险的合理分担 政府负责征地拆迁,项目公司规避了征地拆迁拖延的前期风险,以及征地拆迁费用的不可控风险。政府按照*元/每亩向项目公司收费,项目公司不再承担其它征地拆迁费用;特许期起算按照经营收费开始,规避了项目建设过程中的完工风险及经营期还本付息的不确定性;车流量饱和需新建收费公路,项目公司可享有优先投资的权利。投资人可以是联合体,具有互补性和战略协同性。包括投资公司、大型建筑施工企业或房地产企业、项目建设管理单位。,四、BOT项目的产品/服务收费设计以收费公路、污水处理项目案例分析,3、结果:上海高速公
21、路路网,于2000年开始招商,共成立了#家项目公司。完成了650公里的高速公里投资、建设。总投入近420亿元。其中,除土地征用政府一次性投入约不超过30亿元的投入外,均按照BOT模式由投资人投资建设,并于经营25年后无偿归还政府。且30亿元的投入,政府每年按照土地使用费的方式,由项目公司向政府交付。,四、BOT项目的产品/服务收费设计以收费公路、污水处理项目案例分析,(三)各方的目标利益实现如图:,四、BOT项目的产品/服务收费设计以收费公路、污水处理项目案例分析,案例二:上海第一个污水处理项目特许经营招商(一)概况:筹资、建设、运营并最终移交一座日处理规模为170万立方米的一级强化城市污水处
22、理厂,其旱季高峰流量为25.04立方米/秒、雨季高峰流量为49.32立方米/秒,污水处理采用化学生物絮凝污水处理工艺,污泥采用直接浓缩脱水工艺。,四、BOT项目的产品/服务收费设计以收费公路、污水处理项目案例分析,(二)项目操作流程过程:1、准备阶段:a项目建议书和可行性研究完成;b 招商获得上海市人民政府批准,并授权上海市水务局作为项目招商的主体。c委托经验丰富的专业机构。委托了投资咨询公司、律师事务所、设计院,四、BOT项目的产品/服务收费设计以收费公路、污水处理项目案例分析,2、制订招商方案,报有关部门批准:招商文件包括:招商邀请书、投资竞争人须知、特许权协议、排水服务协议、为投资竞争人
23、准备的项目资料、附件,四、BOT项目的产品/服务收费设计以收费公路、污水处理项目案例分析,3、评标:从技术方案、融资方案、法律方案分别进行评审。技术方案主要评议:a.技术方案须说明如何满足技术规范与要求;b.设施性能保证值的范围;c.系统工艺流程和污水处理工艺流程及主要设计参数;d.自动控制系统使用的范围及其技术性能指标;e.劳动保护、工业卫生和安全、消防措施及其主要技术原则;f.主要机电设备及附件的基本技术性能、标准、类型、主要技术参数、制造商和产地;g.环境保护方案介绍,四、BOT项目的产品/服务收费设计以收费公路、污水处理项目案例分析,融资方案主要评议:a.投资竞争人的出资额及出资到位时
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