关于舟山市海洋综合行政执法事项目录（2023年）起草说明.docx

关于舟山市海洋综合行政执法事项目录（2023年）起草说明为贯彻落实省委省政府关于推进“大综合一体化”行政执法改革的决策部署和省委、省政府多位领导对舟山海洋行政执法改革工作作出的重要批示、指示精神，创新和完善执法体制机制，着力在海洋行政执法领域打造一支海上综合行政执法队伍。市政府专门成立了海上“大综合一体化”行政执法改革领导小组，统筹协调全市海上“大综合一体化”行政执法改革工作，领导小组办公室设在市海洋与渔业局（市海洋行政执法局）。去年4月至今，通过市综合执法办对接省综合执法办，与港航、生态环境、自然资源、海警、海事等多家涉海部门研讨舟山市海上行政执法情况，市委编办、市司法局、市综合执法办加强业务指导，在广泛征求意见的基础上，起草完成舟山市海洋综合行政执法事项目录（2023年）。一、制定舟山市海洋综合行政执法事项目录的必要性省“大综合一体化”行政执法改革方案明确要求：全面构建行政执法力量配备与事权划分相匹配的组织体系，建立分工合理、职责清晰、协同高效的“综合行政执法+部门专业执法+联合执法”执法体系，加快形成权责统一、权威高效的行政执法体制机制。在舟山由海洋行政执法队伍统一行使海上执法事权，一是坚持浙江改革精神，二是延续我市改革传统，三是优化事权和体制，具有以下的必要性：（一）持续推进全省海洋领域综合行政执法改革。2022年4月，根据中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅印发关于深化农业综合行政执法改革的实施意见>的通知精神，浙江省农业农村厅等四部门联合印发了关于切实做好部分执法事项纳入海洋综合行政执法加强监管执法协作的通知（浙农专发（2022）16号，以下简称省海洋统一目录2022），将68项行政处罚事项纳入海洋综合行政执法，同时要求各地市积极主动、平稳快速地做好执法事项划转、执法协作机制建立等工作。根据要求我市于2022年9月印发了关于公布舟山市海洋综合行政执法事项统一目录（2022年）的通知（舟政办发2022）57号）。作为以岛建制、向海图强的舟山群岛新区，应当在建设海洋强省的道路上先试先行，在此基础上持续推进海洋综合行政执法改革，积极探索和创新海洋行政执法体制机制，整合地方海洋行政执法职能，建立统一的执法主体，打造可复制、可推广的舟山样板。（二）延续具有舟山特色的海洋综合行政执法改革精神。2013年8月，经省委、省政府批准，舟山市在创新行政体制、实施机构改革时，组建成立了市海洋行政执法局，承担海洋综合行政执法职能，2016年，我市根据浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见（浙政发2015）4号），先后印发了舟山市海洋行政执法工作实施方案（舟政发（2016）41号）和舟山市人民政府办公室关于划转海洋行政执法行政处罚、行政强制事项的通知（舟政办发（2016）128号，以下简称舟山海洋目录2016），按照“市属部门涉海执法事项高度集中”的原则，将自然资源、水利、文化等多个部门的海洋执法职能进行整合，合计划转237项涉海行政执法事权至海洋行政执法局，同时抽调相应行政执法人员入驻到市海洋行政执法局集中办公，由市海洋行政执法局统一组织开展海洋行政执法工作，“一个口子对外”执法。长期以来，极具舟山特色的“大海洋”综合行政执法格局，有效破解了“九龙治海”导致的执法缺失、低效等问题，取得良好成效。以上工作为我市持续有力推进海洋综合行政执法奠定了坚实基础。（三）有效提高行政执法效能的可靠路径。海上执法环境复杂，对执法人员身体素质、执法船艇等专业装备要求较高，过去开展海上联合执法存在协调成本高和整治工作阶段性、运动式等弊端，建立海洋综合行政执法队伍，统一行使海洋执法事权后，将打破各自为政、相互推诿、效率低下的行政执法困局，真正解决职能交叉、重叠、错位、缺位等问题，有效防止推诿扯皮。执法船艇、执法车辆、执法信息等资源共享率提高后，将实现一船多用、一人多用，降低了行政执法成本，优化资源配置，形成工作合力，全面提高行政执法效能。二、起草过程2022年4月以来，我们对全市涉海部门的行政处罚权及其相应的行政强制权、行政检查权进行梳理和摸底，重点分析了省海洋统一目录2022和舟山海洋目录2016中内容，确定本次目录草案起草的总体思路和原则，明确梳理事项范围：一是与省海洋统一目录2022考虑一致的涉海执法事项；二是舟山海洋目录2016中明确的事项；三是本市地方性法规、规章设定的特有事项，同时对事项代码、事项名称、划转范围等要素进行了明确。组建事项划转专班，逐项梳理行政处罚事项涉及的监管事项、事中监管和事后处罚职责边界，结合我市海洋综合行政执法改革方向、现状、问题，充分考虑划转事项的合理性、专业复杂性和海洋综合行政执法部门的承接能力等，结合舟山实际，起草舟山市海洋综合行政执法事项目录（2022年）（征求意见稿）。通过书面征求相关单位意见、网站公开征集社会意见、实地调研、召开座谈会等方式听取相关涉海部门、市司法局、市委编办意见，召开风险评估座谈会进行合法性、科学性、合理性论证，并通过市属部门向其省级主管部门征求意见，经市政府常务会议通过，形成目录草案。三、主要思路和框架按照国家和省、市综合行政执法改革要求，坚持以“实事求是+稳妥推进+依法依规”为导向，以有效解决职能交叉、重叠、错位、缺位等问题为目标，将海洋综合行政执法事项目录细化量化为“两张清单二（一）行政处罚事项清单。总体上，参照省海洋统一目录2022的“大综合”精神，充分梳理2016年舟山市纳入到海洋行政执法的237个事项，考虑“立改废”取消事项、浙江省权力事项库启用后入库事项以及6年多来海上执法的实际情况,考虑因地制宜、海上执法队伍更具执法条件、管罚分离不影响执法整体效果、复杂专业排除等因素，下列情形拟纳入海洋综合行政执法范围：（1）与海洋行政执法局一套班子、两块牌子，合署办公的海洋与渔业局的全部行政处罚权以及与之相关的行政强制权、行政检查权；（2）与海洋行政执法部门职责有交叉，容易重复执法的事项，如港航部门对港口水域、航道上倾倒废弃物等行为行使的行政处罚权以及与之相关的行政强制权、行政检查权；（3）缺乏海上执法装备，职责履行困难，容易出现监管空白的事项，如文广部门的水下文物保护相关的行政处罚权以及与之相关的行政检查权；（4）容易出现职责不清、交叉等现象，如在其他地市由自然资源部门行使的在无居民海岛及海域范围内，关于勘查、采矿、地质灾害防护相关的行政处罚权以及与之相关的行政检查权；（5）符合省海洋统一目录2022总体考虑、机构改革前由海洋行政执法部门海监队伍行使的处罚权，如生态环境部门行使的涉及海岸工程的海洋环境保护相关的行政处罚权以及与之相关的行政检查权。下列情形原则上不纳入海洋综合行政执法范围：（1）曾经纳入舟山海洋目录，但在实际执法中低频，且由业务主管部门执法更有利于发现线索、行业监管、便于许可后续监管的；（2）由国家或者省以下垂直管理部门执行，或不属于市、县（区）执法主体执行的。按照上述原则和标准，拟将6个方面206项事项纳入到海洋综合行政执法部门行使。（二）职责边界清单。落实国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见（国发2019）18号），清晰划分事中事后监管责任边界,对常见违法行为进行分类，原则上按照许可的后续监管、未取得许可的监管、对特定对象的监管和对不特定对象的监管等不同类型，分别确定监管（事中）和处罚（事后）之间的职责边界，落实业务主管部门和综合行政执法部门的任务分工，强化事中事后监管责任，形成执法合力，提高执法效能。L对许可的后续监管。由业务主管部门负责监管，受理投诉、举报，对发现、移送的违法线索进行处理；需要立案查处的，将相关证据材料移送海洋综合行政执法部门，海洋综合行政执法部门按照程序办理并将处理结果反馈业务主管部门。海洋综合行政执法部门在日常巡查中发现许可相对人未按要求从事许可活动，且违法行为能够直观判断的，应当及时制止，并将相关情况告知业务主管部门；需要立案查处的，按程序办理并将处理结果反馈业务主管部门。2 .对特定对象的监管。由业务主管部门负责监管，受理投诉、举报，发现监管对象存在违法行为的，首先要责令改正；需要立案查处的，将相关证据材料移送海洋综合行政执法部门；海洋综合行政执法部门按照程序办理并将处理结果反馈业务主管部门。海洋综合行政执法部门在日常巡查中涉及该特定对象或特定场所时，发现违法行为的，应当及时制止，并将相关情况告知业务主管部门；需要立案查处的，按程序办理并将处理结果反馈业务主管部门。3 .对未经许可擅自从事许可行为的监管。一是对无特定对象、无特定场所随机发生的，日常巡查中能够直观判断的违法行为，海洋综合行政执法部门加强巡查，及时发现、制止和查处违法行为，并将处理结果反馈业务主管部门。二是对有特定对象或特定场所的，由业务主管部门负责监管，受理投诉、举报，对发现、移送的违法线索进行处理；需要立案查处的，将相关正根据材料移送海洋综合行政执法部门，海洋综合行政执法部门按程序办理并将处理结果反馈业务主管部门。4 .对其他不特定对象的监管。海洋综合行政执法部门加强日常巡查，受理投诉理投诉、举报，及时发现、制止违法行为。对发现、移送或受理投诉、举报的违法线索，进行立案查处，并将处理结果反馈业务主管部门。业务主管部门在日常管理中发现违法行为的，发现监管对象存在违法行为的，先行责令停止违法行为或者责令整改。需要立案查处的,将相关证据材料或案件线索移送海洋综合行政执法部门，海洋综合行政执法部门按照程序办理并将处理结果反馈业务主管部门。四、需要说明的内容（一）关于加强业务主管部门和海洋综合行政执法部门的协作配合。强化业务主管部门与海洋综合行政执法部门的职责衔接，厘清监管与执法之间的职责边界，建立信息互通、线索移交、处置反馈工作流程闭环。业务主管部门相关行政处罚权依法纳入到海洋综合行政执法部门行使的，该业务主管部门应当按照规定继续履行其他监督管理职责，并为海洋综合行政执法部门提供专业技术、业务培训等方面的支持。建立涉海部门行政执法职责争议协调处理机制，构建人大、法院、检察院、法律顾问及有关专家等对争议事项的论证机制。此外，在征求部门意见时，部分业务主管部门反馈应当将接受举报、投诉职能交由海洋综合行政执法部门承担，海上不同于陆上，业务主管部门缺乏船艇等专业装备，实行管罚分离存在一定困难，对此我们未作采纳，主要出于如下考虑：一是业务主管部门从源头监管，从政策制定、许可监管、规划计划等方面全面掌握涉案情况，相较于海洋行政执法部门，更为专业，能初步固定涉案基本证据、信息，减少研判时限；二是业务主管部门拥有卫星遥感、电子测绘、无人机等专业设备，相较于执法船艇，该先进装备能减少执法耗能,应对海上复杂环境，也可保障执法人员安全；三是需要现场处理的投诉、举报情况，业务主管部门和海洋综合行政执法部门拟建立协作、配合机制，增强互联互通，开展联合执法共同应对海上执法难题。（二）关于2016年纳入海洋综合行政执法的事项衔接。2016年根据我市根据舟山市人民政府办公室关于划转海洋行政执法行政处罚、行政强制事项的通知（舟政办发（2016）128号），共将5家单位合计237项行政处罚及其相应的行政强制、行政检查权纳入海洋综合行政执法目录，本次制定目录草案，将2016年事项进行梳理，以浙江省权力事项库为依托，根据实际情况计划重新纳入相关事项，待目录草案正式施行后，原2016年文件将不再施行，以解决新旧文件交叉、衔接问题，主要出于如下考虑：一是历经六年多，国家法律法规发生重大变化，因“立改废”原因，部分事项已取消；二是浙江省权力事项库全面启用后，各业务主管部门不断健全、整合事项库内容，原文件中部分事项已合并或拆分，在事项库中无法对应；三是2019年机构改革后，部分涉海职能分别划转至自然资源和生态环境部门，虽然对相关的行政处罚权及其相应的行政强制权和行政检查权进行了保留，但监管部门发生变化，需要对职责边界进行重新梳理;四是原自然资源部门划转至海洋综合行政执法部门的部分事项，其设定依据为土地管理相关法律法规，调整的范围不适用于无居民海岛，部分事项属低频事项，几乎无发生的可能性，需要在此次目录草案中进行及时调整。五、下一步工作思路草案目录提交省政府获批后，我们将以省委、省政府印发的浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案为指引，认真贯彻落实省委省政府多位领导分别就我市海洋行政执法改革工作和应用建设作出的重要批示、指示精神，深刻把握海洋综合行政执法改革在浙江省“大综合一体化”行政执法改革中所承担的“浙江特色”使命，进一步推进海洋综合行政执法改革各项工作。重点抓好以下几个方面的工作：一是加快建立海洋综合行政执法部门与各业务主管部门间的联动协作工作机制，从建立信息通报共享机制、建立工作会商沟通机制、建立行政审批和行政处罚联络协同机制、建立日常监管联动协作机制等方面确定各项工作制度，健全分工合理、职责明晰、协同高效的行政执法体系。二是指导督促各县（区）海洋综合行政执法部门与业务主管部门要抓紧落实事项调整工作，完善执法衔接机制，认真抓好权力清单、监管清单和职责边界清单的更新调整，确保目录草案顺利发布。三是依托“大综合一体化”海洋执法应用，坚持“边完善边使用”的原则，在市县两级推进应用贯通使用，全面提升海洋风险发现、网格管控预防、涉海案件快处、全链跟踪监督等能力，同时借力“浙政钉掌上执法”、浙江省“大综合一体化”执法监管数字应用等平台，真正实现“数字赋能”推进“一支队伍管海洋工四是健全完善指挥体系，市本级海洋行政联合执法指挥部、指挥中心已成立并运行，市海洋与渔业、港航、海事已抽调人员入驻集中办公，公安海防、检察院、司法、海警等已明确1名联络员。同时，与舟山海警局共同构建了海洋行政联合执法工作机制，下一步将继续明确海洋执法“联络工作、会商交流、执法联动、行刑衔接”等事项，全面推进海洋执法联动工作。五是实现“行刑衔接”闭环，推进全市涉海部门利用行刑衔接中心移送案件，贯彻落实市行刑衔接机制，做好案件移送、线索反馈、办结处理等工作，创建与公安机关、海警部门、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、提前介入、案件移送等机制。创新和完善“行刑衔接”中监督机制、争议协调等机制，坚决防止和纠正有案不移、有案不立等问题。六是按照与市司法局签署的海洋行政执法监督同盟备忘录中建立的信息共享、争议协调、会商会审、执法评议、联合培训等五项合作机制，充分发挥司法行政部门在海洋综合行政执法工作中的监督指导作用，精心打造海洋行政执法预防性监督标志成果，形成一套舟山标准、一个制度体系、一批案例指引，进一步扩大海洋执法改革社会知晓度，持续推动我市海洋行政执法改革成为全省乃至全国的样板。附件：舟山市海洋综合行政执法目录（2023年）（征求意见稿）意见征求情况及采纳情况汇总表