行政管理体制与组织.ppt

第三章 行政管理体制与组织,第三节 我国行政管理组织,第二节 行政管理组织,第一节 行政管理体制,第一节 行政管理体制,一、行政管理体制概述,二、行政权力体制,三、政府首脑体制,五、行政区划体制,四、中央政府体制,行政管理体制亦称行政体制或政府体制，是指管理社会公共事务的国家行政机构的设置、职权的划分及其运行等各种制度的总称。它属于上层建筑的范畴，是国家政治体制的重要组成部分。行政管理体制的载体是各级各类行政机构的设置，其核心是各级各类行政机关职权的划分。科学的行政管理体制由以下几部分构成：科学的行政管理权责体系、合理的行政管理组织结构体系、高效的行政管理运行机制、健全的行政管理规章制度。,一、行政管理体制概述,行政管理体制可以从不同的角度划分为不同的类型：从国家本质的角度，可分为奴隶制国家行政管理体制、封建主义国家行政管理体制、资本主义国家行政管理体制和社会主义国家行政管理体制；从生态学的角度，可分为融合型（农业型）行政管理体制、衍射型（工业型）行政管理体制、棱柱型（过渡型）行政管理体制；从国家结构属性角度，可分为单一制国家的行政管理体制和联邦制国家的行政管理体制；,从中央与地方的权力关系角度，可分为中央集权型行政管理体制和地方分权型行政管理体制；从行政领导体制角度，可分为首长制行政管理体制和委员会制行政管理体制；从实施行政权力过程及其社会效果角度，可分为僵化型行政管理体制、活力型行政管理体制、混合型行政管理体制；从行政管理体制的内容角度，可分为行政权力体制、政府首脑体制、中央政府体制、行政区划体制等。行政管理体制的类型还可以从不同的角度进行多种划分。,一个国家的行政管理体制的科学与否，直接关系到该国行政管理的成败。科学的行政管理体制有助于克服官僚主义，增强行政管理的生机和活力，造就更多更优秀的行政管理人才，适应社会经济发展的要求，保证国家的长治久安，促进社会生产力的迅速发展。,科学的行政管理体制由以下几部分构成：1科学的行政管理权责体系。权责体系即行政管理权力与责任的划分与配置，包括确认国家行政管理组织系统应有的权力和责任，明确行政管理组织系统内部纵向层级和横向部门之间应有的权力和责任，规范各级各类国家行政管理组织系统内部与其职位相称的权、责、能。2合理的行政管理组织结构体系。组织结构体系即国家行政管理组织纵向、横向架构体系，包括国家行政管理组织内部横向职能部门架构，纵向层级架构以及纵横向网络架构，正确安排好行政管理幅度与管理层次的比例关系。,3高效的行政管理运行机制。运行机制即行政管理权力在行政管理组织结构体系中的有效运行方式，包括决策机制、执行机制、协调机制、监控机制、反馈机制、动力机制、制约机制等。4健全的行政管理规章制度。规章制度即行政管理权责体系组织结构体系、运行机制的法律法规规范，其内容既包括国家行政组织自身内部事务管理法律规范，又包括行政行为法律规范；既包括抽象行政行为法，又包括具体行政行为法；既包括法律法规，又包括有关方针政策与规则守则等。,返回,行政权力体制是指一个国家的行政机关与该国的其他国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系及其制度的总称，是指国家行政机关在该国政治体制中所拥有的职权范围、所占有的权力地位。一个国家行政权力体制的合理化、科学化程度，是衡量该国行政管理体制合理化、科学化程度的标志。行政机关在该国权力结构体系中的权力地位，直接影响着行政管理活动的权限、范围和效应，直接关系到事权的多少和职能的大小。行政权力体制是行政管理体制的首要内容，通常由宪法和法律作出明确规定。,二、行政权力体制,世界各国行政权力体制主要有以下类型:1三权分立体制。三权分立体制是指资本主义国家的立法、行政、司法三种权力分别由议会、内阁或总统和法院掌握，各自独立行使职权又相互制衡的制度。其特点是：将国家权力分为立法、行政、司法，并且这三种权力分别由三个不同机关行使，即议会行使立法权，内阁或总统行使行政权，法院行使司法权，三种权力相互独立又相互制约，保持三种国家权力之间的平衡状态，防止某一个机关或某一个人的独断专行。三权分立是以权力对抗权力、以权力制衡权力，其实质是权力分配。随着国家资本主义的发展，现在一些西方国家的行政权力日益扩大和加强，如美国，行政权力几乎达到行将吞食整个国家权力的地步。所以不少学者认为“三权分立”已名存实亡。,2议行合一体制。议行合一体制是指国家机关重要工作的决议和执行统一进行的制度。其特点是：国家权力机关、行政机关、司法机关之间是分工与合作关系，不是分庭抗衡，而是统一的。我国是议行合一体制的典型，全国人民代表大会是最高国家权力机关，不仅行使国家立法权，并且产生和监督国家行政机关、司法机关，这些机关都要对它负责、受它监督。议行合一体制是社会主义国家民主集中制原则在国家机关之间的权力分配关系及其工作关系上的体现。,3军政合一体制。军政合一体制是指军事权力和行政权力合而为一，并以军事权力作为整个国家权力的核心和后盾，国家立法机关、司法机关等，都受军事政府操纵的一种体制。此制的典型，是拉美、非洲一些实行军人执政的国家。4政教合一体制。政教合一体制是指把政权和教权合而为一的一种政治体制。教皇为君主，拥有立法、司法、行政全权。梵蒂冈就是一个以教皇为君主的政教合一的城国。,返回,政府首脑体制是指一个国家最高行政权力的代表者与其实际承担者之间权力关系的制度，是指不同政体的各国，国家元首与政府首脑之间的最高行政权力的配置关系。世界各国政府首脑体制主要有：一元制、二元制、多元制。,三、政府首脑体制,1一元制。一元制亦称单头制。是指一个国家的国家元首职位与政府首脑职位由一人兼任的制度。最典型的是美国，总统既是国家元首又是政府首脑。2二元制。二元制亦称双头制。是指一个国家的国家元首职位与政府首脑职位，分别由两个不同的个人担任的制度。一是君主立宪制的国家，既保留世袭的国家元首，如英国、荷兰的国王、卢森堡的大公、日本的天皇等。二是内阁制的共和制国家，如德国、印度等国的总统与政府总理。,3多元制。多元制亦称“多头制”。是指一个国家的国家元首职位与政府首脑职位，分别由不同的个人或两人以上的集体担任的制度。瑞士是多元制的典型，即由瑞士联邦议会选出7名委员组成最高行政机关联邦委员会，并从这7名委员中每年选出2人为联邦总统、副总统，兼任联邦委员会主席、副主席。总统和副总统与其他委员一样，只有一个投票权，与其他委员平等地集体行使国家元首职责和最高行政权力。,返回,四、中央政府体制,中央政府体制是指一个国家最高行政机关的职权划分、活动方式和组织形式等制度的总称。中央政府体制直接影响着行政效率，关系着整个国家机器的运转状况，决定着国家、民族的命运，是整个行政管理体制的核心部分。由于各国的政权性质以及历史发展条件不同，因而中央政府体制的类型也各不相同。,中央政府体制的类型:1内阁制 内阁制亦称责任内阁制或议会内阁制。源于18世纪初期的英国，后来为日本、德国、加拿大、印度等国家采用的中央政府的组织形式。其主要特点是：政府与议会一体化，内阁成员同时又是议会议员，由议会中占多数席位的政党或政党联盟的领袖，受国家元首的委托，单独或联合组织内阁，该政党领袖经国家元首任命为内阁首脑，一般称内阁总理或首相；内阁是整个国家行政机关的枢纽和决策中心，行使行政管理全权，对议会负责，受议会监督。,若议会通过对内阁的不信任案，则内阁应辞职，或提请国家元首解散议会，重新选出议会，以决定内阁的去留；内阁总理或首相是政府首脑，是国家实际权力的中心，拥有主持内阁会议、制定施政方针、决定阁员人选、任免高级官吏、宣布国家紧急状态和全军指挥权；内阁决策以首相或总理的意见为准，最后决议也不投票表决，当阁员不同意首相意见而又不愿放弃时，首相有权免去其职务，或接受其辞职。,2总统制 总统制源于18世纪末期的美国，后来为印度尼西亚、巴基斯坦、加蓬、卢旺达、肯尼亚、墨西哥、巴西、智利等国家采用的中央政府的组织形式。其主要特点是：政府与议会分离，内阁成员不能同时兼任议会议员；总统由选民选举产生，既为国家元首，又是政府首脑，对选民负责，不对议会或国会负责，议会或国会除可以对总统依法行使弹劾权外，不能以不信任票迫使总统辞职，而总统亦不能解散议会或国会；总统是国家实际权力的中心，行政权完全属于总统，拥有任免政府部长、驻外大使等高级官员之权，代表政府对外缔结条约和签订行政协定之权，统帅武装部队并掌握最高军事指挥权，行使签署法案生效和发布具有法律效力的行政命令的部分立法权等，,3委员制 委员制源于19世纪中期的瑞士，集内阁制和总统制的特点于一身。其主要特点是：国家最高行政权力不是由一人独掌，而是由联邦议会产生的联邦委员会集体执掌，一切重要决议都要经过集体讨论，以少数服从多数的原则通过，包括总统、副总统或主席、副主席在内的所有委员地位完全平等，职权完全相同，联邦委员会是联邦议会的执行机关，必须服从联邦议会所决定的政策，无权否决或退还联邦议会通过的法律和决议，更不得解散联邦议会，而联邦议会也不能因与其意见不合，而迫使联邦委员会辞职；联邦委员会委员的出任虽由政党推荐，但本人不一定就是该政党的领袖，并且一旦当选，就不以该政党身份参与领导工作，其言行不受该政党约束，只对联邦委员会集体负责。,4国务院体制 国务院体制是中华人民共和国中央人民政府的组织形式，于1954年确立，由1949年建立的政务院演变而来的。其主要特点是：国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关、最高国家行政机关，它在国家行政机关体系中处于最高领导地位，国家一切行政机关都要受它统一领导；国务院由每届全国人民代表大会第一次会议组织产生，对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作；国务院组成人员主要包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长，总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议；,总理由国家主席提名，经全国人民代表大会以全体代表过半数通过决定，由国家主席任命，其他组成人员均由总理提名。总理由国家主席提名，经全国人民代表大会以全体代表过半数通过决定，由国家主席任命，其他组成人员均由总理提名，经全国人民代表大会以全体代表过半数通过决定，由国家主席任命；国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，副总理和国务委员协助总理工作，总理召集和主持国务院全体会议、国务院常务会议，国务院工作中的重大问题，必须经全体会议或常务会议讨论，贯彻民主集中制原则。,5部长会议体制 部长会议体制是前苏联从1946年起把国家最高行政机关人民委员会改为部长会议而建立的中央政府形式，后为古巴等国采用。其主要特点是：部长会议由国家最高权力机关产生，是最高权力机关的最高执行机关，对权力机关负责并报告工作，而不能与最高权力机关相抗衡，更不能解散国家最高权力机关；部长会议成员主要包括部长会议主席、第一副主席和副主席、各部部长、各国家委员会主席，以及其他有关成员，一般比内阁制的阁员人数要多，它有权解决按照宪法赋予的职权范围内的一切国家管理问题。部长会议的常设机构是部长会议主席团，由部长会议主席、第一副主席、副主席等组成，其人员规模又比内阁制的阁员少，最高决策实行会议制，不实行政府首脑负责制，最高行政权力由主席团集体执掌。,6政务院体制 政务院体制是朝鲜民主主义人民共和国中央政府的组织形式。其主要特点是：国家最高权力机关是朝鲜最高人民会议，行使国家立法权；国家权力的代表是共和国主席，既是国家元首又是全国武装力量的最高司令官，以主席为首的中央人民委员会为国家权力的最高领导机关；政务院则是国家权力机关的执行机关，在国家主席和中央人民委员会领导下进行工作，同时对最高人民会议、国家主席、中央人民委员会负责；政务院总理由最高人民会议选举产生，副总理、各部委主要负责人以及其他政务院组成人员，根据总理提名，由中央人民委员会任免。,返回,五、行政区划体制,行政区划体制亦称行政区域划分建制。是指国家为实现有效管理依据一定的原则，将全国领土划分为若干层次的区域单位，并建立相应的行政机关的制度。古今中外，国家无论大小，一切统治阶级为了实现对全国的有效统治和管理，都很重视行政区划体制的建设。各国行政区域划分，依国家历史类型以及历史时期、历史任务的不同，而千差万别，在单一制或复合制结构形式不同的国家，可以采用多种标准把行政区划体制分为不同的类型。,具体划分行政区划体制，要综合考虑以下因素：第一，政治因素。巩固中央政权，维护国家统一。行政区划的目的和它的形式正好相反，是为了加强中央政权对全国各地的统一管理。行政区划往往采用一种有限授权的方式，通过各级地方政府加强中央政府对地方的治理。第二，经济因素。利用各地的经济特点和优势，促进国家和地区经济的发展。行政区划的目的不是要造成地区性经济封锁和市场分割，而应推进市场经济的发展和统一市场的形成。,第三，民族因素。尊重不同民族的文化和风俗习惯，有利于促进和加强民族团结。这是加强国家统一的基础，一般在少数民族聚居区的基础上建立民族自治的地方政府。第四，地理因素。根据地形、山、川、河流等自然条件和地理条件划分行政区域的边界和地界，这些地理因素也是间接影响市场经济的因素。,第五，历史因素。行政区域的划分往往是在历史演变的过程中形成的，历史方面的考虑可以为行政区域的总体布局、某些地区的归属或具体边界、地界的确定提供参考。第六，管理因素。行政区划应考虑管理层次、控制幅度、各级地方政府的规模、人员编制、财政预算等各种问题，既要增加各级地方政府的管辖能力，又要有利于中央政府集中统一管理和减少财政开支，提高管理效率。,我国的行政区划:按层级可以划分为：省级行政区域、地级行政区域、县级行政区域、乡级行政区域；按时间的长短，可以划分为：稳定性行政区域、过渡性行政区域等。从行政区域划分的基本构件及其主要特征来说，我国现行的行政区划体制可以划分为：传统型；发展型；特殊型。,1.传统型。侧重于地域这一基本构件、顾及历史传统因素所设置的行政区域。这是我国也是世界多数国家普遍采用的行政区划建制。一般来说，相同层级的行政区域由多大地域的面积及多少行政单位构成，总是框架基本稳定，历史比较久远。比如，一定数量的中心村或小集镇构成乡级行政区域；一定数量的乡或镇构成县级行政区域；一定数量的县构成省。,2.发展型。侧重于一定区域空间人口聚集这一基本构件，顾及区域经济发展所设置的市政区域。这是一种适应社会化、工业化、商品化、现代化生产发展，充分发挥城市中心作用，与自给自足、封闭的传统型相对应，的地方行政区划建制。通常以一定地域空间非农业人口数量、以及地理位置、发展前景，作为划分不同层级市政区域的标准，分别设置直辖市行政区域、地级市行政区域、县级市行政区域等。随着市管县、镇管村体制的进入改革与发展，市政区划建制将成为我国行政区划体制的主体。,3.特殊型。侧重于全局性的政治上和行政管理上的特殊需要，顾及历史的和现实的复杂因素所设置的特殊的行政区域。相对于一般的或普遍的地方行政区域而言，有民族自治地方的自治区、自治州、自治县的特殊建制；相对一般管理而言需要采用特殊管理政策和方法的一定区域，有工矿区、盐区、特区等等；香港、澳门特别行政区，则更是一种特殊的行政区域建制。,返回,第二节 行政管理组织,一、组织理论的发展,二、行政管理组织概述,三、行政管理组织的指导原则,四、行政管理组织机构类型,行政管理组织是行政管理体制的载体，是政府行政管理的主体。任何管理都是组织的活动，都要靠组织来推行。现代社会是高度组织化的社会，人们在政治、经济、教育、军事、文化等方面的社会性活动都是通过一定的组织形式完成的。在某种意义上说，管理过程本身就是一种组织过程。公共事务管理是通过行政管理组织进行的，行政管理组织问题是行政管理学首先要研究的一个重要内容。行政管理组织是否科学合理，是决定行政管理效率最主要的因素。合理的行政管理组织既要遵循一定的组建原则，使其内部分工合理，外部关系理顺，并且应走上法治化的轨道。,一、组织理论的发展,由于组织是社会活动的主体，很早就引起了许多专家和学者的研究兴趣。组织理论是指系统地认识和解释社会生活中组织现象的知识体系，是把各种各样的组织作为一个独立的研究对象加以考察的领域，研究的是组织的基本特点和共性。现代组织理论主要产生于西方国家，组织理论研究大致可分为传统组织理论、行为科学组织理论、现代组织理论等阶段。,1传统组织理论 传统组织理论亦称古典组织理论，产生于19世纪末20世纪初行政管理理论的早期研究时期。传统组织理论主要可分为科学管理理论、一般管理理论和官僚制理论等。科学管理理论的主要代表是美国的弗雷德里克泰勒等人。泰勒的研究主要是在工厂、车间等场所中进行的，为了提高效率，他认真探讨了工人的操作方式和工作程序，提出了“工作定额原理”、“标准化原理”、“计件工资制”等方法。这些方法突出了管理的重要性。尤其是泰勒他所强调的“效率”思想及其方法对行政组织的研究有很大影响。泰勒的管理思想为组织机构中职能部门的建立、管理专业化、高层管理者的职能分工、组织效率的提高等提供了有益的启示。,一般管理理论亦称行政管理理论，其主要代表人物是法国的亨利法约尔，他主要以大企业为背景概括出组织原理，偏重于对高层管理问题进行探讨，在此基础上提出了管理的五种职能和管理的14条原则。一般管理理论主要探讨行政管理的一般职能和原则及其运用问题，认为运用这些原则会使行政管理者的工作有更高的效率，深入推动了组织理论的研究。,官僚制组织理论以德国的马克斯韦伯为代表。官僚制理论认为，官僚制组织是建立在合理、合法的权威的基础上的、正式的和非人格化的组织，它具有精确性、稳定性、纪律性和可靠性等优点。是人们进行强制控制的合理手段，是达到目标、提高效率的最有效的形式。官僚制组织的特征有：分工明确；等级严密；录用规范；实行任命制；管理职业化；公私有别；遵守纪律等。,传统组织理论的共同特点是：从制度规范的角度研究组织理论，强调组织的合理分工、层级节制、权责划分、法规纪律、目标一致、分层管理、指挥统一、集中控制、协调配合等。在研究方法上强调原理原则的概括。早期组织理论反映了任何组织必须具备的基本条件，但有很大局限性，如用封闭模式的观点来看待组织，强调的是等级、命令和服从，忽视了人的因素和环境的作用等。,2行为科学组织理论 早期行为科学组织理论的代表人物主要有梅奥、罗特利斯伯格和巴纳德等。梅奥和罗特利斯伯格1927年到1932年所进行的霍桑研究奠定了行为科学的基础，他们的发现使人的社会、心理因素及人在组织中的行为与效率的关系成为组织理论的重要内容。巴纳德是推动传统的管理理论向行为科学的管理理论过渡的重要代表人物。他重视组织的社会心理方面，而不是经济与技术问题。他把组织定义为一种协作系统，研究了非正式组织的存在及其影响，提出了与韦伯及传统管理学家的合法职位权威论有本质区别的“接受”的权威论。,行为科学组织理论以社会心理学及行为科学的理论和研究为主要依据，它把组织中人的社会心理因素、行为动机、工作者个人的工作生活质量、激励方法及效果作为研究的主要内容，其主要代表人物有马斯洛、赫茨伯格、麦格雷戈等，他们的学说主要集中在50年代和60年代。马斯洛提出的“需要层次论”促进了对组织中人的需要和动机以及对管理方法、领导行为的一系列富有成果的新的研究。,1959年美国心理学家F.赫茨伯格提出的“双因素理论”或“激励一保健理论”，将人的需要与对工作的满意态度联系起来，进一步探讨了激励的动因及在组织管理方面的新的思路。美国心理学家道格拉斯麦格雷戈于60年代提出了X理论和Y理论，对传统的管理方法和新的管理方法进行了区分和概括，推动了在组织理论领域中对各种不同的管理类型、领导行为及其效果的研究。,行为科学组织理论与传统组织理论既有联系，又有区别,它们都追求工作效率和组织效率，承认组织的等级制结构、组织内的权威性和权力关系，但是，行为科学组织理论更注重于人与人际关系、工作满意、工作生活质量、组织的激励措施等有关的社会心理因素的研究。传统组织理论认为推动人的积极性的是严格管理、金钱、严厉监督、强制性服从等外部条件，而行为科学组织理论则强调人的高层次需要及内在激励的作用，认为，“满意”的工人是生产能力较高的工人，产生满意和追求生产率气氛的组织，不是官僚制组织，而是一种鼓励人们民主参预团体决策的组织，那种具有等级权威结构的庞大正规组织压抑了人们的高层次需要，组织只有给予人们自我实现或满足高层次需要的机会，才能取得更高的效率。行为科学组织理论抽象地研究人的本性和人的行为，没有将其与组织条件、外部环境、社会制度或生产关系联系起来，因此有很大的局限性。,3现代组织理论 现代组织理论只是一种相对的提法，在此仅是对60年代以来组织理论的研究和发展状况的统称。现代组织理论主要可概括出权变组织理论、系统组织理论、组织开发理论三种类型。,权变组织理论，亦称“管理情境理论”。权变组织理论主要研究组织结构及各种组织特性与组织的技术条件、环境因素的变量关系。“权变”有“随具体情况而变”、“依具体情况而定”的意思，这种理论认为不能用单一的组织模式解决所有组织设计问题，哪一种组织结构或模式最好，只能根据具体的情况来决定，合理的组织结构和组织设计必须以具体的环境、条件为前提和依据。其代表人物主要有：J.伍德沃德、T.伯恩斯、P.R.劳伦斯和J.W.洛尔施等。,系统组织理论。系统组织理论把组织作为一种开放的社会技术系统进行研究，试图将一般系统论的观点同信息论、控制论等新的理论和方法结合起来，从“开放系统”的角度研究组织及其管理，系统组织理论的基本观点与权变组织理论有密切的联系。其主要代表人物：赫伯特西蒙、乔治霍曼斯、弗里蒙特.E.卡斯特和詹姆斯.E.罗森茨韦克等。,组织发展理论。亦称组织开发理论，主要从动态过程研究组织系统的发展和变革，试图通过对组织的现行活动方式进行适当干预以适应环境和内部变化，提高组织效率，这种干预建立在行为科学的基础之上。组织发展理论源于50年代初期的调查反馈方法和“实验室培训运动”。在这两方面起先锋作用的是创立群体动力学的卢因，其后在社会心理学家麦格雷戈、谢泼德、布莱克等人的推动下，很快扩展为一个重要的研究和实践领域。,组织发展的理论和技术最初在企业组织中运用较多，但自从60年代初期以来，它对公共组织和社区开发领域的影响正在迅速发展。据统计，1945年至1980年期间，在美国所有运用组织发展理论的事例中，政府部门占一半左右。组织发展和变革的措施主要有工作再设计、目标管理、斯坎隆计划、弹性工作时间、个人事业发展辅导、调查反馈法、小组建设、组织行为改造和方格开发等。主要代表人物：卢因，其后在社会心理学家麦格雷戈、谢泼德、布莱克等。,返回,二、行政管理组织概述,1组织的涵义 组织是人类社会的细胞和特殊标志。是指人们为实现一定的目的而联合起来进行有秩序的协作活动的群体。这说明：组织是为了实现某种目标有意识地建立起来的；组织是人们相互协作的表现；这种协作建立在工作分配或分工的基础上；组织有一定的结构和活动方式。组织有其不断发展的过程，如原始社会的部落、氏族，后来形成的国家、政府、军队、社会团体、企事业单位。,每一个组织都是一种社会有机体，它们按照各自的目标和方式独立地有计划地进行活动，不断同外界进行物质、能源和信息的交换与更新，有其产生、发展和消亡的活动过程。每一个组织、特别是规模巨大的社会组织又是一种复杂的社会系统，它们有复杂的结构和功能，有一套内部指挥和内外沟通机制，其活动建立在管理、技术、结构、社会心理等各种子系统相互依存、相互作用的基础之上。现代社会是高度组织化的社会，人们在政治、经济、教育、科技、文化等方面的社会性活动都是通过一定的组织形式完成的。,2行政管理组织的特点 行政管理组织是复杂的社会有机体和组织系统，是整个国家机构体系中极其重要的组成部分。行政管理组织是在宪法和法律范围内具体实施社会公共事务的正式的组织实体或组织系统。行政管理组织这个概念包括：组织机构实体，即行政管理机构的设置和权责划分；管理功能运行过程，即从组织内部看是政府为推行公务所作的分工、权责划分的活动过程，从组织外部看，是行政管理组织同外部环境进行资源与功能交换的活动过程；人员意志与技能的组合，即组织成员的精神、心理、智力状态，知识和技能等，这三者完整有机的结合，才能形成有效的行政管理组织。,行政管理组织与其他组织相比较，具有以下特点：第一，政治性与社会性的统一。行政管理组织是国家机构的重要组成部分，是统治阶级维护本阶级利益、巩固其统治地位的工具，这种情况决定了它的阶级性和政治性。从奴隶社会到现代国家中的形形色色的行政管理组织其首要目标和主要工作是利用政权的力量维持社会秩序，强化统治意识和统治地位，即使是其所进行的社会公共事务管理工作本身也具有这种性质和特点。与此同时，与各种政治组织、军事组织不同，行政管理组织不是单纯为政治目的或维持统治的需要建立起来的，它是履行国家管理职能，负有社会公共事务管理职责的政权组织。它的活动范围包括经济、科技、教育、文化、邮政、卫生、交通、通讯、环保等各个方面，涉及到社会每一个成员的物质利益和经济利益，它需要从整个社会的角度进行计划和协调工作。,第二，完整性与多样性的统一。行政管理组织严格按照宪法和法律的规定，从中央到地方组织上下沟通，密切配合，左右协调形成完整严密的组织体系。当代世界各国，无论是实行单一制或联邦制，集权制或分权制，国家的行政管理组织都具有完整严密的体系。与此同时，社会事务纷繁复杂，社会现象变化异常，政府对社会公共事务的管理要针对不同的对象采取不同形式，这样，使得具体的行政管理组织形式多种多样。从纵向上划分，有中央行政管理组织、地方行政管理组织、基层行政管理组织，中央行政管理组织又有中央政府领导机构、政府工作部门，工作部门内部又可内设司、处等行政管理机构；从横向上划分，有政务管理部门，宏观调控部门，专业经济管理部门，公共事务管理部门，各部门又可分为多种多样的组织机构，如公共事务管理部门就有教育、科学、文化、卫生、社会保障、环境保护等组织机构。,第三，规范性与适应性的统一.“依法行政”是现代行政管理的主要特点，行政管理组织的组建要严格根据宪法和法律的规定，要严格按法律规范行政管理机构的设置、人员的配备、职责职权范围等，任何地区或部门都不得擅自增减、随意设立行政管理机构。与此同时，任何组织的形成又有其特定的生态环境，行政管理组织也如此，它要受到其本国的政治、经济、文化以及社会发展的制约，行政管理组织必须根据客观需要，不断进行调整，以适应形势发展的需要。从历史发展上看，行政管理组织是不断发展变化的，要根据各国经济和文化发展水平，以及政府管理的实际需要，相应地建立不同的行政管理组织。调整行政管理组织机构又必须要以法律、法规为依据，严格规范组织的设置、调整，实现规范性与适应性的统一。,3行政管理组织构成要素 行政管理组织是对人、财、物和信息的组合，以发挥有效功能，达到一定的行政管理目标的组织。行政管理组织是由多种要素构成的，除必要的财力、物质等要素外，构成行政管理组织的要素主要有：组织目标；职能范围；权责体系；机构设置；人员构成；运行程序；法制规范。,1、组织目标。组织目标是一切组织赖以建立和存在的出发点和前提，一个没有目标的组织，本身就失去了建立和存在的必要。行政管理组织目标表明了对一个行政管理组织所要处理的事务、完成的工作和努力方向的要求，行政管理组织的目标具有两方面的特点：一是社会性，即目标体现大多数公民的共同意愿，不是仅仅代表政府本身的利益；二是结构性，即按不同的标准可对行政管理组织目标作多种分类，有总目标和分目标；法定目标和操作目标；长期目标、中期目标和短期目标以及政治、经济、文化等方面的分类目标等，共同构成目标体系。,2、职能范围。职能范围是根据组织目标对行政管理组织所要完成的工作任务、职责及其作用的总体规定，它确定了行政管理组织行使职权的活动和作用范围，是决定赋予行政管理组织何种权力、如何设置机构、如何进行管理的主要因素和依据。职能范围从其专业领域可分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能；从管理角度可分为计划、组织、控制、指挥、协调等职能。职能范围是组织目标的具体化。,3、权责体系。权责体系即权力和职责的分配关系，它是行政管理组织内部权力分配、指挥系统、运行程序、沟通渠道、各种机构和岗位在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现，是任何组织井然有序地进行工作的保证。为了实施科学的管理，必须合理划分行政管理组织的权力和责任，做到权责分明。如果没有科学、合理的权责体系，必然会造成行政管理组织的内部的失调和混乱。,4、机构设置。行政管理机构是行政管理组织的实体，也是行使行政管理权力的载体。组织是人们相互协作的表现，这种协作是建立在工作分配或分工的基础之上的。组织内部的分工首先表现为机构设置，其次表现为岗位设置。由于组织目标和职能是从纵向和横向两个方面逐步分解为各个部分或各个层级的，所以机构设置也沿着这两个方面进行。机构设置是行政管理组织的核心，是决定行政管理效率的关键。,5、人员构成。人是组织的生命和灵魂。任何组织都是由人组成的，组织目标和组织任务必须依靠组织成员去完成。一个组织，如果没有组织成员，即使它的物质形态很完备，也不成其为一个组织。行政人员是行政管理组织中的主体，任何合理的行政管理组织，如果缺乏具有一定素质和合理结构的行政人员，是不可能体现其优越性的。行政管理组织和行政管理人员是同步发展的。行政管理组织素质是行政管理人员素质的整体表现，行政管理组织效率是行政管理人员的工作结果，行政管理组织发展是行政管理人员的工作能力、技术水平或工作绩效的提高。,6、运行程序。行政管理组织是一个动态过程，在行政管理活动过程中要有一定的办事程序、信息流程。要尽量缩短工序，减少中间环节，提高工作效率。行政管理科学化、现代化的重要标志之一，就是高度程序化。程序体现客观规律，务求科学合理，程序反映主观意志，务必符合客观实际。7、法制规范。行政管理组织以上各项要素，均要有健全的法律制度加以规范，才能保证行政管理组织的科学性和规范化。行政管理现代化程度越高，法制规范也就越复杂、详尽、具体，行政管理法律制度的完善程度，标志着行政管理组织的健全程度，所以行政管理组织必须高度重视行政管理法律制度建设。,返回,实现行政管理组织科学化，应重视行政管理组织原理和原则的研究，要在复杂的组织现象中，揭示出带有规律性的原则，作为指导实践活动的指导原则，这些原则主要有：职能目标原则、完整统一原则、权责一致原则、精干效益的原则、管理幅度与管理层次适度原则、依法设置原则等.,三、行政管理组织的指导原则,1职能目标原则。行政管理组织首先必须适应政府职能需要，根据职能目标，建立相应的组织机构。任何国家都是根据社会经济、政治和文化发展的要求，建立相应的政府组织机构。行政管理组织决定于行政管理职能目标，政府的职能结构决定行政管理组织结构，只有合理的职能结构，才能有合理的行政管理组织结构。,遵循职能目标原则，必须做到以下几点：第一，明确职能目标是机构存在的前提。要因职能而设机构，而不是因机构而设职能，没有明确职能目标的机构是不应存在的。在政府机构改革中，要根据职能目标的转变和调整情况进行机构的设立、撤销或合并。第二，科学界定行政管理组织总体职能。政府在社会组织系统中处于很高的法律地位，但政府不能包揽一切社会事务，而主要担负管理国家和社会公共事务的职责。因此，要明确区分行政管理组织与其他社会组织的不同职能，明确政府管什么，科学界定行政管理组织总体职能。,第三，科学配置和划分行政管理组织职能。行政管理组织总体职能确定后，还要进行合理配置和划分，才能最终完成机构设置。对职能纵向分解，由中央政府与地方各级政府分别来承担；对职能横向分解，由一级政府不同的工作机构来承担。这样就构成政府机构之间纵横交错的职能网络。第四，以行政管理职能目标的实现情况来检验政府机构设置的科学性。判断政府机构设置是否科学、合理，关键要看政府职能是否能得到有效发挥。机构设置重叠或机构设置不到位的根本原因，在于职能与机构的不对称，导致“有人无事做”或“有事无人管”的现象发生，从而不能正常履行政府职能，影响行政管理总体目标的实现。,2完整统一原则 行政管理组织作为国家行使行政管理权的主体，应是完整统一的。现代国家无论实行单一制或联邦制，集权制或分权制，在一个国家，一个地区只能有一个政府行使行政管理权，政府组织机构是完整统一的。完整统一原则是指一定行政区域内的政府各个层次各个部门要形成一个完整统一的整体。,贯彻完整统一原则，必须做到以下几点：第一，职能目标完整统一。行政管理组织职能目标是行政管理组织存在的基础。政府职能通过合理分解，由下级政府和本级政府各个工作机构分别承担。这些职能要遵循“局部服从全局，个别服从整体”的原则，以保证政府职能的完整统一。要实行职能目标归类，同类职能目标要归同一个行政管理组织来管理，不能多头管理。各个组织机构要充分发挥各自功能，为实现政府总体职能目标服务。,第二，行政权力完整统一。政府机构之间要本着分工与合作原则，明确各自职权，维护行政权力的完整统一。要明确隶属关系、平行关系以及制约关系。做到下级服从上级，地方服从中央，部门服从政府，从而形成完整统一的行政权力体系。在行政管理活动中，要由上级行政领导机关或行政首长统一领导和指挥，形成一个指挥的垂直系统，实行行政首长负责制，保证行政权力的完整统一。第三，机构设置完整统一。每一个行政管理机构都是国家行政机关系统不可分割的组成部分，政府机构设置要纳入政府机构编制管理范围，机构级别、名称要规范统一。严禁机构任意膨胀、随意升格、自立称号，以免造成混乱。,3权责一致原则 行政管理组织是一个权责体系，任何行政管理组织及其公务人员，都必须贯彻权责一致的原则。在行政管理活动中，职权与职责二者是互为条件的，要有权、有责，而且二者必须相称和平衡。有权就是明确规定机构的职能范围，明确规定公务人员的职务范围，并且授予相应的权力；有责，就是要对执行职务行使行政管理权力承担行政责任。如有权无责，则易滥用权力，不能尽其职责。如果有责无权，则无法尽其责。在任何管理系统中，都把权责一致看作一个定律。现代各国政府为实现有效的管理，都以法律形式明确规定各级各类行政管理组织及其公务人员的职责和权利。任何国家，如果政府机构权责混乱，就不可能维持行政管理活动的正常运行。,遵循权责一致原则,必须做到以下几点：第一，明确规定机构的职责范围。要依法明确规定各个行政管理机构的职责范围，授予其相应的行政权力，规定其应承担的责任，建立和完善权责一致的行政管理体系。要明确规定各级各类行政管理组织之间的职责划分，尽量减少职权交叉现象。第二，设计合理的职位体系。要按职位体系严格分工，使机构内的每个职位都有专人，做到“各就其位，各司其职”。一般来讲，应避免多头领导、越级指挥，一个下级只应服从一个上级的指挥，否则，多头管理、政出多门，会使下级无所适从。,第三，权责相称的制约机制。明确部门的职责权限，做到拥有什么样的权力就要相应承担什么样的责任。否则，有责无权或权大于责，易导致权力滥用或有功无过的现象。一般来讲，上级应当对下级授权，但要保留对下级的监督权，对下级的权力应负连带责任，不能以授权为借口，向下推卸责任。第四，奖惩分明的激励机制。即要建立严格的考核、奖罚、升降制度，还要建立有过必究、惩罚适度的责任追究制度。要做到赏罚分明有效地激励行政管理组织及其公务人员正确行使职权、履行职责，保证权责一致原则的有效实施。,4精干效益的原则 我国宪法规定：“一切国家机关实行精简的原则”。政府机构只有精干，才能实现高效、廉洁的目标。第一，机构设置要精简。政府机构膨胀，部门林立，职能交叉，是造成行政效率低下、行政经费开支过大的主要原因之一。因此，要根据政府职能转变的需要，通过政府机构改革，精简政府机构，理顺政府与社会、政府与其他社会组织以及政府机构之间的各种关系，从而减轻政府财政负担，提高行政效率。机构精干的标志是设置最低限量的机构和最低限量的职位。,第二，人员编制要精干。政府机构中人浮于事，有人没事干，有事没人干，也是造成行政效率低下的重要原因。要改变这种状况，必须实行合理的定编定员，严格依法执行，不得超编；定编必须按工作任务多少、管理