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新公共服务：服务，而不是掌舵 美罗伯特B登哈特,第六小组：胡正杰 杨楠 吕韵 杨洁 汪宵 李青萍 钟凌菲,目 录,一、新公共服务理论的产生背景二、新公共服务理论的思想来源和概念基础三、新公共服务理论的基本内涵四、简评,人 物 简 介,罗伯特B登哈特（Robert B.Denhardt）现任美国亚利桑纳州立大学资深教授兼公共事务学院院长，美国国家公共行政研究院院士并且担任美国许多州政府和地方政府在质量管理、战略规划和公共生产率等方面的咨询顾问。作为国际著名的公共行政学家，登哈特博士曾经担任美国公共行政学(ASPA)会长、中佛罗里达大学公共行政系主任、密苏里哥伦比亚大学副校长以及密苏里州长的生产率咨询委员会主席，他还是美国公共行政学会全国公共服务运动组织的创始人和第一任主席。,人 物 简 介,登哈特博士著述甚丰，迄今为止，已经出版了16本专著，其中有代表性的著作包括：新公共服务、公共组织理论、公共行政：一种行动取向、公共服务中的行政领导等。,新公共服务理论的产生背景,新公共服务理论是基于对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。1、“新公共管理”（New Public Management,NPM），最初在很大程度上是一种欧洲现象，其起源可以追溯到追求行政现代化改革的实践中“管理主义”对韦伯官僚制理论的持续争论。在争论中，管理至上学说占据优势，“新公共管理”成为指导欧洲各国行政改革的主要原则。新公共管理理论的核心内容：力图将私营部门和工商企业的管理方法用于公共部门。,新公共服务理论的产生背景,2、“新公共管理”理论对管理持有以下两个理念：（1）管理的自由化。管理主义认为，公共管理人员是具有高度专业化且通晓如何管理并掌握着信心的个人，管理者必须从政府的繁文缛节枷锁中解放出来，政治家和其他人必须“让管理者来管理”。（2）管理的市场化取向。市场趋向的管理有两个基本概念，其一是竞争，其二是私营部门管理的普遍化。管理市场化取向的维护者相信，市场压力下的公共管理者可以提高其绩效水平；关于私营部门管理的普遍化，新公共管理理论认为，私营部门的管理实践和技术优越于公共部门并且可以用于公共部门。,新公共服务理论的产生背景,3、新公共管理理论的这些理念在奥斯本等的重塑政府中得到了提炼和普及，成为新公共管理理论的精髓企业家政府理论。该理论试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率。作为一种试图超越传统行政学理论的现代行政观理论，新公共管理理论因其在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对于西方国家的行政改革起到了重要推动和指导作用，特别是作为其思想精髓的企业家政府理论一问世便因其本身所具有的价值在西方国家，尤其是在其发源地美国产生了重大影响。,新公共服务理论的产生背景,4、当然，新公共管理在其风靡欧美国家之时也遭到了来自多方面的质疑，尤其是对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐批评。新公共服务理论正是登哈特教授基于对新公共管理伦的反思，特别是针对企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的行政学理论。,新公共服务理论的思想来源和概念基础,1、公民权理论（1）比较常见的观点是将公民权界定为一种合法的身份，此定义的关注焦点在于由法律体系规定的公民的权利和义务。更加宽泛的观点认为，公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更一般问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份怎样。,新公共服务理论的思想来源和概念基础,（2）利己主义的公民权观认为，政府存在的首要目的就是要增进社区以及社区内部个人的经济利益。国家以及公民与国家的关系应该只是建立在自利观念的基础上。这种观点与新公共管理是一致的。,新公共服务理论的思想来源和概念基础,（3）政治利他主义公民权观认为，个人会更积极地参与治理，公民会超越自身利益去关注更大的公共利益，这种观点对公民有更高的要求。以公民为中心的政府，把公民视为公民而非顾客、委托人，不仅追求效率，而且追求回应度的提高和公民信任度的增加。登哈特认为，现在越来越多的人要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权。这种观点成为新公共服务理论的基础。,新公共服务理论的思想来源和概念基础,2、社区与公民社会理论（1）社区意识衍生于从邻里街区到工作团体等许多不同层次的人类群体，所以它可以在个人与社会之间提供一种有益的中介结构。社区建立的基础是关怀、信任和协作，它是通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的。社区的互动本性在个人与集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。（2）公民社会是一种公民能够相互进行一种个人对话和评价的地方，这种个人对话和评价不仅是社区建设的本质而且也是民主的本质。,新公共服务理论的思想来源和概念基础,（3）那么，公共行政官员是如何受社区和公民社会的影响的？他们又是怎样影响社区和公民社会的？首先，存在着强大的公民互动网络和公民之间存在着高度社会信任和内聚力的地方，政府可以依靠现存的社会资本建立更为强大的网络，开辟新的对话和讨论渠道，并进一步就民主治理问题进行公民教育。其次，公共行政官员能够为社区和社会资本的建设作出贡献。公共行政官员的首要任务就是要建设社区，并且能够通过鼓励公民参与公共决策而对增进社会资本发挥积极的作用。最后，尽管公民并非总是能够获得他们所想要的东西，但是使他们参与其中则可以具体体现我们所做的工作即把公共行政与公众联系起来。,新公共服务理论的思想来源和概念基础,3、组织人本主义登哈特认为，新公共服务理论的第三个重要思想来源和概念基础是组织人本主义。组织人本主义批评传统组织理论所主张的自上而上的权威、等级控制及标准的工作程序。,新公共服务理论的思想来源和概念基础,主张通过组织创造开放的氛围以使组织成员正视问题而非逃避问题；在组织中的个人与群体之间建立信任；用知识和能力的权威来弥补甚至取代角色或地位的权威；决策权责应尽可能接近信息源，竞争是为了更好地满足目标；建立既可以满足组织使命的实现，也满足组织成员的成长与发展的报酬体制；增强对团体合作及其绩效结果的认识。,新公共服务理论的思想来源和概念基础,4、后现代公共行政理论新公共服务理论的第四个重要思想来源是后现代主义。后现代主义实质上是对西方现代主义及其以前全部西方人文传统的一次大质疑和大改写。从后现代主义视角来看，现代公共行政理论因过于依赖可管理性社会科学逻辑和认识论，过于偏爱美国的特殊主义，过度依附于功能管理和组织技术，过于受资本主义企业逻辑的影响以及过于追求基于“宏大叙事”的所谓“真理性”解释而客观地存在局限性。,新公共服务理论的思想来源和概念基础,后现代主义强调想象、解构、去领地化、变样四个关注点。想象：不再局限于艺术，它对于培育有能力的新理论将会有工具意义；解构：可以打开一种反行政的新视野，为一种试图使公共行政思维摆脱官僚等级观念和偏见束缚的解放准则扫清道路；去领地化：要求去除给我们的认识所施加的种种假定准则，要求从其他思想流派中吸取思想；变样：通过使用诸如开放性和多样性这样一些特征，持有一种怀疑的态度我审视所有现存的政府制度和公共官僚机构。,新公共服务理论的思想来源和概念基础,总之，公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共行政理论家以及后现代主义理论家为我们在今天谈论新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围。他们所提出的许多理论观点构成了新公共服务理论的思想来源和概念基础。,新公共服务理论的基本内涵,1.服务于公民，而不是服务于顾客公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是仅仅关注“顾客”的需求，而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。登哈特,新公共服务认为，一方面，扮演着公民角色的人民必须要致力于一些超出短期利益之外的问题；另一方面，政府也必须关注公民的需要和利益。,新公共服务理论的基本内涵,新老比较,新公共服务理论的基本内涵,2.追求公共利益 公共行政官员必须建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任。登哈特,新公共服务理论的基本内涵,这个观点对于公共行政官员的角色和责任具有重要的意义，因为他强调政府的角色在于确保公共利益局域支配地位，确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。这就要求公共行政官员不仅要促进对自我利益的追求，而且还要不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确地表达一种大众的利益或共同的利益并且要促使政府去追求那种利益。,新公共服务理论的基本内涵,新老比较,新公共服务理论的基本内涵,3.思考要具有战略性，行动要具有民主性 满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。这种理念不仅仅是要确立远景并把执行的任务留给政府中的人员去做；更确切地说，它是要把在设计和执行将会朝着预期方向进展的项目的过程中的各方联合起来。登哈特,新公共服务理论的基本内涵,新老比较,新公共服务理论的基本内涵,4.服务，而不是掌舵 对于公务员来说，越来越重要的是要利用机遇价值的共同领导来帮助共鸣明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。他们既不试图控制，也不假定自理的选择充当着对话和共同价值的代理人。总之，他们必须以一种尊重公民权和给公民授权的方式共享权力并且带着激情、全省关注并且正直地实施领导。登哈特,新公共服务理论的基本内涵,新老比较,新公共服务理论的基本内涵,5.责任并不简单 承认责任并不简单：公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、法区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。公共服务中的责任问题极为复杂。公共行政官员对一批制度和标准都负有并且应该负有责任，这些制度和标准包括公共利益、成文法律和宪法、其他机构、其他层级政府、媒体、职业标准、社区价值观和标准、情境因素、民主规范、当然还包括公民等等。,新公共服务理论的基本内涵,新公共服务既承认责任在民主治理中的中心地位，又承认行政责任的现实，公共行政官员即便是涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。这些问题的解决必须不仅要基于组织内部的对话，还要以公民授权和基础广泛的公民参与为根据。传统的争论卡尔.弗里德里克认为职业化是确保负责任的最佳途径和赫尔曼.芬纳认为责任必须以外部控制为基础。,新公共服务理论的基本内涵,卡尔：行政责任所包含的内容远远不仅仅是执行预先确定的政策。行政官员是专业人员并且拥有普通公民所没有的专门化知识和技术专长。责任有两个方面：个人和职务个人责任是指行政官员要能够根据命令、建议等来证明其行动的正确性。职务责任涉及的是行政官员对其职务和职业指导标准的关注。最后，随着政府问题的复杂化程度日益增强以及对自由裁量权的需要日益扩张，职业化曾经成为行政责任的基石。,新公共服务理论的基本内涵,赫尔曼：外部控制是民主政体中确保行政责任的最佳手段。他认为，行政官员之所以应该服从民选的官员，是因为民选的官员直接对人们负责。根据他们对公众需要的解释，这些官员应该告诉行政官员做什么。然后，行政官员再负责按照这些指令去贯彻执行那些职责。第一，提出“公众的统治”，他认为，公务员是根据公众所言说的需要来为公众的利益工作的。第二，机构必须位于适当的位置，特别是一个经过选举产生的机构必须在适当的场合表达和行使公共权威。第三，这些经选举产生的机构不仅要表达和引导公众的需要，还要有权决定和贯彻实施这些需要应该怎样得到满足,新公共服务理论的基本内涵,老公共行政与责任特点：正式的、层级制的责任观这种责任观所依靠的假定是行政官员不行使并且也不应该行使大量的自由裁量权。行政官员有责任坚持客观的外在控制并且对其余既定标准和关键性利益相关者的偏好有关的行动负责新公共管理与责任：第一，在新公共管理中，其假定是传统的官僚机构效率低下，因为它测量和控制的不是结果而是投入，犹如同新公共管理的一般情况一样，其假定是企业和市场模型更好并且应该为公共部门所仿效。,新公共服务理论的基本内涵,第二，公众被重新视为由各自都一种服务于其自身利益的方式行事的个体顾客组成的一个市场。新公共服务与责任:在新公共服务中，责任被广泛地界定为包含了了一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任。但，责任机制在民主政策中的最终目的在于确保政府对公民偏好和需要的回应。新公共服务承认，做公务员是一项社会需要的，富有挑战性的，并且有时是英勇的事业，它意味着要对他人负责，要坚持法律、坚持道德、坚持正义以及坚持责任。,新公共服务理论的基本内涵,登哈特认为，无论是传统行政学理论还是新公共管理理论，都倾向于将责任问题过于简单化，这两种理论模型并未反映当今公共服务的需求和现实，责任问题其实极为复杂。行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益，宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。,新公共服务理论的基本内涵,6、重视人，而不只是重视成产率如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得成功。组织中人的行为奥特说：结构即一个组织的形态、规模程序、生产技术、职位描述、报告安排以及协调关系会影响感情和情绪并因而会影响其内部人员和团体的行为。韦伯的官僚制，泰勒的科学管理，霍桑试验，再到X理论Y理论的出现。对人的认识大有提高，认为尊重端正的待人不只是作为一种改进生产活动的手段，就其本身的权利而言也很重要。,新公共服务理论的基本内涵,老公共行政：利用控制来实现效率强调效率是极为重要的价值，如果你不迫使人们去努力工作，那么他们就不会努力工作。公共职业被视为一种类似于私人部门职业的简单报酬安排：人们为了换的一份稳定的薪酬，工人们会认真有序地执行所分配的任务。,新公共服务理论的基本内涵,人们假定社区、公民权以及民主的问题断然属于政治领域并且完全处在行政领域之外。在老公共行政能够接受“人本主义”方法的情况下，这些方法也仅仅被视为确保更高效率的工具而已。新公共管理：利用激励来实现生产率新公共管理因其依靠的是公共选择和委托代理理论，所以它很有助于我们认识人的行为。然而，更重要的是，它依靠经济理性来解释人的行为，而排除了认识动机和人类经验的其他方法。,新公共服务理论的基本内涵,新公共服务：尊重公共服务理想登哈特：公务员的主要责任就是“鼓励公民自治，通过说服来管理，超越权力的腐败，以及成为公民的榜样。公务员在其所有的行动中都应该有意的体现这些价值观，无论他们是与其上级、同事、下级一起还是与普通公众一起。公共部门管理者对于利用“公共服务的心境”具有一种特殊的责任和独一无二的机会。人们之所以被吸引去从事公共服务，是因为他们被公共服务的价值观所促使。这些价值观为他人服务，是世界更加美好和更加安全，以及时民主发挥作用体现了在一个社区的服务中作为一个公民之意义的精华。,新公共服务理论的基本内涵,行政官员既不像传统行政学理论所认为的那样只是需要保障和组织一种官僚职业的雇员，也不像新公共管理理论所主张的那样只是市场的参与者，他们的动机和报酬不止是一个薪水或保障的问题，他们希望与别人的生活不同。因此，分享领导权的概念对于公共雇员和公民提供机会以便他们的言行符合其公共服务的动机和价值至关重要。,新公共服务理论的基本内涵,7、公民权和公共服务比企业家精神更重要致力于为社会作出有益贡献的公务员和公民要比企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。新公共服务以公民对行政过程的参与而著称登哈特运用“道德企业家”这个术语来描绘有责任不是根据强制因素而是根据信任来处理公共事务的行政官员，也就是说，这种行政官员处理公共事务应该根据的是某种可能需要“承担某一道德风险”的东西，而这种风险要比承担经济风险重要得多。,新公共服务理论的基本内涵,新公共服务理论认识到，行政官员不是他们机构和项目的企业所有者，政府的所有者是公民，行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责人的参与者，而非企业家。,简评,理论框架：民主、公民权、公民参与、公共利益服务对于传统行政管理和新公共管理的批判：在传统的行政管理模式下，政府的目标仅仅在于有效地提供服务，而且问题主要是通过改变组织的结构和控制系统得以解决的。对等级制的和控制、减少公民参与以及重力的呼唤总是处于优势，对于民主价值的呼吁总是处于弱势。新公共管理的思想基础在于，假定政府的行动主体和其他行动主体都会根据自身利益来作出选择和行动。政府的角色就是为了促进每个人的选择和实现效率而释放市场力量，公民被视为顾客而且问题是通过激励来解决，公务员应该成为获得“最佳交易”并减少成本的“企业家”。,简评,登哈特主张：行政官员一开始就应该认识到一种参与并且开明的公民权对于民主治理至关重要。新公共服务通过广泛对话和公民参与来追求共同价值和共同利益。在这里，新公共服务本身被视为公民权的扩展，它由为他人服务和实现公共目标的欲望所促动。行政官员的职责主要不是控制或使用激励，而是服务。民主理想和对他人的尊重不仅充满政府与公民的互动过程，而且在公共组织内部被视为榜样。,简评,新公共服务理论不是对传统行政学理论和新公共管理理论的全盘否定，从理论视角上看，它本质上是对传统行政学理论和新公共管理理论的扬弃，它试图吸收传统行政学理论的合理内核，尤其是承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论中企业家政府理论固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新理论选择。,简评,即使在一种思想占据支配地位的时期，其他思想也从来不会被完全忽略。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该极为重要。效率和生产率等价值不应该丧失，但应当被置于民主、社区和工利益这一更广泛的框架体系之中。,未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础，并与后两者充分结合。,THE END谢谢,