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土 地 行 政 管 理 学,第四章 土地行政执行,第四章 土地行政执行,第一节 土地行政执行的特征及影响因素,一、土地行政执行的概念 土地行政执行（或称土地行政行为、土地行政实施）是国家土地行政机关及其行政人员贯彻、实现土地行政决策以达到预期目标的全部活动或整个过程。土地行政执行：贯彻执行土地行政决策本身（狭义）土地行政执行：达到行政目标的全部活动和整个过程。包括执行决策、决策调整和评估等（广义）,第一节 土地行政执行的特征及影响因素,土地行政执行和决策既相互联系、又相互区别 土地行政决策是土地行政执行的前提和方向 土地行政执行是土地行政决策的后续活动。两者是土地行政管理过程中两个不同阶段的活动，其内容、要求和方法均不相同。,第一节 土地行政执行的特征及影响因素,土地行政决策注重于目标与方案的分析和研究，强调决策的科学性和正确性，是解决土地行政机关“干什么”、“干不干”和“能不能干”的问题；土地行政执行则注重方案的实施和目标的实现，是解决土地行政机关“怎样干”、怎样执行和落实政策的问题，往往采用行政命令的方法、说服教育的方法及经济、法律的方法。,二、土地行政执行的意义 1.是检验国土资源部门及工作人员执行能力强弱的重要标准；2.是土地政策目标能否实现的重要保证 3.是检验土地行政决策正确与否的重要标准 4.是完善土地决策的重要途径,第一节 土地行政执行的特征及影响因素,三、土地行政执行的八个特点 1.目的性 达到决策目标 2.经常性 如土地调查、土地登记、土地统计等。3.连续性 4.强制性,第一节 土地行政执行的特征及影响因素,对于土地行政对象来说，土地行政执行的强制性同说服教育是相辅相成的，以说服教育为主，强制命令为辅，但不能忽视强制的作用。一般而言，强制分为三种，即人身强制、财物强制、行为强制。,第一节 土地行政执行的特征及影响因素,5时效性 做到迅速、果断，其时效性很强 6决断性 迅速决断的活动。7灵活性 因时、因地制宜 8层次性 上层的执行重在指挥，基层的活动主要是具体操作。,第一节 土地行政执行的特征及影响因素,三、影响土地行政执行的因素 1土地行政任务方面的影响因素 土地行政任务有轻有重、有大有小、有难有易、有缓有急、有宏观有微观、有抽象有具体。完成任务所需人、财、物的数量各不相等，所遇阻力也各不相同，因而在土地行政执行过程中涉及的机关和人员及所要完成的工作量等都会有所差别。,第一节 土地行政执行的特征及影响因素,2土地行政执行主体方面的影响因素 从行政机构来看，其设置是否合理、组织结是否构完善、权责体系是否统一、信息传递是否灵通等，都直接影响土地行政执行。从土地行政人员来看，其一是领导者。其二是一般执行人员。,第一节 土地行政执行的特征及影响因素,3土地行政执行客体方面的影响因素 土地行政执行的客体不仅包括土地行政的相对人（单位和个人），而且还包括地方各级人民政府。土地使用者的文化程度、知识水平、政策水平、承受能力等都与土地行政执行有很大关系。土地所有者的责权利、土地管理的目标、土地管理者的能力和水平等都会影响土地行政执行。,第一节 土地行政执行的特征及影响因素,4土地行政环境方面的影响因素 从广义上来说，土地行政环境包括自然环境、文化环境、经济技术环境、政治环境，甚至工作环境。每项土地行政任务所面临的环境都不可能完全一致，在土地行政执行过程中，就必然要表现出差异。,第一节 土地行政执行的特征及影响因素,第二节 土地行政执行的过程与原则,一、土地行政执行的过程 土地行政执行的过程是具有阶段性的。从土地行政决策最后确定并付诸实施时起，到土地行政目标最终实现为止，整个过程大体可分为三个阶段，即准备阶段、实施阶段和总结阶段。,第二节 土地行政执行的过程与原则,（一）土地行政执行的准备阶段 准备是土地行政执行的第一阶段，土地行政执行的准备通常包括：组织准备 思想准备 计划准备 物质推备 技术准备,（二）土地行政执行的实施阶段 土地行政实施阶段是土地行政执行过程中最关键的阶段，也是实质性的阶段。在这一阶段，各项工作进入了运行之中，真正意义上的土地行政执行才算开始。,第二节 土地行政执行的过程与原则,实施阶段是一个复杂多变的动态过程，由若干具体环节组成，主要包括指挥、控制、沟通、协调等。其目的在于使土地行政决策在执行过程中做到指挥有术、控制有力、沟通有效、协调有方，确保决策的顺利实施。,第二节 土地行政执行的过程与原则,3.沟通 是土地行政组织和人员相互之间及外部之间交流思想、互通信息、增进了解、统一认识的活动。土地行政沟通是土地行政决策的先决条件，正确的决策来源于大量的信息交流；是土地行政指挥的必经之路，任何指挥活动都离不开指示命令的上传下达；,第二节 土地行政执行的过程与原则,是土地行政协调的重要工具，只有沟通思想，人们才能紧密配合，协调一致；它是土地行政控制的重要依据，通过信息反馈才能检查实施情况、纠正偏差行为。此外，它可以消除相互间的意见分歧、减少冲突和摩擦，改善人际关系，鼓舞士气，堵塞小道消息，防止思想混乱。,第二节 土地行政执行的过程与原则,4.协调 指土地行政组织或领导运用各种措施和办法，调节本系统各组成部分及其工作人员之间的关系，使之相互配合，以便共同实现土地行政目标的行为。土地行政沟通和协调相互联系着，土地行政沟通是土地行政协调的前提和手段，土地行政协调是土地行政沟通的目的和结果。沟通达到思想统一，协调取得行动一致。,第二节 土地行政执行的过程与原则,（三）土地行政执行的总结阶段 土地行政执行的总结，就是对已经做过的工作，包括计划目标、任务完成情况等进行全面、仔细的回顾、检查、考核、评价。总结是土地行政执行的最后阶段，其目的是肯定成绩，吸取教训，积累经验，以便今后提高土地行政执行的水平。,第二节 土地行政执行的过程与原则,二、土地行政执行的原则 土地行政执行的原则，是指对整个土地行政执行活动起指导和规范作用的基本准则，它是对土地行政执行过程中客观规律的概括和总结，具有普通的指导意义。为了保证土地行政执行决策目标的准确实施，应遵循以下主要原则：,第二节 土地行政执行的过程与原则,（一）忠实决策目标的原则 土地行政决策阶段的要求是做出准确无误的决策，土地行政执行阶段的要求是不折不扣地执行决策 再好的决策，如果不能正确地贯彻执行，就会脱型”、“走样”，就等于没有决策。因此，土地行政执行的每个阶段，每一个环节，都要服从于决策目标。,第二节 土地行政执行的过程与原则,每一个执行人员都必须充分理解和掌握土地行政决策，在思想上、行动上和决策目标上保持一致。即使执行的措施、方式和步骤有所变动，但目标始终如一。土地行政执行系统只能反映情况，提出建议，如不被采纳，仍需忠实执行。,第二节 土地行政执行的过程与原则,（二）原则性与灵活性相结台的原则 由于各地区、各部门的情况千差万别，各具特点，因此，土地行政执行时既要忠实于土地行政决策不走样，又要灵活地实施决策。只有将两者结合、统一起来，才能使土地行政决策得到很好的贯彻执行。,第二节 土地行政执行的过程与原则,（三）执行与创新相结合的原则 土地行政执行是将土地行政决策与实践相结合的过程，是检验决策是否正确，修正、评估决策的活动。土地行政执行既要坚定地坚持决策目标，又要在执行过程中，根据实际情况的变化，在执行手段和方法上有所创新。,第二节 土地行政执行的过程与原则,（四）周密计划的原则 土地行政执行也是一个系统工程，涉及土地行政过程的许多方面和环节，牵涉到土地行政部门内外的许多部门和人员，必须有周密细致的计划，才能使各个方面有机结合，使各项工作有条不紊地进行。土地行政执行中要抓住主要矛盾，分清轻重缓急，安排好工作次序。还要注意协调好各方面的关系，合理分工，互相协作，使各项具体任务围绕中心工作展开，忙而不乱，紧张有序。,第二节 土地行政执行的过程与原则,（五）时效原则 时效原则是指土地行政执行必须及时、高效，不能拖拖拉拉，积压欠账，使之失去时机，贻误大事。一般来说，土地行政执行越迅速，效率越高。当然，也不能操之过急，面应以最少的人力、物力、财力的投人，保质保量、准确圆满地实现土地行政决策目标。,第二节 土地行政执行的过程与原则,第三节 土地行政执行的手段及方式,土地行政执行的手段及方式是指土地行政组织和人员，为了完成行政任务而在开展行政工作时所采取的措施、方法和手段。是达到土地行政目标的途径 是土地行政主体作用于土地行政客体的桥梁；是土地行政思想转变为土地行政实践的中介。,第三节 土地行政执行的手段及方式,土地行政基本方法包括强制性土地行政方法、经济方法、诱导性土地行政方法、土地行政责任方法等。土地行政基本方法将随着土地制度改革、深化而系统化和科学化。,一、强制性土地行政方法（一）行政指令方法 土地行政指令方法又简称为土地行政手段。它是指土地行政主体依靠行政权力，凭借指挥与服从关系，运用命令、指示、规划、计划、规定、条例及规章制度等措施，依行政组织的系统和层次进行管理，对违反土地管理法律、法规的单位或个人给予行政处罚和行政处分等的方法。,第三节 土地行政执行的手段及方式,（二）法律方法 土地行政的法律方法是指通过各种法律、法规和司法、仲裁的方式进行土地管理的方法。它应包括两个方面的内容：一是制定法律和建立各种法规，并依据法律、法规进行土地行政。二是注重相应的司法工作，其目的在于通过实施国家土地法律、法规，调整土地管理关系和土地占有、使用、利用等关系。,第三节 土地行政执行的手段及方式,法律方法同样具有权威性和强制性，即一旦遭到相对人的对抗或拒绝，司法或行政机关有权强制相对人履行土地法律，服从土地法律。与土地行政指令方法相比，法律方法还具有普遍性、稳定性和规范性的特点。,第三节 土地行政执行的手段及方式,二、经济方法 市场经济体制下的土地管理必须符合市场经济规律的要求，土地具有的资源和资产的双重性，要求土地行政管理必须采取经济方法来调节土地的利用方式，约束土地利用的行为。土地行政的经济方法是土地行政主体根据客观经济规律和物质利益原则，利用经济杠杆调节不同土地利用者之间的利益关系的管理方法。,第三节 土地行政执行的手段及方式,行政管理中的经济方法主要包括价格、税收、金融、财物、奖金、罚款等。土地行政中的经济方法具有间接性、有偿性和关联性的特点，即不像行政指令和法律方法一样直接干预土地行政对象的行为，而是通过经济杠杆作用对其经济利益进行间接调节。,第三节 土地行政执行的手段及方式,在运用经济方法进行土地行政时，必须做到：1.经济手段必须符合经济规律的要求。2.必须坚持按劳分配原则，兼顾效益和公平 3.正确处理各种利益关系 运用经济方法既要利用物质利益原则，又要防止片面追求物质利益、一切“向钱看”的倾向，要把微观效率和宏观效益有机结合，兼顾国家、集体、个人三者之间利益，提倡局部利益服从全局利益，个别利益服从集体利施。,第三节 土地行政执行的手段及方式,三、诱导性土地行政方法 诱导性土地行政方法是以人为中心的人本主义的管理方法，它通过非强制性手段使土地行政组织和人员及土地行政对象自觉自愿地去完成土地行政工作和任务。对于土地行政管理而占，仅用强制性的手段是不够的，必须将诱导性行政管理和强制性土地行政管理方法相结合。,第三节 土地行政执行的手段及方式,诱导性行政管理方法的特点是通过宣传、教育、鼓励、激励、共同参与等手段来诱导人们理解、支持土地行政目的，使人们自觉自愿、积极主动地去实施土地利用和保护行为，完成土地行政任务。,第三节 土地行政执行的手段及方式,诱导性土地行政方法包括宣传教育、行为激励和参与管理等方法。（一）宣传教育法 对土地行政人员和土地行政对象进行宣传教育的主要内容包括法律法规宣传、政策宣传、政府行政目标的意义宣传等，使土地行政人员、土地行政对象理解和支持行政工作，自觉约束个人私利，协调个人行为与土地行政目标的关系。,第三节 土地行政执行的手段及方式,（二）行为激励法 行为激励属于行为科学的范畴。它是通过有目的地设置一定的条件，从而激发人们的行为动机，产生有利于完成行政目标和任务的方法。行为科学理论认为人们的需要产生动机，动机又导致行为的出现，行为的结果达到某种目的。,第三节 土地行政执行的手段及方式,（三）参与管理的方法 参与管理的方法是让基层或下级干部参加管理和决策以提高他们管理土地的积极性和管理土地的效率的一种行政方法。如让群众参与管理就要求做到政策公开、财政公开、意见公开、人事公开 土地行政中采取参与管理的方式主要包括团体决策制度、咨询制度、建议制度、信访制度。,第三节 土地行政执行的手段及方式,四、土地行政责任方法 土地行政责任方法是一种现代的综合性管理方法，它用行政体制中职权划分的机制将组织与人事中的职位有机结合起来，从而使土地行政工作中的职、权、责、利诸要素协调一致。它是以事为中心的事务主义和以人为中心的人本主义方法的统一，结合了强制性和诱导性两种不同的行政方法所共有的优点，被现代土地行政广泛采用。,第三节 土地行政执行的手段及方式,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,一、土地行政执行的权力保障（一）土地行政执行的权力要合法 土地行政执行的权力是由法律法规规定的，是由国家权力机关或上级国家土地行政机关授予的。既然土地行政执行的权力由法律做出，那么其权力保障也就是土地行政执行要合乎法律的规定，才能受到法律的保护。具体来讲必须包括：,1土地行政执行的主体合法 土地行政主体应依法成立，具有法定的职权；土地行政执行必须是土地行政主体在其职权范围内作出的，没有超出其所管辖的地域范围、所管理的事项范围和法定的管理手段。否则就是越权行政或失职、渎职。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,现行土地管理法第三条划分中央和地方国家机构职权的原则，对管理职权重新划分：即将土地利用总体规划的审批权、农地转用和土地征用的审批权、耕地开垦的监督权、土地供应总量的控制权集中在中央与省两级政府。同时将执行性的权力下放到市县政府，如土地登记仅、规划和计划的执行权、在已批准的建设用地区域内具体项目用地的审批枚、土地违法案件的查处权等。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,2土地行政执行的内容合法 土地行政执行的内容应符合法律的规定。包括土地行政执行要有事实根据，证据确凿；正确选择与相应土地行政执行相适应的现行有效的法律规范，做到正确把握法律、法规、规章和行政规范性文件的效用等级，全面准确地适用土地行政执行有关的法律规范；土地行政执行所包含的权力义务是事实和适用法律结合的应有结果，是符合逻辑的。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,3土地行政执行的程序合法 土地行政执行的程序应符合法定的方式、步骤、顺序、时限等。如国有企业改革中土地资产处置的程序包括处置申请、产权确认、土地估价及结果确认、批准土地位用枚处置方案、签订处置合同、变更土地登记、核发新的土地证书等环节。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,（二）土地行政执行权力要建立新机制 在建立社会主义市场经济体制的过程中，土地行政主体的权力必须克服其结构状况不合理、功能关系紊乱、土地政策运行失误和权威性降低等不利因素，努力确立一种新的机制，使自身在制度化、自主化、合法性及监督、能力等方面都能满足市场经济的要求。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,1土地行政执行权力应具有完整的制度化机制 土地行政执行的权力主要的直接来源是法律所规定的科层化的组织制度，因此，在执行过程中要依赖制度化的机制。即土地行政工作的法制化、土地行政行为的程序化和土地行政程序的规范化。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,2土地行政执行权力应具有相应的自主化机制 在计划经济体制时代，土地行政执行权力缺乏自主性，常常与政治权力和经济权力相结合。现代土地行政权力与现代工业文明和市场经济社会相适应，其独立性日益增强，逐步做到政企分开、政事分开。当然这种自主性并非绝对。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,3土地行政权力应增强其合法性的机制 在市场经济条件下，人与人之间更注重契约式的交换关系，人们对权威的服从主要是对契约的服从，这是一种权利与义务对等的关系。因此，土地行政执行权力合法性的获得主要依靠人们对于契约的信仰。土地行政执行权力依靠一种合法合理的权威，它只有在遵守法律规范、合乎契约的行使中才被视为正当。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,4土地行政执行权力应具备完善的监督机制 这种机制包括自律与他律两种。自律即自身所应具有的防范措施与制度，主要包括土地行政利益调节制度、土地行政责任制度和行政道德规范。他律是其他政治权力及行政客体对土地行政执行权力的监控和抗衡，主要有立法监督、司法监督、政党监督、舆论监督和公民监督等。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,5土地行政执行权力应具有有效性的能力机制 能力机制是土地行政执行权力对经济与社会性的控制力与开发力的有机结合。只有控制力而开发力不足，经济与社会的发展就会缺乏必要的话力。只有开发力而控制力不足，经济与社会的发展就会缺乏协调，难以长久，二者缺一不可。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,长期以来，土地行政决策过程中存在大量的决策和执行失误，土地行政执行过程中的阳奉阴违有之，甚至背道面驰，极大地影响了土地政策能力的发探，造成了巨大的损失。因此，土地行政执行权力应适应现代市场经济社会，努力培育能力机制，能为经济和社会带来有效性机制。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,二、土地行政执行权力的控制 土地行政执行权力的控制主要通过土地执法监察的途径来实现。自从1998年3月国务院进行机构改革，重组国土资源部后，为了强化执法监督职能，强化国土资源执法监察的权威性、独立性、系统性，国土资源部内成立了土地执法监察局，建立集中统一、相对独立的执法监察体系。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,土地执法监察的职能包括两方面的内容，一是要面对全社会，对公民、法人及其他组织是否遵守土地、矿产等国土资源的法律法规进行监督检查，对违法行为进行行政处罚和行政处理；另一方面对国土资源管理的行政行为进行监督检查，防止和纠正行政违法，确保依法行政。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,2006年国务院建立土地督察制度，加大了对省级政府及计划单列市人民政府土地利用和管理行为的监督检查，遏制地方政府土地违法违规行为。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,土地行政主管部门作为土地监督检查的主体具有双重性，它既是监督检查的主体，又是被监督检查的对象。作为主体，土地行政主管部门对土地管理相对人执行土地管理法律法规情况进行监督检查。,第四节 土地行政执行的权力保障 以及对权力的控制,思考题:1、土地行政执法包括哪几个具体阶段？2、如何建立土地行政执行的新机制？,