关注弱势群体 促进社会和谐 低保调研材料.docx

关注弱势群体促进社会和谐一.市低收入群体的现状1 .低收入群体的划分标准低收入群体是一个比较意义上的概念，指相对于一般水平，收入处于较低层的居民家庭，由贫困人口及贫困边缘人口组成，其主体是贫困人口，同时包括初步解决温饱、但基础还不稳固随时可能返贫的贫困边缘人口。划分低收入标准的方法有很多，主要有：（1）绝对值法。将总体平均收入的1/2或1/3定为低收入线。（2）比例法。将住户按人均收入从低到高排序，把那些处于最低层的5%、10%或20%的居民家庭定义为低收入户。（3）贫困线拓展法。将贫困线按一定比例扩大，例如扩大到115%、125%、135%或150%等。（4）日美元标准。世界银行提出人均每日消费1美元的国际贫困标准，各国按照购买力平价测算出本国贫困标准。目前，我国对低收入没有一个明确、统一的界定标准，综合考虑各种划分标准，结合民政工作职能，本调研报告以城市、农村最低生活保障标准作为划分低收入群体的标准，对收入低于保障线的城乡困难群体进行分析研究。2 .市低收入人口的规模及分布（1）城市方面：2007年末，全市有城市低保对象17421人，占全市非农业人口的2.03%。从地域分布和占当地非农业人口的比例看：新罗区4019人，占1.3%；永定县2539人，占2.5初上杭县1581人，占1.8%；武平县2519人，占3.5%；长汀县3884人，占2.7%；连城县1257人，占2.5%；漳平市1622人，占L9%。按低保家庭成员分类，在职职工623人，占3.6%；离岗人员4010人，占23.0%；离退休人员272人，占1.6%；失业人员7636人，占43.8%；“三无”人员1105人，占6.3%；其它人员3775人，占21.7%。按保障对象所在单位性质划分，国有企业职工7364人，占42.3%；集体企业职工4208人，占24.1%；其它人员5849人，占33.6%。从行业分布看，低收入群体就业人员主要分布在一些收入水平相对较低的行业，如批发零售业、住宿餐饮业、居民服务和其他服务业、制造业、建筑业等，相对而言，在电力、燃气及水的生产和供应业、金融业、卫生体育、教育文化艺术、公共管理和社会组织等收入水平相对较高、且比较稳定的行业中，就业的比重明显偏低。(2)农村方面：2007年末，全市有农村低保对象10.966万人，占全市农业人口的5.4%。从地域分布和占当地农业人口的比例看：新罗区4613人,占2.8%；永定县18656人,占5.1%；上杭县18591人,占4.7%；武平县16808人，占5.7%；长汀县19957人，占5.7%；连城县22712人,占8.2%；漳平市8318人,占4.5%。从致贫原因看：五保对象11574人,占10.6%；因残致贫家庭22113人,占20.2%；因缺乏劳动力致贫家庭23918人，占21.8%；因病致贫家庭25686人，占23.4%；因灾致贫家庭15258人，占13.9%；其它原因致贫家庭11106人，占10.1%。3 .市低收入群体的主要特征特征之一：规模逐年下降。在城乡低保实现动态管理下的应保尽保的前提下，全市低保对象规模呈逐年缩小趋势。2004年全市城乡低保对象13.48万人，2005年为13.17万人，2006年为12.85万人，2007年，在城乡低保标准均有较大幅度提高的情况下，全市城乡低保对象人数为12.71万人，目前又降至12.6万人。这是我市低收入群体规模变化的基本趋势。特征之二：收入明显提高。我市城乡低收入群体收入总体上呈现持续增长的趋势，收入提高幅度较大，生活得到有效改善。城镇住户调查资料显示，最低收入居民组人均可支配收入2004年为3303.8元，2005年为3457.0元，2006年为4721.4元，2007年为4579.6元。这是我市低收入群体收入状况的主流，是研究低收入群体收入问题必须把握的基本观点。特征之三：收入增长偏缓。与我市城乡居民收入平均增长水平相比，低收入群体增长偏缓。从增长率上看，20042007年4年间，城镇最低收入组居民人均可支配收入提高了1.39倍，年均递增11.5%,全市城镇居民人均可支配收入提高了1.38倍，年均递增11.4%,两者基本持平。但从增加值上看，城镇最低收入组增加了1275.8元，而全市平均水平增加了3897.8元，是前者的3.06倍。特别是2007年，我市城镇最低收入组居民人均可支配收入出现负增长，与上年相比，减幅3.0%,而同期全市城镇居民人均可支配收入增长17.2%。这是我市低收入群体收入问题的突出点，也是分析研究的重点。特征之四：生活质量较低。由于低收入群体的收入有限，微薄的收入基本用于日常生活支出，满足生存需求特征显著，恩格尔系数较高。2007年，我市100O元以下收入组农户人均消费支出2190元，仅为全市农村居民平均水平3911元的56%；城镇最低收入组家庭人均消费支出3940.4元，仅为全市城镇居民平均水平10155元的38.8%,恩格尔系数高达59.08乐比全市城镇平均水平36.05%高出23.03个百分点。这是我市低收入群体收入状况的直接表现。4 .市社会救助工作现状近几年来，市各级党委、政府坚持立党为公、执政为民，高度重视社会救助工作，把它作为保障和改善民生的重要措施，作为建设服务型政府的重要内容，加强组织领导，健全机制体制，通过制度创新和政策完善，初步建立了以基本生活保障制度为基础，以专项救助相配套，以应急救助和社会互助为补充的覆盖城乡、与经济社会发展水平相适应的社会救助体系，有效地保障了全市城乡贫困群体的基本生活。(1)社会救助体系的主要内容和成效一是城市低保实现应保尽保。我市1998年启动城市低保工作，经历了全面推进、扩大保障面、稳步发展三个阶段，2002年以来持续实现了动态管理下的应保尽保。城市低保标准原则上在当地最低工资标准33%40%之间确定，做到既能保障城市低保对象的基本生活，又有利于促进有劳动能力的低保对象积极就业。各地现行保障标准在160210元/人.月之间。2007年下半年以来，针对副食品价格上涨和成品油价格调整对城镇低收入家庭生活的影响，市采取发放临时补贴、提高补助水平等措施积极应对，较好地保证了城市低保家庭和低保边缘家庭的基本生活。2008年9月份，全市发放城市低保金214.78万元，人均月补助123元，比2007年6月全市平均补助额66.7元增长56.3元，比增84.4%。二是农村低保制度全面建立。根据全省统一部署，我市从2004年1月起在全市范围内建立和实施了农村低保制度，将家庭年人均收入低于保障标准的农村居民全部纳入保障范围，实现了动态管理下的应保尽保。全市7个县（市、区）农村低保标准统一按照省定标准执行，20042006年，按照农村居民家庭年人均收入IOoO元确定（即每人每月83元），从2007年起提高到1200元（即每人每月100元）。目前，全市有农村低保对象108543人（含五保对象11711人）；2008年19月发放保障金（不含五保供养金）4749.04万元，9月份人均补助60.8元。三是农村五保供养扎实推进。我省（市）在全面实施农村低保制度时将五保对象纳入保障范围，给予全额享受农村低保待遇。今年初，市政府出台了关于进一步加强农村五保供养工作的意见，五保供养工作得到有效的推进。目前，各地集中供养标准在170-300元/人.月之间，分散供养标准在130150元/人.月之间。全市11711名五保对象全部纳入供养范围，其中集中供养1752人，分散供养9959人；2008年19月发放五保供养资金1552.2万元，人均月供养水平148.2元。四是城乡医疗救助全面实施。2005年启动农村医疗救助试点，2007年启动城市医疗救助试点，到2008年全市全面建立了农村医疗救助和城市医疗救助制度。农村救助对象为：农村低保对象（含五保对象）、在乡重点优抚对象（含革命“五老”人员）。2005年以来，全市共有7766人（次）享受农村医疗救助，发放救助金402.78万元，人均救助518.6元。城市医疗救助对象为：城市低保对象、重点优抚对象（含革命“五老”人员）、社会福利机构收养的“三无”人员。2007年以来，全市共有81人（次）享受城市医疗救助，发放救助金12.63万元，人均救助1560元。五是其他专项救助有序建立。为帮助解决城乡困难群众其他方面的特殊困难，推动社会救助全方位、立体化发展，民政部门协同有关部门建立了住房救助、教育救助、法律援助等专项救助制度，充实了社会救助的内容，使广大特殊困难群众得到了更多的实惠和保障。六是创新实施农房统一保险。从2006年起，市全面实施农民房屋统一保险制度，由政府全额出资为所有农村住户的房屋进行统一保险，同年8月在福建全省推广。保障标准逐年提高，2006年全市统保时为3000元，全省统保后提高到5000元，2008年起又提高到100OO元。据统计，2006年至今，全市共理赔16834起，向受灾农户支付赔款2770.33万元。农房统保有效地保护了农村群众特别是农村低收入群体的利益，提高了灾民自救能力。(2)社会救助体系建设存在的问题一是体系建设有待进一步完善。各专项救助制度间的衔接配套还不够完善，影响了救助资源综合效能的发挥。因此，必须衔接整合各单项社会救助制度，使各单项社会救助制度互通、互联、互补，构成一个有机的制度体系，才能充分发挥社会救助的效能。此外，对低保边缘家庭的救助政策缺失，又形成了新的不公平。二是管理体制有待进一步理顺。现行体制多头管理、条块分割，不仅增大了相互协调的任务和难度，影响了救助工作效率和效果，也容易造成人力、物力、财力等救助资源重复和浪费。三是运行机制有待进一步健全。救助工作的法律基础薄弱，制度不够健全，在一些方面责任还不明确，职能还有交叉，工作缺乏衔接，问责和激励机制还未完全建立，工作的整体合力不强。基层网络平台薄弱，救助机构不健全、队伍不健全、经费不足、力量薄弱、设施简陋等问题日益突现，影响了社会救助政策在基层的落实。四是资金投入有待进一步加大。一方面财政投入不足，社会救助投入占各级政府公共财政支出的比例过小，一些地方财政存在列而少支、列而不支、拨付迟滞现象；另一方面社会捐助资金少之又少。二,低收入群体成因分析低收入群体形成的因素是多方面的，既有内部因素，又有外部因素；既有历史原因，又有现实原因；既有体制原因，也有政策原因。我们主要通过内部、外部两方面因素的分析，来寻求促进低收入群体增收的措施。1.内部因素一城乡低收入群体的共性因素低收入家庭人口负担、素质的差异，直接导致效率的差异，进而导致收入结果的差异，造成在社会中的弱势地位。一是家庭人口多，负担系数高。低收入户在劳动力上虽有“量”的优势，但“质”的劣势更为突出。据2007年全市490户农村住户调查资料显示，年人均收入100O元以下组家庭户均人口数5人,比全部样本户均人口4.01人多了0.99人；平均每户整半劳动力3人，略高于全部样本的2.69人，但其平均每一劳力负担人口为1.7人，比全部样本的1.49人高出0.21人。据2007年全市360户城镇住户调查资料显示，10%最低收入组家庭户均人口数3.48人，比全部样本户均人口数3.15人多了0.33人；平均每户就业人口数2.17人，平均每一就业者负担人数为L66人，比中等收入家庭负担人数0.92人高出0.74人。而5%贫困家庭户均人口数3.22人，比全部样本户均人口数3.15人多了0.07人；平均每户就业人口数2.45人，平均每一就业者负担人数为3.18人，比中等收入家庭负担人数0.92人高出2.26人。同时，低收入家庭成员中老人、儿童比例偏高，家庭教育及赡养负担较重。据统计，在全市农村低保对象家庭中，60岁以上老年人口所占比重达24.1%,比全市农村60岁以上人口比重高了9.23个百分点。二是劳动力素质低，从业能力弱。劳动力素质与收入密切相关，可以说劳动力素质的差距是贫富差距的核心。低收入家庭成员普遍受教育程度低，缺乏专业技能和竞争优势，导致其就业难度大且收入不稳定，就业难、就业率低严重影响其家庭收入水平和生活质量的提高。劳动力综合素质低使低收入家庭陷入了“贫穷一受教育程度低一知识技能少一从业能力弱一贫穷”的恶性循环。三是思想观念落后，接受新事物能力弱。突出表现在思想落后、观念陈旧，接受新知识、新信息、新事物能力弱，不能适应市场经济的要求等。一些企业职工认为自己为企业工作了多年，不愿也不想离开企业进入市场寻找工作，仍存在“等、靠、要”的思想。一些农民对新观念、新技术和致富信息接受慢，缺乏劳动致富的信心和积极进取的勇气。四是因病、因残等致贫。据统计，市农村低保对象中因病、因残致贫家庭人数占43.6%,这些家庭部分成员长期患病，医疗费用不断累积，债务居高不下，而其他家庭成员则长期陷入照顾护理，均呈现出疲惫不堪、无能为力的状态，更不用说腾出精力去创造条件来改善家庭环境，摆脱困境了。2.外部因素由于我国城乡“二元”结构的差别，因此，造成城乡低收入群体致贫的原因也完全不同，本文分别作分析。(1)农村方面一是自然环境因素制约低收入群体增收。市素有“八山一水一分田”之称，山地林地多，耕地和平地少，人均耕地0.85亩，只有全国平均水平的61.2%。受山区地理环境偏僻、交通不便，自然资源贫乏、经济基础薄弱，信息闭塞、劳动就业机会少等因素的影响，农民对耕地的依赖性较强，特别是大多数低收入农户只能在本乡本土从事传统的单一种植业，寻找新的致富门路难度很大，收入长期维持在一个较低的水平。同时，我市也是一个自然灾害多发的地区，因灾致贫、因灾返贫现象比较严重。据统计，我市农村低保对象中因灾致贫家庭人口占总数的13.9%o二是农村富余劳动力转移的难度加大。在市场经济条件下，农产品生产实际用工量大量减少与农村劳动力供给量的增长形成了尖锐的矛盾。消除这一矛盾的根本途径，就是使农业中的大量富余劳动力向非农产业转移。然而，随着城市经济体制改革的深入，市场竞争的加剧，一方面，城市对农村富余劳动力的吸纳空间越来越小，而且低收入群体的文化素质相对较低，制约了他们的择业能力；另一方面乡村企业由于面临制度和技术的创新，对劳动力的吸纳能力明显变弱。在大量富余劳动力的压力下，土地无法实现规模经营，农业劳动生产率提高缓慢甚至下降，非农产业收入减少。农村富余劳动力转移难度的加大，低素质劳动力首当其冲，对低收入群体的收入增长产生不利的影响。三是社会转型期对农村低收入群体的不利因素增多，影响程度加深。随着市场经济体制的逐步建立，市场因素越来越多地影响收入分配。市场机制在提高效率的同时，也拉开了收入差距，扩大了社会差异。市场机制在个人收入分配上的作用，主要通过市场竞争按个人资源禀赋进行分配体现出来。在目前状况下，农村低收入群体在获得资源禀赋的机会和条件上明显处于劣势，一些不利于低收入群体的因素增多、影响程度加深。如调整农业生产结构需要资金，农户普遍存在贷款难，对低收入群体来说更是难上加难；农业生产组织化程度不高，千家万户的小生产已经难以与当今的大生产、大市场相适应，不仅无规模效益，而且抵御市场风险的能力较差。所有这些对以农业收入为主的低收入群体的生存和发展都带来了前所未有的影响，其社会经济基本特征决定了他们生存和发展的条件与形势发展变化要求的差距越来越大，增收难度更加凸显。(2)城市方面我国正处在由计划经济体制向市场经济体制全面转变的重要转型期，表现为一系列的制度变迁过程，同时又是一个社会资源重新配置、社会利益结构重新调整的过程。在计划经济体制下，所有的社会资源分配由政府决定，社会资源的平均化程度相对较高；而在市场经济条件下，政府和企业或单位对个人的经济和就业作用逐步减弱，社会资源的获得受制于个人及家庭因素大大增加。城市低保对象主要包括三类人：一是在结构调整过程中出现的失业人员、下岗职工、离岗职工；二是较早退休的“体制内”人员；三是“体制外”人员，即那些从来没有在国有单位工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人、残疾人和孤寡老人。城市低收入群体的形成原因有以下几个方面：一是随着社会主义市场经济体制改革的深入，在产业结构不断调整和优化升级过程中，国有企业和乡镇集体企业进行资本重组、股份制改造、拍卖、租赁甚至破产等。在各种形式的改革中，企业都将“减员增效”作为改革的重要目标，使相当一部分年龄大、技术差、文化低的劳动者下岗分流，特别是“4050”人员下岗后的处境比较困难，容易成为城市低收入群体。统计资料显示，2007年末,我市城镇登记失业人数达1.144万人，城镇登记失业率为3.95%o二是随着经济全球化浪潮的到来和产业结构的优化升级，企业已逐步步入了高科技、信息化时代，资金和技术对劳动的替代程度加深，企业在生产过程中的高科技含量增加，这对于文化程度低、年龄偏大的一线工人来说，难以适应现代化的企业生产，被作为“分流”对象也在所难免。同时自动化的生产线使一线工人大大减少，在提高企业效益、增加企业利润的同时，也减少了低收入群体的就业和收入机会。三是我国改革开放三十年来，收入分配形式也由单一的按劳分配向多种生产要素参与分配转变，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配，那些缺资金、无技术，仅凭体力吃饭的劳动者便容易成为社会的低收入群体。四是在经济体制改革过程中，教育、医疗的过分市场化，以及住房的商品化,更是加重了低收入群体的生活负担。而养老、失业、医疗等各种保障措施的建立滞后，使低收入群体失去了保护伞。五是物价上涨使城镇居民多支出，这部分开支对高收入群体来说生活质量不受影响，但对处于中低收入水平的家庭来说，本来维持基本生活尚属勉强，由于物价的上涨，加重生活负担，生活质量下降，甚至导致一部分家庭生活陷入困境。六是现代市场经济国家普遍实行的社会转移分配制度的建设在我国还没有及时跟上，大量社会资源分配不公现象的产生，形成了社会收入分配差距急剧拉开的局面，客观上加大了低收入群体的困难程度。三.低收入群体保护的对策思路及建议目前我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的阶段，新的形势对做好低收入群体保护提出了新的更高的要求。保护好低收入群体,对维护社会公平和社会稳定，促进经济和社会发展，构建社会主义和谐社会，具有重要的现实意义，也是实现共同富裕的社会主义本质要求。1.深入学习实践科学发展观，着力“造血”，努力促进低收入群体增收做好新形势下的低收入群体保护工作，必须全面贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神，深入学习实践科学发展观，始终坚持发展第一、为民发展和全面协调可持续发展，以科学发展观指导低收入群体工作，不断提升“造血”能力，促进低收入群体增收。（1）要以宽广视野谋划低收入群体增收。用发展的眼光审视贫困，其实质就是发展慢。因此，要深入学习实践科学发展观，紧紧抓住国家鼓励东部地区率先发展、支持海西建设、支持老区发展三大历史机遇，按照“四求先行”实践方向，围绕在“两个先行区”建设中求先行当前锋的目标要求，加快推进生态型经济枢纽和海西重要增长极建设。坚持一手抓发展，一手抓民生，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，加快构建和谐社会，把促进社会发展与解决民生问题摆在更加突出的位置，紧紧围绕增收这个中心，着力激活内在发展动力这个根本，通过发展的办法解决贫困问题，提高收入水平，减少贫困群体，使低收入群体共享经济社会发展成果，最终实现城乡之间、地区之间、农民与农民之间协调发展、共同富裕。(2)全力加快工业化、城镇化进程。是传统农业大市，加快工业化特别是新型工业化进程，是欠发达地区摆脱落后、赶超先进地区的必然选择，也是提高贫困人口收入、从根本上解决贫困问题的重要途径。一要积极创办工业园区，按照大项目进经济开发区、小项目进乡镇工业集中区的要求，立足实际，通过创办各类工业小区，大力发展乡镇工业和乡村工业，实现壮大乡村集体经济实力和提高贫困劳动力就业率“双赢”。二要大力推广以来料加工、来件装配、来样定做和小型农副产品加工为主要内容的“三来一加”模式，充分发挥农村闲置劳动力资源优势，使广大贫困劳动力在家门口就业，做到农忙时务农、农闲时务工两不误,以提高贫困群体的收入。三是进一步加大招商引资力度，鼓励一些适于农村经营发展的小项目进乡村，鼓励外来资金项目进入农村，参与或激活农村经济发展，培育新的经济增长点，进而为贫困户就业、增收、脱贫拓宽渠道。(3)加快发展现代农业，拓宽农民增收渠道。认真学习贯彻党的十七届三中全会精神，以农业增产、农民增收、农村繁荣为目标，推进农村改革发展，创新机制体制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐。要在稳定和完善农村基本经营制度的基础上，积极推进农村土地流转，发展多种形式的适度规模经营，同时促进农民向非农产业流动。要跳出传统“三农”界限，因地制宜地培育发展特色产业、增收项目，拉长和加粗农业产业链条，放大增值环节，扩大增收渠道。要大力发展优势产业和特色农产品，通过科学规划、精心策划，加快以一村一品、几村一业、一乡一业规模化发展为思路的农业产业化步伐,按照“围绕龙头、突出特色、依托市场、连片开发”的思路，抓好农业产业化基地建设。要继续推行以“公司+基地+农户”为主要形式的产业化经营模式，发展壮大龙头企业，加快发展农产品加工业，提升农业产业化发展水平，大力倡导和扶持贫困户发展具有一定规模的蔬菜种植、家禽养殖，力所能及地开辟增收项目，确保低收入户在产业化经营中直接收益。要建立健全农业产业化经营社会服务体系，鼓励和支持组建农民专业经济合作组织和农产品行业协会，实现强强联合、强弱合作、弱弱相助，形成“聚合”效应，增强贫困农户参与市场竞争的能力和组织化程度。(4)加强劳动技能培训，提高低收入群体整体素质。实行扶持、扶技和扶智相结合，高度重视劳动技能培训，变“授人以鱼”为“授人以渔”，使有劳动能力的低收入户都能掌握一技之长，提高脱贫致富能力。要继续抓好劳动力资源开发，以培训促就业，以就业促创业，以创业促脱贫，实现“培训一人，输出一人,脱贫一户”的目标。要落实培训优惠扶持政策，采取“政府购买培训成果”的办法，在全市开展“职业资格证书”、“岗前熟练工”、“绿色证书”、“自主创业”四大培训工程，把引导性培训与技工培训，吸引农民工回乡就业、创业与自主创业培训，农业技术培训与核心农户培训有机结合起来，形成适合不同农村劳动力需要的培训方式，免费帮助贫困农户子女学会一门以上实用技术。要加快建立健全劳务信息体系、技能培训体系、劳务市场体系、政策保障体系和劳务输出管理服务体系，扩大劳务输出渠道，促进农民非农就业，大力发展劳务经济，拓宽外部增收空间。(5)加快发展第三产业，扩大低收入群体就业。随着国民经济的不断发展，第三产业将逐渐成为劳动力就业的主要渠道，因此要进一步加快发展第三产业，完善就业和再就业政策，为社会增加更多的就业岗位，为低收入群体创造更多的发展机会。一是针对低收入群体的特点，要把增加社区就业岗位，如家庭服务、社区保安、生活护理和修理维护等工作作为低收入群体新的就业渠道；二是要大力加强和完善就业服务，从加强劳动力市场建设，多渠道兴办规范的就业服务机构，免费定期提供各种快捷、方便的就业信息，加强对低收入者的职业教育与培训，实施再就业援助行动等多方面，尽可能地为低收入群体创造更多的就业机会;三是要继续认真落实好现有的对下岗失业人员再就业的各项优惠政策，讲求实效，提高针对性，凡享受低保的人员，自主创业可以享受税费减免等有关优惠政策，帮助低收入群体走出贫困；四要建立和完善面向所有困难群众的就业援助制度，主要采取政府出资购买公益性就业岗位等政策措施，着力帮助“零就业家庭”和就业困难人员解决就业问题，提高他们再就业的质量和稳定性，形成一种各尽所能、各得其所，公正和谐的就业环境和正常的生活秩序。(6)健全工作机制，提高帮扶实效。要对低收入群体致贫原因进行科学分析并分类，然后从发展的角度按照缺什么补什么的原则，研究具体的工作措施，区别对待，分类扶持，提高促进低收入群体增收的效率。一要加大政府扶持力度。要加大财政投入力度，扶持经济欠发达地区搞好农村基础设施建设，改善水利、交通、电力、通信等条件。要加大移民开发力度，继续实施“造福工程”，加强防灾减灾体系建设，使贫困农民摆脱靠天吃假的困境，为他们创造良好的生产生活环境。支农惠农政策要更多地向低收入群体倾斜，各项富民工程、科技项目，应优先考虑低收入家庭，确保资金到位、技术到位，让低收入家庭得到更多的实惠。二要抓好挂钩帮扶工作。建立部门、干部，农村能人、大户挂钩帮扶制度，推行扶贫到户的方法，采取“专家会诊”的方式，逐户帮助低收入家庭确定致富项目，做到长、中、短相结合。要推广“小额联保贷款“，不断提高贷款规模，适当增加农户贷款金额，适当延长贷款期限，帮助贫困农户发展生产。2.推进社会救助体系建设，着力“输血”，切实保障低收入群体基本权益社会救助体系是社会主义市场经济体制和运行机制的一个有机组成部分。建立完善的社会救助体系，这是保护弱势群体基本生活水平的“社会安全阀”，也是维护其社会可承受能力的底线，它始终是政府解决低收入群体问题的基础和依托。(1)加强制度衔接配套，增强救助整体功能。要加强“三个衔接配套”：一是社会救助制度之间的衔接配套。要加强最低生活保障、灾民救助、五保供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助、住房救助、教育救助、司法援助等制度之间的衔接配套，并注意建立和完善临时生活救助制度，着力解决低保边缘群体和低收入群体的特殊生活困难。二是社会救助与其它民生保障之间的衔接配套。要加强社会救助与最低工资标准、失业保险、就业再就业政策、扶贫开发之间的衔接配套,适当保持距离，形成梯次保障结构。三是城乡社会救助之间的衔接配套。要在继续坚持分类指导的基础上，适时加大城乡社会救助体系建设的统筹力度，着力推动城乡社会救助事业的协调发展；密切关注户籍制度改革、失地农民、进城务工人员对社会救助工作提出的要求，积极探索有效的救助措施和办法。通过加强这“三个衔接配套”，促进各相关政策措施在保障对象、保障政策、保障标准、保障资金、服务管理网络等环节的互联、互动、互补，增强整体功能，发挥“两个作用”，即充分发挥社会救助的“保障作用”和“促进作用”，既要保障困难群众基本生活，更好地解决社会成员的特殊困难；又要有利于促进救助对象积极就业、发展生产、自立自强，在政府和社会扶助下通过自身努力逐步摆脱贫困。(2)理顺管理体制，整合救助资源。针对条块分割、多头管理的实际情况，按照全国救灾救助工作会议的部署要求，进一步理顺社会救助工作的领导体制，建立健全“政府主导、归口管理(民政牵头或协调)、部门协作、社会参与”的工作格局。一要健全领导机构。各级政府都要成立社会救助工作领导小组或协调委员会，并确立其权威和领导地位，明确协调委员会的职能，确定重大事务上会制度。全局性的社会救助工作，如何分工负责，具体怎么做，都由社会救助工作协调委员会集体会议决定后实施。二要统筹社会救助管理。明确民政部门在社会救助中的综合协调职能，整合政府资源，将各部门的救助资源进行统筹规划和安排，使救助资源的使用更加科学合理，产生的作用实现最大化。三是要加快慈善事业发展。在充分发挥政府主导作用的基础上，积极引导社会力量参与，充分利用社会资源，共同推进社会救助工作。(3)完善运行机制，强化规范操作。要重点抓好“四个环节”：一是“操作环节要严格执行救助的申请、调查、评议、审核、审批、公示等程序，保证救助对象评定和救助数额确定的民主和公正。二是“管理环节”。要制定和完善社会救助实施办法、实施细则和规章制度，管好、用好、发好救助款物。特别要加强对基层管理，加强基层力量，提高基层干部素质和能力，保证救助制度有效落实。三是“监督环节”。要切实加强内部行政监督，主动接受人大、政协监督，自觉接受纪检、监察、审计、财政监督，高度重视群众监督和舆论监督。四是“考评环节”。要建立对社会救助工作实施情况和实施效果进行定期考核评估的工作制度，力争将考评结果纳入政府目标考核体系，作为党政部门和干部政绩考核的重要内容，完善和落实相关的奖励制和问责制。（4）健全财政投入机制，加大资金投入力度。各级政府是社会救助工作的责任主体，必须逐步加大财政对社会救助工作的投入，并建立科学合理的财政投入机制。对于经常性救助项目，财政应当确定一个相对合理的投入比例，实行刚性约束。建议参照困难群体总数占总人口的比例，来确定财政投入总数占总可用财力的比例；对于临时性救助项目，建议结合各类突发事件应急方案，及时安排。要充分发动社会力量，拓宽救助帮困资金的筹措渠道，建议对捐赠、资助社会救助事业的企事业单位，社会公益组织及个人，在税收政策上进一步给予优惠，多渠道、多层次壮大救助资金，增强社会救助能力。（5）加强基层队伍建设，完善服务工作网络。一是要加强乡镇（街道）民政机构建设，配齐配强乡镇（街道）民政工作人员，建议按街道和乡、镇辖区救助对象的一定比例配备工作人员，确保有人办事。二是要在城乡基层社区设置社会救助服务岗位，由社会工作者应聘上岗，政府按岗位需要购买服务。三是要落实基层工作运转经费，建立按上年度低保支出总额或按低保对象人数的一定比例安排工作经费的机制，确保有钱办事。