财政学第六版第13章.ppt

,第一节 国家预算概述第二节 我国预算管理制度的改革和建设第三节 预算管理体制概述 第四节 中国分税制改革,第十三章 国家预算和预算管理体制,13.1 Summary of national budget 13.2 The reform and construction on a system of the budget in China13.3 Summary of the managerial system of the budget13.4 The reform of tax distribution system in China,Chapter 13 The national budget and the managerial system of the budge,第一节 国家预算概述,一、国家预算的含义及其类别(the concept and the types of national budget)二、国家预算级次及预算管理权限(the national budget levels and their authorities)三、国家预算原则(the principles of national budget),第一节国家预算概述,一、国家预算的含义及其类别(一）国家预算的含义国家预算，是政府的基本财政收支计划，是政府集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制，是国家的重要立法文件国家预算是政府对财政收支的计划安排，是反映政府财政收支总量和结构的一览表，涵盖整个财政活动的范围,（一）以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算,单式预算是指在预算年度内，将政府全部财政收入和支出汇集编入单一的总预算内而不区分各项或各组财政收支经济性质的一种预算组织形式单式预算的优点 能从整体上反映年度内政府财政收支情况，便于了解政府财政的全貌；完整性强，体现国库统一和会计统一的原则要求；便于立法机关的审议批准和社会公众对国家预算的了解单式预算的缺点不能满足随着政府职能的日益扩展，对政府财政收支进行经济分析和宏观调控的需要；在政府投资领域，不能充分反映预算资金的成本、费用及效益；随着政府财政信用的扩大，难以了解政府财政活动的真实情况，不利于管理财政信用资金,（2）复式预算的概念及优缺点,复式预算是在传统的单式预算基础上产生发展起来的。它是指把一国政府在一个财政年度内的各项财政收支，按其经济性质划分为两个或两个以上的部分，编制成两个或两个以上预算的预算组织形式复式预算的基本特征：一是将复式预算一般分为经常预算和资本预算。经常预算包括经常性收入和经常性支出，主要用税收形式筹集经常性收入来用于政府公共支出；资本预算的收入以政府信用筹措资金为主，支出以赢利性资本投资为主。二是各个部分各以特定的收入来源对应相应的支出，并且各自平衡。复式预算制的优点：（1）便于考核预算资金的来源和用途；（2）有利于分析预算收支对社会供求的影响；（3）使预算成为促进经济发展的强有力杠杆,（二）以预算分项支出的安排方式的差别为依据，国家预算可分为增量预算和零基预算,增量预算法的弊端1、编制的预算不够切合实际。2、编制的预算与讲求效益原则相违背。3、编制的预算，束缚了各个部门、单位和个人的创造性和积极性4、影响预算审批的及时性零基预算法的优点1、编制的预算具有合理性和有效性。2、可以缓解财政收支矛盾。3、可强化预算约束力，便于预算监督。4、符合国际惯例和预算管理的客观要求,二、国家预算级次及预算管理权限我国国家预算级次是按照一级政权设立一级预算的原则建立的预算法规定设立五级预算国家预算按照收支管理范围，分为总预算和部门（单位）预算两类预算管理职权的规定各级人民代表大会的职权各级人民代表大会常务委员会的职权各级政府的职权各级财政部门的职责监督与法律责任的规定,第一节国家预算概述,第一节国家预算概述,三、国家预算原则1公开性：国家预算收支计划的制订，执行以及决算的全过程都必须向公众全面公开 2可靠性：国家预算收支指标必须真实可靠，数字准确，如实反映预算执行情况3完整性：国家预算必须内容完整，按照统一规定的格式和内容编报齐全，不能漏报，该列入国家预算的收支都要反映在预算中4统一性：国家预算要按照统一的预算科目、程序和口径来计算编制，在保证预算真实完整的前提下，在规定的期限内报告和报送，以满足预算管理的需要5年度性：国家预算在一个预算年度内有效,国际货币基金组织标志,第二节 我国预算管理制度的改革和建设,一、推进依法理财，加强预算管理和监督(enhance management and supervision under the law)二、编制部门预算(the department budget the purchasing system of the government)三、政府采购制度(the purchasing system of the government)四、国库集中收付制度(centralized payment system of treasury)五、实施“收支两条线”管理(two routes between revenue and expenditure)六、政府收支分类改革(reform of classification of government revenue and expenditure),第二节 预算管理制度的改革和建设,一、推进依法理财，加强预算管理和监督1999年12月通过第九届全国人大常委会第十三次会议专门作出了关于加强中央预算审查监督的决定1加强和改善预算编制工作2细化预算和提前编制预算3加强对超收收入使用的监督4严格控制不同预算科目之间的资金调剂5加强预算外资金管理,二、编制部门预算（一）编制部门预算的背景和意义背景：长期以来，我国预算只要是按支出性质而不是按部门、单位编制，造成预算的随意性，不利于充分发挥预算资金的使用效益，也不利于立法机构和审计部门对预算的监督意义：（1）有利于提高国家预算的透明度，全面体现国家预算的公开性、可靠性、完整性和统一性，避免预算编制和执行中认为的随意性，防止“暗箱”操作，加强廉政建设；（2）使预算编制和执行的程序和流程制度化、规范化和科学化，从而提高预算管理水平，有利于财政部门控制预算规模和优化支出结构，有利于使用资金的部门和单位合理使用财政资金，充分发挥财政资金的效益；（3）使预算细化到部门、项目，有利于各级人大监督，有利于审计部门审计，发挥社会监督作用；（4）是贯彻落实“依法治国”方针和规范政府行为的重要举措，实现依法理财、依法行政,第二节 预算管理制度的改革和建设,（二）部门预算的内容,部门预算包括一般预算和基金预算,1、收入预算的测定2、支出预算的测定3、财政资金的管理（三）部门预算与传统预算编制方法的异同相同点：1、仍实行“二上二下”的编报方法；2、仍由财政部和有预算分配权的部门（发改委、科技部、国务院机关事务管理局等）按经费性质审核部门预算建议数和下达预算控制数,不同点：1、预算编制时间提前：国务院下达预算指示提前到9月初，提前大约2个月；下达预算控制数改在人代会前，提前大约3个月。2、一个部门一本预算。3、编制预算方式不同：传统预算由部门替下属单位按资金性质的不同进行代编，部门预算要求从基层单位逐级编制，层层汇总，克服代编的盲目性。4、编制预算的范围不同：传统预算只包括预算内收支，部门预算还包括预算外和政府性基金收支。5、预算批复权限不同。传统预算由财政部内各业务司局和有预算分配权的部门各自独立性向部门批复，部门预算改为由财政部预算司统一批复。,第二节 预算管理制度的改革和建设,三、实行政府采购制度（一）政府采购制度及其实施政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供货商（厂商），从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度它具有公开性、公正性、竞争性的特点，而公开竞争是政府采购的基石政府采购制度不同于我国过去实行的“供给制”和“控购制”2002年6月9日经第九届全国人民代表大会常务委员会通过中华人民共和国政府采购法,政府采购法的宗旨和原则宗旨：规范政府采购行为，提高政府采购资金使用效率，维护国家和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设原则：公开透明、公平竞争、公正诚信。采购对象：货物、工程、服务 采购行为：购买、租赁、委托、雇用采购依据：严格按批准的预算执行采购形式：集中采购与分散采购,第二节 预算管理制度的改革和建设,（二）我国政府采购法的基本内容1政府采购当事人采购人、供货商和采购代理机构2政府采购方式,3政府采购程序和政府采购合同确定采购要求签订采购合同管理执行采购合同提高财政支出效益的三个层次：财政部门自身角度，有利于政府部门强化支出管理，硬化预算约束从政府部门及其采购代理机构角度，通过招标竞价方式，从中优选，尽可能地节约资金，提高所购货物、工程和服务的质量从财政部门与采购人及供货商之间的关系角度，由于引入了招标、投标的竞争机制，使得采购人和供货商之间的“合谋”型博弈转化为“囚徒困境”性博弈，大大减少他们之间的共谋和腐败现象4采购人与供货商权利和义务的平等、自愿,（三）政府采购的对外开放,我国在参加WTO当时没有参加政府采购协议（GPA），但已经承诺有意成为政府采购协议的缔约方，并尽快开始加入谈判我国现行政府采购法规定：政府采购应当采购本国货物、工程和服务，但有下列情形之一者除外：（）需要采购的货物、工程和服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件或取得的；（）为在中国境外使用而进行采购的；（）其他法律、行政法规另有规定的,（四）财政部门在政府采购中的职责,各级财政部门是负责政府采购的监督管理部门监督检查的内容有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况采购范围、采购方式和采购程序的执行情况政府采购人员的职业素质和专业技能,第二节 预算管理制度的改革和建设,四、实行国库集中收付制度（一）我国过去国库支付制度及其存在的问题过去的国库支付制度是一种分散支付制度，其缺陷有：（）缺乏严格的预算约束和预算监督机制，容易滋生腐败和寻租等违法和违纪行为（）财政资金周转过程中的沉淀资金分散于各部门和各单位，不利于充分大会财政资金的使用效益（）不利于预算管理制度的全面改革,（二）国库集中支付制度的含义,国库集中支付制度，就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达供货商账户的全过程进行全面的监控制度其要点：（）财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位预算资金统一在该账户下设立的分类账户,实行集中管理，预算资金不再拨付给各单位分设帐户保存（2）各预算单位可以根据自身需要，在批准的预算项目和额度内决定所要购买的商品和劳务，由财政部门直接向购货商支付货款，不再分散支付（3）除某些特殊用途外，购买商品或劳务的资金都要通过国库直接拨付给商品和劳务供货商,（三）实行集中支付制度的措施1做好准备工作 完善法规、建立支付中心和信息系统、选择商业银行等2建立资金管理方式 在中央银行建立国库单一帐户体系；设立“国库集中支付中心”3明确集中支付外的辅助支付办法 工资支付、零星支出支付、转移支付支出,第二节 预算管理制度的改革和建设,第二节 预算管理制度的改革和建设,五、实施“收支两条线”管理(一)“收支两条线”管理的含义主要是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支纳入预算内管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平收入方面支出方面(二)“收支两条线”管理的进展及其进一步完善,第二节 预算管理制度的改革和建设,六、政府收支分类改革（一）政府收支分类改革的迫切性改革前的政府收支分类和预算科目体系不能适应社会主义市场经济体制的要求，不能适应政府职能转变的要求，不能适应财政收支结构变化和预算管理改革的要求，表现在：首先，不能如实反映社会市场经济体制下政府的活动其次，只反映预算内收支，没有包括应当纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险收支，不利于财政管理和财政监督再次，与我国已经改变的国民经济核算体系和国际通行的指标体系不一致,第二节 预算管理制度的改革和建设,（二）政府收支分类改革的基本原则1公开透明2借鉴国际经验，符合中国国情3便于操作（三）政府收支分类改革的主要内容1收入分类2建立新的支出功能分类体系3建立新型的支出经济分类体系,第三节 预算管理体制概述,一、预算管理体制及其类型(the managerial system of the budget and its classification)二、分级分税预算管理体制简介(contents of the budget system with gradation and tax distribution),第三节 预算管理体制概述,一、预算管理体制及其类型（一）预算管理体制的内容预算管理体制是处理中央财政和地方财政一级地方财政各级之间的财政关系的基本制度，预算管理体制的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题预算体制是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理体制的主导环节,第三节 预算管理体制概述,预算管理体制的主要内容1确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算主体。2预算收支的划分原则和方法。3预算管理权限的划分。4预算调节制度和方法。,（二）预算管理体制的类型:建国初国民经济恢复时期实行统收统支体制 于1953-1978年20多年时间内实行“统一领导、分级管理”体制 改革开放后，于1980年开始实行“划分收支、分级包干”体制,第三节 预算管理体制概述,第三节 预算管理体制概述,二、分级分税预算管理体制简介（一）分级分税预算管理体制的要点1一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡2在明确市场经济下政府职能边界的前提下，划分各级政府职责（即事权）范围，在此基础上划分各级预算支出职责（即财权）范围3收入划分实行分税制4预算调节制度，即所谓转移支付制度5各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的，只是集权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常的调整。,（二）收支划分的基本理论依据1社会公共需要或公共物品的层次性 公共需要的层次性包括两方面的内容：一方面是从支出角度分析，以受益范围为标准区分的层次性；另一方面是一满足公共需要提供收入来源的层次性它是经济标准2集权与分权关系 取决于由各国的政治体制和本国国情决定的集权与分权关系它是政治标准,第三节 预算管理体制概述,3中央于地方之间收支划分的案例 表131 中央和地方支出责任划分的基本框架,表13-2 若干国家中央与地方之间税种的划分,表13-3 若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（）,（三）政府间转移支付制度1政府转移支付制度及其功能 转移支付制度的定义调节中央与各地方之间以及各地方之间财力余缺的规则和方法（1）弥补纵向财政缺口（2）弥补横向财政缺口（3）弥补地区性公共物品辖区间的外部效应（4）支持落后地区的经济发展,第三节 预算管理体制概述,第三节 预算管理体制概述,2.无条件的均衡拨款和专项拨款无条件拨款的定义按测算标准收入和标准支出并运用规范的公式计算的转移支付拨款公式为：某地区应得的转移支付拨款=该地区标准支出标准收入某地区实际可得的转移支付拨款=中央实际可用于转移支付的资金总额/各地区应得的转移支付相加的总额 某地区赢得的转移支付拨款标准收入=该地区的经济税基标准税率某地区的标准支出=该地区人口数全国人均标准支出水平 该地区的服务成本差异系数专项拨款的定义和形式,第三节 预算管理体制概述,3.粘蝇纸效应（flypaper effect）粘蝇纸效应是指上级政府通过转移支付拨款可以“粘住”接受拨款的一级政府，不会将拨款用于增加个人收入，而是用于提高公共服务水平转移支付拨款增加了地方一笔收入，相当于降低了该地区的税收；如果不采取政府转移支付办法，而是采取削减等额税收办法，可以达到同样效果实证研究结果并非如此,第四节 中国分税制改革,一、分税制改革的指导思想(the guidelines of tax distribution)二、分税制改革的主要内容(the main contents of tax distribution)三、分税制的转移支付制度(the transfer payment system of tax distribution)四、分税制的运行情况及其进一步完善(actuality and improvements of tax distribution in the future),第四节 中国分税制改革,一、分税制改革的指导思想 1正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。2合理调节地区之间财力分配。3坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则。4坚持整体设计与逐步推进相结合的原则,第四节 中国分税制改革,二、分税制改革的主要内容（一）中央与地方的事权和支出划分 中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出地方财政主要负责本地区政权机关运转所需支出，以及本地区经济发展和事业发展所需的支出,（二）中央与地方的收入划分中央税：将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税中央固定收入包括：关税、海关代征的消费税和增值税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，以及铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税）和中央企业上缴利润等地方税：将适合地方征收管理的税种划为地方税地方固定收入包括：营业税（不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的营业税）、地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）、地方企业上缴利润、城镇土地使用税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的城市维护建设税）、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税以及国有土地有偿使用收入等,共享税：将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税中央和地方共享收入包括：增值税，中央分享75，地方分享25；资源税，按不同资源品种划分，海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税收入划分为地方收入；证券交易印花税，最初中央和地方各得收入的50，2002年改为中央收入得97，地方得3,（三）中央财政对地方税收返还数额的确定为了保护地方既得利益格局，中央采取“维持存量、调整增量”，逐步达到改革的目的的方针税收返还数额的计算方法：以1993年为基期，按分税收地方上划中央的净收入数额（消费税+75%增值税-中央下划收入），作为中央对地方税收返还基数，基数部分全部返还地方增长办法：将税收返还与各地区当年上交中央金库的“两税”（消费税和增值税的75%）的增长率挂钩，税收返还的增长率按各地区“两税”增长率的1：0.3系数确定税收返还公式：R=C+75%V-S税收返还增长公式：RN=RN-1+RN-10.3（C+75%V)N/（C+75%V)N-1RN=RN-1(1+0.3rn),第四节 中国分税制改革,三、分税制的转移支付制度1.考虑我国地区的实际情况，实行规范化、公式化的转移支付制度的条件尚不成熟，从1995年起实行过渡期转移支付办法2.1999年中央实施提高低收入者收入水平的一系列政策，2001年中央又出台两次调整工资政策，并实施了调整收入分配政策转移支付3.为配合西部大开发战略实施，从2000年起加大对民族地区的转移支付力度4.从2002年起，过渡期转移支付的概念不再使用，其资金合并到中央财政因所得税分享改革增加的收入中分配，统称为一般性转移支付,5.同时，2002年继续对民族省区和非民族省区的民族自治州等实施地区转移支付按来源地分配的转移支付=该地区增值税环比增量40%-该地区税收返还增值税增量按因素法分配的转移支付=（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）该地区转移支付系数,第四节 中国分税制改革,四、分税制的运行情况及其进一步完善1政府间的财政关系趋向规范2有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置3“两个比重”逐步上升，中央财力有所增强4调动地方组织收入的积极性，促进地方收入的快速增长，保证全国财政收入的稳定快速增长进一步完善：进一步明确各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职责，逐步调整和规范收入的划分，不断完善转移支付制度，推进省区以下转移支付制度的建立和完善,表13-4 中央和地方财政收支比重,本章小结,【关键词】国家预算 增量预算 零基预算 部门预算 政府采购 国家预算的年度国家预算的完整性和统一性 预算管理体制 财政联邦主义 转移支付制度 纵向财政缺口 横向财政缺口 共享税种 标准收入 标准支出,【复习与思考】1何谓国家预算?国家预算有哪些类别?2试述国家预算的原则。3试述编制部门预算的意义及其基本内容。4试述何谓政府采购制度，我国政府采购法的基本内容。5试述国库集中支付的基本内容。6试述“收支两条线”管理的基本内容。7试述分级分税预算管理体制的要点。8试述政府间收支划分的理论依据。9试述政府间转移支付制度的功能。10何谓粘蝇纸效应？11简述我国分税制改革的指导思想。12简述分税制改革的基本内容。13讨论我国分税制有待完善的问题及完善的措施。,