财政学课件第九讲.ppt

,一、国家预算二、预算管理制度的改革和建设三、预算管理体制概述 四、中国分税制改革,第九讲 国家预算和预算管理体制,本讲主要阐述国家预算的一般理论，核心问题包括预算管理制度的各项改革措施以及我国的分税制改革，具体来说,国家预算和预算管理体制,-掌握国家预算的含义-了解国家预算的分类、原则 预算执行、调整、决算的程序-理解预算管理制度的各项改革措施，包括：政府采购制度的内容和意义；国库集中支付制度的内容-掌握预算管理体制的概念和内容-掌握分税制和转移支付制度的概念-掌握中央和地方之间划分支出范围和税收收入的依据-掌握我国现行分税制的基本内容,一、国家预算,（一）国家预算及其类别（二）国家预算级次及预算管理权限（三）国家预算原则,（一）国家预算及其类别1.国家预算的含义2.国家预算的类别和名称,国家预算是一国政府编制的预算年度内财政收支的平衡计划表，是国家的基本财政计划。它的首要功能是反映政府的财政收支状况。形式上看,国家预算是一个具有法律地位和技术性的文件，是财政年度的预期收入和支出一览表；内容上讲,任何一国的国家预算都应包括四个方面的内容：1）收入和支出的种类及数量，以及从这些种类和数量上表现出来的收支性质和作用；2）国家机关在处理这些收支问题上的关系以及它们所处的地位和责任；3）在收入和支出的实现上所必须经过的编制、批准、执行、检查等财政过程；4）为实现收支计划的顺利进行而规定的规章制度。,国家预算的类别和名称,以预算形式的差别为依据：单式预算：复式预算：以预算分项支出的安排方式的差别为依据：增量预算：零基预算：,（二）国家预算级次及预算管理权限国家预算级次：有一级政府即有一级财政活动主体，有一级预算。中央预算和地方预算，总预算。我国国家预算级次：国家预算：五级预算：,国家预算管理权限（预算法的核心）：各级人民代表大会的职权各级人民代表大会常务委员会的职权各级政府的职权监督与法律责任的规定各级财政部门的职责,（三）国家预算原则1.公开性2.可靠性3.完整性4.统一性5.年度性,二、预算管理制度的改革和建设,（一）推进依法理财，加强预算管理和监督（二）编制部门预算（三）实行政府采购制度（四）实行国库集中收付制度（五）实施“收支两条线”管理,（一）推进依法理财，加强预算管理和监督 1.加强和改善预算编制工作 2.细化预算和提前编制预算 3.加强对超收收入使用的监督 4.严格控制不同预算科目之间的资金调剂 5.加强预算外资金管理,（二）编制部门预算1.编制部门预算的背景和意义：-按支出性质而不按部门单位编制的影响2.部门预算的内容：-将本部门所属各司局、各基层单位所需各类不同性质的资金，综合为统一平衡的部门预算，财政部只按部门口径统一审核、批复、划拨。,（三）实行政府采购制度1.政府采购制度的含义2.我国政府采购法的基本内容,我国政府采购法的基本内容：1.政府采购法的宗旨和原则2.政府采购当事人3.政府采购方式4.政府采购程序和政府采购合同5.政府采购的对外开放要循序渐进6.财政部门在政府采购中的职责,（四）实行国库集中收付制度1.我国过去国库支付制度及其存在的问题2.国库集中支付制度的含义3.集中支付制度改革的思路和措施,（五）实施“收支两条线”管理1.什么是“收支两条线”管理2.“收支两条线”管理的进展及其进一步完善,三、预算管理体制概述,（一）预算管理体制及其类型（二）分级分税预算管理体制简介,（一）预算管理体制及其类型1.预算管理体制的内容2.预算管理体制的类型,1.预算管理体制及内容：是处理中央财政和地方财政以及地方财政各级之间的财政关系的基本制度。核心问题是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理体制的主导环节。,预算管理体制的基本内容：确立预算管理主体和级次-一级政权构成一级主体 据历史记载，我国在夏商周三代就设立了管理支出的“天官冢宰”系统、管理收入的“地官司徒”系统来进行财政管理。清朝初年，总管国家财政的机构称户部，清末改为度支部。民国初年改为财政部。与政府管理体制相适应，目前我国的财政管理机构分为：中央、省、市、县、乡。,预算管理权责的划分-收支的划分原则和方法 即确定各级财政以及同级财政各管理部门之间在财政分配和管理上拥有的权限和应负的责任。中央政府与地方政府的权责划分，在我国是以两者行为目标的差异性为基础和前提的，而两者行为目标的差异性又是以公共需要的层次性为基础的。,财政收支划分(核心内容)-预算管理权限的划分 依国际经验，政府间财政收支结构的共同现状：收入结构划分以中央政府为主，支出结构的划分则以地方政府为主。即在年度财政收支总量中，划归中央政府掌握的收入要超出其实质性职权范围的一定比例，而地方政府所承担的职责则往往超过其直接收入划分所拥有的财力。收支结构非对称性安排的原因：1）保证中央政府在宏观调控中的主导地位，维护中央政府的权威性；2）公共需要受益范围的区域性，各地企业与居民对公共服务的需求的差别性，由地方政府针对需求提供比中央政府提供更为便利。,政府间的转移支付制度-预算调节制度和方法 政府间的转移支付制度，是中央政府为均衡各地方政府的财力状况，协调地区间的经济发展，对全国整体经济实施宏观调控，将中央掌握的一部分财力转移给地方政府使用的一种调节制度，是财政管理体制的重要组成部分。,建立转移支付制度的目的：一是为地方财政提供额外的收入来源，弥补收支差额，以增强其满足社会公共需要的能力；二是中央政府通过对地方财政的财力补助，使其行为符合中央政府宏观调控的实施要求；三是地方政府提供的某些公共需要或服务具有外溢到其它地区的可能，需鼓励其提供这种公共服务；四是分级财政体制下，地区之间经济社会发展不平衡而造成地区间的财政能力相差悬殊，通过转移支付制度的实施，可促进地区间财力状态均衡化；五是中央政府可以利用转移支付制度促进国家某些特殊社会目标的实现。,2.预算管理体制的类型:划分依据：财力的集中与分散、财权的集权与分权程度。核心问题是地方预算是否构成一级独立的预算主体。我国预算管理体制的四种类型 1）高度集中的预算管理体制（5378）2）以中央集权为主，适当下放财权的体制（79-80）3）中央对地方实行多种形式的预算包干体制（80-94）4）建立在分税制基础上的分级预算管理体制（我国预算管理体制改革的方向）世界各国分税制预算管理体制,（二）分级分税预算管理体制简介1.分级分税预算管理体制的要点 2.收支划分的基本理论依据,1.分级分税预算管理体制的要点 第一，一级政权一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡；第二，明确政府职能前提条件下划分各级政府的职责（事权），在此基础上再划分各级预算支出职责（财权）范围；第三，收入划分实行分税制；第四，实行转移支付制度进行预算调节；第五，适应各国体制和国情，具有相对稳定性；,世界各国分税制预算管理体制模式 1）联邦制下的预算管理体制-分权型（以美为例）行政上分联邦、州、地方三级，三级之间无上下级隶属关系，各自独立行使宪法赋予的权力。财政管理体制实行彻底的分税制：全国没有统一税法，三级政府各有自己的财税法律，对本级预算实行独立编制、审批、执行的管理制度，各级财政具有完全的独立性。联邦政府主要目标：维护稳定，调整财政货币政策保持经济发展良好的宏观环境；州、地方的财政支出：基础设施与教育、文化服务等项目是支出的重点，目标侧重于效益。各级财政收入：联邦税收占总额的59%以上，州政府税收占总额的20%以上；税源的划分上，联邦政府以征个人所得税为主，州政府以征一般销售税为主，地方政府以征财产税为主。,2）中央集权型的预算管理体制（日本）指中央和地方各级政府在中央统一领导下，根据事权与财政相结合的原则，实行统一财政预算和分级管理的一种体制模式。日本是中央集权制国家，行政上分为中央、都道府县和市町村三级。在法律上都道府县与市町村是平行的行政机构，其政府财政预算也是平行的关系。通过实行分税制，中央政府集中了全国税收的70%，而地方政府支出占全国财政支出的70%，主要通过中央对地方政府大规模转移支付来实现。中央与地方的税收收入之比为21左右，财政支出之比为11.6左右。,3）集权与分权适度结合的混合预算管理体制 原来实行以集权为主的分税制预算管理体制的国家，如法国、日本正逐步向权力分散化发展，出现了寻求集权与分权适度结合的发展态势。目前，法国是这种预算管理体制的代表。法国的政权结构是中央、省和市镇三级。因此，法国实行三级预算管理体制。,2.收支划分的基本理论依据:1社会公共需要或公共物品的层次性 区分公共需要的层次性的基本标准：-公共需要的受益范围，即受益原则，符合资源配置的效率原则。全国性公共物品和地方性公共物品-公共需要的层次性：收入（以受益范围为标准）和支出（提供收入来源）的层次性：中央和地方向反,多级预算存在的理论依据都有其共同性，主要是公共需要的层次性和集权与分权的关系，体现在职能原则和受益原则两方面。职能原则 所谓职能原则，就是按照各级政府所执行的特定职能或任务来分配财政工作的原则。财政职能包括稳定职能、分配职能和资源配置职能，要依不同公共产品的受益区域而定。稳定职能一般都由中央财政承担;分配职能也主要由中央政府来执行;资源配置职能一般应由地方政府来执行。,受益原则 一般受益原理：公共产品可以供所有的人享用，但多数公共产品的享用都受到区域性的限制。一般地说，有些公共产品的受益范围是全国性的（比如国防、太空保险、最高法院等），应由中央政府提供；有些公共产品的受益范围是地方性的（比如当地的消防队、治安警察和路灯等），须由地方政府来提供。,我们可以用下列图表，表示职能和受益范围 1.私人商品和劳务 2.地方街道公园 3.消防和管理 4.司法系统 5.教育设施 6.国家防务,1,2,3,4,5,6,根据各种公共产品的不同受益范围确定各级政府的职能，并以此为依据划分各级政府的财政管理权限，这就是划分各级财政的利益原则。但现实生活中，中央政府和地方政府之间财政职能的划分并不是绝对的，它们之间存在交错的部分，有些职能事实上是由中央政府和地方政府共同实施的。这种情况有以下三种类型：,一是中央和地方政府共有的职能。例如，促进收入的合理分配。二是某项事业或工程属于中央政府职能范围，但出于效率或其他方面的考虑，应由地方政府分头去办，成为事实上的政府职能共有和政府财政责任共负，但以中央为主的局面。三是某项事业或工程属于地方政府职能范围，但由于其成本或效益涉及到其它地方政府管辖地区，应由中央政府帮助协调，联合有关的地方政府协作承担。,2集权与分权关系 公共需要的层次性作为一般标准是市场经济国家的一般标准，但各国差别很大，则取决于政治体制和现实国情。集权与分权的关系发展史，集权是轴心，分权围绕集权进行调整。恩格斯“集权是国家的本质、国家生命的基础.没有一个国家可以不要集权，联邦制国家需要集权丝毫不亚于已经发达的集权国家”；分权有客观必然性，是社会进步的标志；集权与分权体现在预算管理体制上：中央和地方收入支出划分的比例。规律：中央收入占主导；国家结构,中央和地方支出责任划分的基本框架,中央和地方支出责任划分的基本框架,若干国家中央与地方之间税种的划分,若干国家中央与地方之间税种的划分,若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分 配格局,若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（）,中央和地方财政收支比重,中央和地方财政收支比重（）,四、中国分税制改革,（一）分税制改革的指导思想（二）分税制改革的主要内容（三）分税制的转移支付制度（四）分税制的运行情况及其进一步完善,分税分级财政管理体制的内涵：-即按中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；-根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；-科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；-建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束；,（一）分税制改革的指导思想 1.正确处理中央与地方的利益关系，促进 国家财政收入合理增长，逐步提高中央 财政收入的比重。2.合理调节地区之间财力分配。3.坚持“统一政策与分级管理相结合”的原 则。4.坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。,（二）分税制改革的主要内容 1.中央与地方的事权和支出划分 2.中央与地方的收入划分 3.中央财政对地方税收返还数额的确定4.原体制的处理,1.中央与地方事权和支出的划分 根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需的经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需的支出以及本地区事业、经济发展所需的支出。,2.中央与地方收入的划分 根据事权与财权相结合的原则，按税种划分为中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。,中央固定收入：关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入，中央企业上交利润等。地方固定收入：营业税，地方企业所得税，地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，耕地占用税，契税，遗产和赠与税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入：增值税、资源税、证券交易税。增值税和证券交易税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。,3.中央财政对地方税收返还数额的确定 实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支出制度，有利于加强中央的调控能力。根据规定，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。1993年中央从地方净上划的收入数全额返还地方，1994年以后，税收收入返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的10.3的系数确定。4.原体制中央补助地方上解以及有关结算事项的处理,（三）分税制的转移支付制度 概念：指一国基于各级政府的财政收入能力与支出需求的不一致，以实现各地公共服务水平的均等化为目标而实行的一种财政资金转移或财政均衡制度，不以对等代价的商品或劳务服务作为回报。政府间转移支付存在的原因：财政纵向失衡-在多级财政体制中，上下级政府之间出现财政收支差异；财政横向失衡-同级政府的不同地区之间存在财政收支方面的差异；公共产品的外溢性。实质：转移支付是分税制基础上的二次分配,形式：广义上形式有三种：一上级政府将财政资金的一部分转作下级政府预算收入来源的补助形式；二下级政府将其预算收入的一部分转移给上级政府；三同级政府之间部分预算收入的相互转移。狭义：指上级政府将其财政资金的一部分转移给下级政府。两种基本形式：一是特殊性转移支付，目的是支持某一地区难以承担的但有利于全国和区域性的项目以及上级政府鼓励发展的行业或项目。被称为“有条件性转移支付”；二是一般性转移支付，目的是实现不同层次政府间预算收支的纵向平衡或同一层次政府间的横向均衡。,政府间财政转移支付的特点：一是转移支付具有较高的透明度；二是内部性，指转移支付的范围仅限于上下级财政纵向之间或横向财政各区域之间的财政资金流动，财政资金并不流出政府之外；三是公正性，主要体现在通过政府间的转移支付，有效地调节各地客观存在的财政经济发展差距；四是转移支付的实施具有较强的政策统一性和适度的灵活性。政府间财政转移支付的基本功能：一是社会保障功能；二是分配调节功能；三是配置资源与激励培植财源的功能。,我国的政府间财政转移支付现状：目前，我国中央对地方的转移支付分为财力性转移和专项转移支付两种，前者是指接受资金的政府可以将转移支付资金作为自有财力，自主安排使用的转移支付，属于均衡性转移支付范畴。1994年后着力进行的是财力转移支付。中央对地方财力转移支付主要包括弥补财政实力薄弱地区财力缺口、均衡地区间财力差距的一般性转移支付、农村税费转移支付等。,我国政府间财政转移支付存在的问题及出路：目前，我国政府间转移支付资金的绝大部分是采取非规范的税收返还方式分配的，只有一小部分是采用较为规范的“过渡期转移支付办法”分配的。主要问题：1）转移支付形式不规范；2）转移支付中的各项专款过多，且缺乏程序化、公式化的分配办法，随意性大；3）转移支付功能弱；4）过渡期转移支付办法不完善。,分税制近几年的改革措施,1.实行“省直管县”财政管理体制2007年24个省市推行试点2009年7月关于推进省直接管理县财政改革的指导意见财预（2009）78号2012年之前除民族自治区外全面推进最早改革的是浙江：2002年,2.理顺县乡财政关系，改革县乡财政管理体制具体情况不同，分三种类型：-较规范的分税制财政体制-包干财政体制-统收统支加激励财政体制,3.推进“乡财县管乡用”的管理方式“三不变”前提下实施4.建立激励机制，缓解县乡财政困难2005年，中央财政的“三奖一补”：“三奖”：对财政困难的县乡政府增加县乡税收收入，以及省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，以调动地方政府帮助缓解县乡财政困难的积极性和主动性；对县乡政府精简机构和人员给予奖励，促进县乡政府提高行政效率和降低行政成本；对产粮大县给予奖励，以确保粮食安全，调动粮食生产的积极性；“一补”：对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助，以体现公平的原则。,（四）分税制的运行情况及其及进一步的完善 运行情况良好1.政府间的财政关系趋向规范2.有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置3.“两个比重”逐步上升，中央财力有所加强4.调动了地方组织收入的积极性，促进了地方收入的快速增长，保证了全国财政收入的稳定快速增长分税制有待完善的问题,问题：,楼市（Player Killing）土地财政？,何谓“土地财政”？地方政府通过各种土地经营手段，获得土地出让金、土地税费以及利用土地进行投融资的行为。表现形式和内容：一是土地出让收入，二是土地税费收入，三是土地投融资。其中土地投融资是变相的地方负债。官方数字表明，截至2010年底，全国共有各类地方政府融资平台8千多个，贷款余额8万多亿，相当于中央和地方政府一年的财政预算总收入。,土地财政有何影响？,缓解地方政府财政困难，增加就业，提升地方政府公共服务能力等。地方政府获得巨大的远期和即期收益,负面影响：（1）过度依赖土地财政对实体经济产生不利影响（资本和技术），扭曲不动产与其他产业的收益结构，挤占实体经济信贷资源，助长房地产投机。（2）基于土地财政建立的地方投融资平台积累的金融风向与财政风险转化的可能性。（3）引发土地资源未批先用、以租代征、非法占用等引起粮食安全（农业技术现状下）。（4）推高地价，提高了房地产开发成本，形成高房价的支撑。,土地财政产生和存在的原因？,制度前提：政绩考核偏向下的地方政府竞争（1）偏向经济内容的地方政府政绩考核制度中央与地方政府之间的分权契约关系（放权让利）基委托代理关系。基本的评价地方政绩标准GDP，虽然也有大部分公共服务指标体系及“一票否决”（计生治安等）。为什么？-GDP属于数量指标；-GDP通用性较强；-GDP与地方政府利益相关性较直接；-GDP中央政府可控程度高；,（2）地方政府收入约束,一是税收收入约束：地方税立法权高度集中，无法据地方情况开征一些地方税；缺乏主体税种，规模偏小，稳定相差，且大多与GDP相关；分税制导致的“示范效应”（地方税收重心上移），县级非税收入动机强烈。二是地方政府的转移支付约束：最具财力均等化作用的一般转移支付比重较小，08年38.6%，且因素法未考虑中西部地区的特殊成本因素；税收返还是转移支付的重要形式（18.2%08年）；专项转移支付比重过大（43.2%08年）且需资金配套，需“跑部进京”，规模小；省级以下转移支付制度未真正确立，向下缺少通道。,土地财政的改革方向？,（1）改变目前以GDP为主的政绩考核机制。结合全国主体功能区规划，根据各地区所处功能区位置设置相应的考核指标：优化开发与重点开发区域（经济增长和社会服务）限制开发区域（以社会服务型指标为主）禁止开发区域（完全社会民生指标）。（2）深化财税体制改革，不断完善分权制度，为地方政府开辟财源：中央和地方事权还财权划分不能搞“一刀切”；资源税和物业税等主体税种的开征；省级以下转移支付制度。（3）采取措施化解地方政府投融资平台风险，解决地方政府隐性负债问题：平台公司开辟股权融资，债券融资，产权交易等，推进平台有债务者向“战略控股”方转移。,分税制有待完善的问题 1.进一步明确各级政府的事权范围和各级预 算主体的支出职责 2.逐步调整和规范收入划分 3.完善转移支付制度是进一步完善分税制的 重点 4.推进省(区)以下转移支付制度的建立和完善,完善转移支付制度：县乡最低财政保障机制，省级以下财力差异调控机制，县乡政府支出安排绩效评价体系。优化支出结构问题：建立民生财政，调整国民收入分配格局；建立生态型财政，效益型财政创新公共产品供给方式：阳光财政“一事一议，财政奖补”坚强监管，提高资金使用效益：,本章小结,【关键词】国家预算 增量预算 零基预算 部门预算 政府采购 国家预算的年度 国家预算的完整性和统一性 预算管理体制 财政联邦主义 转移支付制度 共享税种,本章小结,【复习和思考】1、何谓国家预算?国家预算有哪些类别?2、试述国家预算的原则。3、编制部门预算的意义及其基本内容。4、何谓政府采购制度？我国政府采购法的基本内容。5、国库集中支付的基本内容有哪些？6、试述“收支两条线”管理的基本内容。7、试述分级分税预算管理体制的要点。8、政府间收支划分的理论依据有哪些？9、我国分税制改革的指导思想是什么？10、简述分税制改革的基本内容。11、简述我国分税制有待完善的问题。,