城市基础设施.ppt

第六章 城市基础设施,第一节 城市基础设施的构成与特点第二节 城市基础设施发展模式第三节 城市基础设施建设规模第四节 城市基础设施的产业化,通过本章的学习，首先要掌握城市基础设施的涵义和分类标准，熟悉城市基础设施的基本特性和管理特点，了解城市基础设施的发展模式。在此基础上，了解我国城市基础设施的历史沿革以及发展现状和突出问题，认识到我国城市基础设施建设所面临的挑战。同时根据国内外经验，了解城市基础设施的产业化趋势,第一节 城市基础设施的 构成与特点,一、城市基础设施的涵义及分类,“基础设施”一词的英语为infrastructure，它由源于拉丁文的infra（意为下部、底层）和structure（意为结构、构筑物）组成。在经济学中，一般指那些为社会生产提供一般条件和服务的部门和行业。“城市基础设施”则是限定了空间适用范围的“基础设施”。它既是城市生产、生活的物质基础，也是城市经济体系中的重要产业部门。,从一般意义上来讲，城市基础设施包含设施、产品(服务)和产业三种形态。其中，设施指城市基础设施自身的物质形态，是城市地区中在地上或地下提供通道等载体和便利服务的实体结构，如道路、给排水管道、电话与电力线路等，有时也泛指物质及社会性的基础结构；产品是指借助于城市基础设施而开展的经济活动所生产和提供的产品或服务；产业是指把基础设施实体或产品(服务)作为经营对象的产业和行业。通讯产业、自来水经营企业，公共交通企业等类企业，一般称为公用事业。,在西方国家，一般把城市基础设施分为“社会性(福利性)基础设施和技术性基础设施”两类，前者包括居民住宅、医疗卫生、文化教育、幼儿保健等设施，后者包括市政工程、公用事业、环境卫生、园林绿化和电力、通信等。在中国，按照提供服务范围的宽窄，把城市基础设施分为广义基础设施和狭义基础设施。其中，狭义城市基础设施是指向城市提供给排水、能源、交通运输、邮电通讯、环境清洁保护等服务的设施和产业部门。它们构成了城市的主要物质支撑体系，是确保城市经济和社会活动得以正常进行的基本要素。而广义的城市基础设施除了上述内容以外，还包括文化、教育、科学、卫生等部门的设施。,澳大利亚悉尼的单轨铁路,英国著名的“母亲”河，泰晤士河，桥,发电站,污水处理厂,厂房,灯塔,根据不同目的，城市基础设施可以从多重角度进行分类。可以从系统论角度、城市管理角度和市场化程度对其进行分类。,从系统论角度，可以把狭义的城市基础设施分为6个大的系统：,城市基础设施,城市供水与排水系统,城市能源系统,城市交通系统,城市通讯系统,城市环境系统,城市防灾系统,A.供水排水系统，主要有：城市取水子系统，包括地表水、地下水、城市专供水库、输水管线等；城市净水生产子系统，包括城市自来水厂、清水库、输送净水的管网等；以及城市排水子系统，包括雨水排放系统、污水处理与排放系统等。,B.能源供应系统，主要有：城市电力的生产、供应子系统；城市燃气的生产供应子系统，包括天然气、人工煤气、液化石油气等；城市的供热生产与供应子系统，以及燃煤等其他城市生活用能源子系统。,C.交通运输系统，主要有：城市航空交通子系统，包括城市航空港、市内直升机场以及军用机场等设施；城市水运交通子系统，包括海上以及内河港口、码头；城市轨道交通子系统，包括城际铁路系统和市内轨道交通系统两部分，它们通常是大城市公共交通的主体系统；以及城市道路交通子系统，包括长途汽车站、高速公路、公交站场、市内加油站、停车场、城区道路以及桥涵、隧道等，它们承担着城区陆上日常客货交通运输的主体功能。,D.城市通讯系统，主要有：邮政子系统，包括邮政局所、邮政通信枢纽、报刊销售；电信子系统，包括有线和无线通信两部分；广播子系统，包括无线电和有线广播两部分；以及电视子系统，包括无线电视和有线电视台等。,E.城市环境系统，主要有：城市园林子系统，包括公园、动物园、植物园以及体育设施等；城市绿地子系统，包括草坪、林带、行道树等；城市大气子系统，包括废气整治、烟尘处理等；城市环卫子系统，包括城市垃圾收集处理场站，公共厕所，公共场所保洁等。,F.城市防灾系统，主要有：城市消防子系统，包括消防队，消防给水管网、消火栓等；防洪排涝子系统，包括各类防洪设施；抗震、防震子系统，以及城市人防(战备)子系统等。,从城市管理角度分类：按照政府对基础设施所有权控制程度及其客观属性来分，还可以把城市基础设施划分为垄断性城市基础设施和非垄断性城市基础设施两类。,垄断性城市基础设施是指决定国计民生、影响重大、因客观或其他社会经济原因形成的在生产和生活中不能替代、不可缺少的城市基础设施。,这类城市基础设施必指由于经济技术原因而只能有一家或很少几家企业提供产品和服务，呈现出垄断或者寡头垄断的特点，须由城市政府控制其所有权，经营权可以按市场规律放开，但对其产品和服务的价格或收费标准还是要进行必要的合法干预，如城市供水、供电、有线通讯、对外交通、防灾设施等。,非垄断性城市基础设施是相对于垄断性城市基础设施而言，其基础地位虽然重要，市场集中度相对较低，产品或服务可以由彼此竞争的不同企业提供，如城市燃气、供热、园林、绿化、环境卫生等设施。,按照投资及其经营权的市场化程度分类：按照按照产品是否能够进入市场，是否可以盈利或获得投资回报，来划分，可以把城市基础设施分为非经营性城市基础设施、准经营性城市基础设施和经营性城市基础设施。,非经营性城市基础设施，指无收费机制、无资金流入的项目，如清洁空气、敞开式城市道路等。经营性的城市基础设施，指有收费机制、有资金流入的项目。以其能否全部收回成本和有无收益(利润)，经营性项目又可分为纯经营性项目和准经营性项目两类。纯经营性项目(营利性项目)可通过市场进行有效配置，允许获取利润，其投资形成是价值增值过程，如收费高速公路、收费桥梁、废弃物的高收益资源利用等。准经营性项目也有收费机制和资金流入，具有潜在利润，但因福利的政策目标等因素，不能收回全部成本，如煤气、地铁、轻轨、收费不足的公路等。,二、城市基础设施的重要特性,（一）城市发展的先决性条件（二）系统的整体性（三）建设上的超前性（四）公共物品的地方性,1.城市发展的先决性条件 现代城市建设都是从平整土地、修筑道路、铺设上下水、煤气和热力网管、通电、通讯线路等“七通一平”的城市基础设施开始的。城市基础设施布局决定着城市上部建筑的基本布局，其空间地域规模，决定了整个城市的空间地域规模和发展潜力；城市基础设施的数量质量及功能效率是制约城市经济运行的直接因素。这种无可替代的“硬件”是城市生产和居民生活的先决性条件，生活水平越高，市民对基础设施的依赖性越强。因此，城市基础设施的先进和完善，是决定城市现代化水平的条件和标志，也是城市竞争力的表现和竞争手段。,2.系统的整体性 城市基础设施是作为一个整体系统来提供其特殊服务的，它涉及两大产业（第二、第三产业）的几十个行业，是一个综合性极强的大系统。这种整体性具体体现在两个方面：一是城市基础设施的服务能力由各子系统综合形成，缺一不可，因而其开发、建设、运营、管理要全盘考虑、统筹安排；二是城市基础设施的功能发挥，不仅要与城市社会经济发展保持同步，也要其自身内部各子系统之间保持合理的协调比例关系。因为城市的交通运输、供水、排水、供热、供气等系统，均以网络状管线系统存在，使城市基础设施的运转具有强烈的系统协调性和自然垄断性。这种特点对城市基础设施运营提出两方面要求，一是必须具备足够的产品和服务规模，以实现必要的行业规模经济效益；二是需要在一个统一的管理调度体系下运行，以实现系统的协调和高效运转。,3.建设的超前性和阶段性。城市基础设施建设项目一般都具有规模大、投资多、施工周期长、地点固定性等特点。某项城市基础设施工程一经建成，其能力和容量在一段时期内就相对固定了，不可能随着城市人口和经济活动需求逐渐增长而随时调整。因此，城市基础设施的建设，往往要超前于经济发展进行全方位规划和大规模建设。当城市经济发展达到一定程度，超出城市基础设施功能的供应能力时，就会引起各项城市基础设施新一阶段的扩建需要。从而城市基础设施建设表现出阶梯式跳跃增长的特点，呈现出台阶状而不是平滑的发展曲线。为此，城市基础设施要适应城市经济发展的需要，必须考虑其建设的超前性和阶段性。,4.公共物品的地方性。前已述及，城市基础设施绝大多数具有公共物品（public goods）特征，具有相当巨大的外在效益。但是有时候这种公共物品特性，不是全国性的，而是地方性的，即有地域的限制，在城市地域范围内才具有消费的共同性和非排他性。如城市自来水，必须进入到城市房屋内才能使用；城市公交，本市居民可以有优惠乘车待遇等。这正是城市福利差别的一个现实基础。居民和经济主体可以通过对城市基础设施的比较，“用脚投票”，选择适宜于自己发展的城市地区。,三、城市基础设施的管理（一）城市基础设施的管理机构 与城市基础设施的分类相对应，城市基础设施的管理机构相应分为综合管理机构、专业管理机构、协调机构和临时机构四大类。具体职能如下：,1.综合管理机构。综合管理机构如城市建设委员会或规划建设委员会。综合管理机构可代表城市政府对城市基础设施进行有效、统一的宏观管理。2.专业管理机构。它是根据城市基础设施的技术性质和功能特点而从事专门系统的管理的机构即专业管理机构,3.协调机构。它是指城市政府为了协调城市基础设施管理和城市其他各项事业管理的关系，达到城市管理的综合效益而设置的跨部门、跨专业、跨领域的委员会，如城市的交通管理委员会等。4.临时机构。由于城市基础设施管理涉及动态因素很多，特别是我国城市与城市管理正处于发展完善阶段，难免面临一些重要的新出现的或突击性的任务。这些任务依靠常设机构往往难以高效完成，因此，城市政府需要设置一些临时机构。,以上各类政府主管部门对城市基础设施的管理主要表现在以下几个方面：1.制定行业的发展方针、政策、规划、规章、强制性产品标准、服务标准、规范等，并监督其实施。2.实施市场管理。3.与有关部门协同监督和实施城市基础设施产品和服务的价格和收费标准的管理。,4.对于具有直接经济收益的设施，着重培养市场机制的形成，促进建立一种以市场投入为主导的建设、经营新机制。5.对没有直接经济收益或直接经济收益很少的设施，应采取招标等市场竞争方式选择胜任、高效的企业来承担，并按合同办事。,城市基础设施的管理特点 应该根据城市基础设施部门和单位在公益性方面同市场化程度上的区别，实行不同类型的经营管理模式 根据城市基础设施经营管理模式的不同，应该实行不同的定价制度,第二节 城市基础设施发展模式,城市基础设施发展模式是指城市为实现其发展目标所确定的基础设施与直接生产部门的投资优先次序和投资比例上的战略筹划与安排。如何处理好城市基础设施建设与直接生产部门发展的顺序，代表性理论有：,一是罗森斯坦罗丹主张的“大推进”式的“优先发展”论，认为发展中国家要迅速改变经济落后面貌，必须在国民经济发展初期，集中精力，一次性投入大量资金优先发展基础设施建设,二是赫希曼提出的“压力论”，认为经济发展自身要保持较强的能动力量，产业建设应实行不平衡增长战略，集中资金优先发展直接生产部门，利用直接生产部门先行发展所增加的收入及其所形成的“瓶颈”压力，扩大基础设施投资，从而诱致基础设施发展,与上述理论相对应，从实践上看，在世界经济发展史上，基础设施建设主要有如下几种发展类型：1.超前型，即基础设施建设相对于直接生产活动超前一个时期。英国等西欧发达国家大体属于这一类。一般来说，超前型模式能够有力地促进经济发展。虽然在城市基础设施规模高于城市经济规模的前期阶段，基础设施由于利用效率低而投资效果差，但是由于优良的城市基础设施会引发城市直接生产部门的布局扩大而导致城市经济迅速发展，因而公共资本充足的城市政府，可以采用这一模式。,2.同步型，即基础设施与生产消费引起的需要相适应，直接生产部门与基础设施的形成和扩大同步发展。美国、加拿大、瑞典等国属于这一类。由于同步型发展模式使城市基础设施基本上不存在大量的设施闲置和能力多余问题，因而基础设施投资效果比超前型要好；特别是由于它在结构上也能及时保证城市各部门、各环节的协调运转，因而其综合经济效果较好。,3.滞后型，即基础设施发展落后于直接生产部门。这是20世纪50年代以来具有代表性的发展类型，前苏联、东欧以及大多数发展中国家以往的基础设施建设，均属于这种类型。这种模式，由于城市基础设施滞后于城市经济发展的需要，故会在一定时期内阻碍经济的发展，不利于整体经济效率的提高。这种模式往往是由于资金缺乏，经济发展首先着眼于经济效益较高的直接生产部门，待到有了一定的资金积累，再发展基础设施。但是，实践证明，基础设施滞后会导致国民经济的严重比例失调，并终将变为阻碍经济发展的“隘路”。所以，在资金十分缺乏时采用这一模式，一旦资金允许就要立即转换。,基础设施的不同发展模式比较：,城市基础设施建设规模 有关国家就基础设施对经济增长的影响做了大量的实证研究，这些研究表明：“基础设施即便不能称为牵动经济活动的火车头，也是促进其发展的车轮。”,基础设施建设的经营模式,BOT模式 在标准的 BOT 模式中,私人财团或国际财团自己融资来设计、建设基础设施项目。项目开发商根据事先约定，经营一段时间以收回投资。经营期满，项目所有权或经营权将被转让给东道国政府。BOT 融资模式的基本思路是：由政府或所属机构对项目的建设和经营提供一种特许权协议(Concession Agreement)作为项目融资的基础。由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目，并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后，根据协议将该项目转让给相应的政府机构。有时，BOT 模式被称为“暂时私有化”过程(Temporary Privatization)。,基于BOT模式的其他模式 企业资本或私人资本在介入基础设施项目的运作过程中，由于基础设施种类、投融资回报方式、项目财产权利形态的不同，BOT方式出现了不同的变异模式，如BOOT（建设拥有经营转让）形式、BTO（建设转让经营）形式，BOO（建设拥有经营）形式、DBOT（设计一建设一融资一经营）形式、BLT（建设一租赁一移交）形式等等。,第三节 我国城市基础设施 现状与问题,一、我国城市基础设施发展阶段 以改革开放为界，经历了两个不同的发展阶段。,在改革开放前，城市建设和发展是“先生产，后生活”。在改革开放后的前10年，城市基础虽然落后，但由于百废待兴，所以还不是主要矛盾；进入90年代，由于城市生产和生活迅速发展和提高，基础设施落后的状况日益突出，成为城市发展的主要矛盾，因此城市开始越来越重视基础设施建设。,按照基础设施的投资渠道和资金筹集划分，城市基础设施建设分为以下四个阶段：1.单纯依靠财政投资阶段2.财政投资和行政收费并行阶段3.以财政投资为主，实物投资为辅的阶段4.开辟多元化的资金筹集渠道阶段,1.单纯依靠财政投资阶段 我国改革开放前的计划经济时期，地方财政实行统收统支，城市基础设施投资作为城市固定资产投资的一部分，要通过城市建设和城市财政预算计划投资。基础设施建设项目列入基本建设项目，投资列入财政支出预算。建设部门完全按照计划进行建设。在当时的“先生产、后生活”和“把消费城市建设成为生产城市”的思想指导下，认为基础设施是非生产性建设，总得不到足够的投资，造成城市基础设施欠账越来越多，滞后现象日益突出。以上海为例，从1950年到1980年的30年中，固定资产投资占GDP的比例为8.83%，城市基础设施和市政公用事业建设投资仅占GDP的2.35%。而根据国内外经验，城市基础设施投资占国民收入的比例一般应安排在8%-10%。,2.财政投资和行政收费并行阶段 改革开放后，城市生产得到很大发展，居民生活水平日益上升，对基础设施的要求不断提高。这时，国家一方面通过设立城市维护建设税、开征车船税等，增加城市财政收入，实行专款专用，增加对城市基础设施建设资金的投入；另一方面对一些基础设施采取使用收费的形式，如收取过桥费、过路费、增容费、排水费、排污费等，以筹集用于桥梁、道路、能源等建设的资金。根据“取之于基础设施，用之于基础设施”和“自愿使用、受益付费、合理负担”的原则，使得用贷款建设的大桥、高速公路等基础设施，多数通过收取过桥费、过路费等方式偿还了建设资金及利息。同时，为了维持运行费用，对公用事业收费，如公交票价、水费、电费、煤气费等相应地作了调整。但还不能对公用事业的投资予以补偿。,3.以财政投资为主，实物投资为辅的阶段 20世纪80年代末以后，中国城市土地使用制度改革迅速推开，掀起了城市房地产的开发热潮。房地产的开发，必须有相应配套的基础设施。由于城市政府没有财力进行基础设施的配套建设，就把有关基础设施项目交给开发商承担，其建设投资费用经过折算，用土地来支付，以地价来抵补，一般称之为实物地价；或者政府出让土地的地价中包含一部分城市基础设施建设费用，其中，小配套费用指同开发商建设的物业直接相关的基础设施，如小区内的道路、停车场、垃圾场等；大配套指同开发商的物业并无直接关系的基础设施建设，如自来水厂、城市道路、配变电站的建设等。尽管如此，城市政府仍然承担大部分基础设施和公用事业的建设责任。,4.开辟多元化的资金筹集渠道阶段 20世纪90年代末以来，一些城市鉴于基础设施建设资金严重不足的情况，开始尝试建立市场经济条件下的城市基础设施建设资金的多元化、多层次的筹集渠道。并由此引发了席卷全国的“城市经营”热潮。,二、城市基础设施发展现状 经过50多年的投资建设，特别是改革开放一来的加速建设，我国城市基础设施的情况得到很大发展，具体表现在以下各个方面:,1.电力和能源供应发生了根本性的变化。新中国成立初期，绝大多数城市能源主要是煤炭，有的城市还依靠薪柴和木炭；即使在改革开放之初，全国许多城市缺电，由于缺电拉闸，不少工厂不得不停产，或一个星期只开工三四天工，生产遭到严重损失；缺电也给城市居民生活带来诸多不便。现在电力和各种能源供应充足，能源结构日趋合理，洁净能源越来越成为城市的主要能源，煤炭及煤球已在不少城市绝迹。,2.城市道路和公共交通突飞猛进。解放以来，特别是改革开放以来，城市道路和公共交通飞快发展。1980年全国实有铺装道路长度3万公里，按当时220个城市计算，每个城市平均实有137公里；到了2013年，城市实有铺装道路长度为24.7万公里，总长度增加7.2倍。1980年每万人铺装道路长度仅为3.3公里，2013年达到6.9公里，增长1.1倍。2013年铺装道路面积39.2亿万平方米，平均每万人拥有铺装道路面积10.9平方公里，比1985年增长2.5倍；城市桥梁52123座，比1985年增加22632座。随着城市全方位的对外开放，对外经济联系和人员往来频繁，城市对外交通迅猛发展，其紧张状况得到根本性缓解，2013年完成客运总量483.69亿人次。城市内部交通，特别是公共交通也得到有效推进。2013年，城市拥有公共交通车辆31.33万标台，每万人拥有公共交通车辆8.6标台，公共交通客运量483.69亿人次；城市出租车达到93.7万辆。,3.通讯事业是我国近几年发展最快的基础设施和公用事业。中国电信网络规模已跃居世界第二位，电话普及率由1979年的0.38%提高到2013年57.22的%，2/3以上的城市居民家庭拥有住宅电话。东部城市，特别是沿海经济发达城市电话普及速度惊人。按国际惯例至少要100-200年才能达到的发展水平，广州仅用了20年。据有关资料表明，改革开放前，广州电话普及率仅为每百人1.26部，1985年开通当时具有世界先进水平的程控电话2.6万门；1987年，广州市电信局再度率先在全国开通模拟移动系统，成为中国移动电话的发祥地；1989年，宣布甩掉“摇把子”结束了“机电式”交换历史，成为中国第一个市内电话实现程控化的城市；1993年市话实装用户突破50万户，1994年市话交换机总容量突破100万门，1995年市话实现用户突破100万户，1996年市话交换机总容量达216.62万门，实装电话154.7万门，电话号码升到八位数，终结了广州装电话难的历史。1998年广州电话机总容量达300万门，移动电话高达60万户；目前在电话数量、质量上已迈入国际先进城市行列。,4.供水与排水的数量与质量都有很大提高。2013年我国自来水综合生产能力已达到2.47亿吨/日，供水管道长度37.93万多公里，全年城市供水总量达到502.06亿立方米。其中，生产用水209.8亿立方米，生活用水243.73亿立方米；用水人口达3.27亿人，用水普及率为91.1%，人均日生活用水量达204.1升；上海、北京、广州、天津等不少城市的自来水普及率已达到100%。城市下水道总长度24.11万公里，日污水处理能力7990万吨，全年污水处理量近90亿立方米，污水处理率为25.84%。,5.环境治理越来越受到重视，环境工程在城市设施建设中处于越来越重要的地位。2013年，工业固体废物综合利用率为50%；建成烟尘控制区2500个，烟尘区控制面积1.8万平方公里。建成环境噪声达标区1734个，环境噪声控制区面积12623平方公里，覆盖为61.1%。苏州新区噪声达标区覆盖率96%，烟尘浓度达到排放标准，烟尘控制区覆盖率100%，工业项目排放的废水经过处理，达到地表三级标准。,6.城市绿化日新月异。2013年，建成区绿化覆盖面积达到60万公顷，建成区绿化覆盖率上升到25.5%。全国城市公共绿地面积为146.82万公顷，人均拥有公共绿地7.9平方米。7.城市卫生设施建设加快，保洁工作进一步强化。2013年清运垃圾粪便1.94亿吨，大中城市基本做到日产日清；垃圾粪便无害化处理量7600多万吨，处理率达到55.4%。,三、城市基础设施建设的突出问题 城市基础设施建设中存在的突出问题重要有：1.城市基础设施发展与城市经济社会发展要求不适应2.城市基础设施设计、布局、质量不合理,3.系统发展不平衡 4.城市基础设施管理比较混乱，产业化程度低 5.地区之间、城市之间发展不平衡 6.建设资金不足，投资渠道有待拓宽,1.城市基础设施发展与城市经济社会发展要求不适应。与城市经济社会的快速发展比较，城市基础设施还有很多相对落后和不足。交通拥堵、环境污染、供水紧张已成为城市经济社会发展面临的三大障碍，也是城市管理者与广大市民最为头疼的三大难题。据了解，70年代末，城市平均车速可达每小时40公里，而进入90年代则降至不足15公里。,2.城市基础设施设计、布局、质量不合理。许多项目不能按规划要求如期施工、建设和投入使用，一些项目未纳入规划和计划，有一定盲目性。项目之间缺少协调和配套，特别是一些居民小区，配套的邮政网络、电信设施、区内道路、商业街区、环境绿化、垃圾处理滞后于住宅建设，不仅给居民生活带来不便，而且造成一定的浪费。布局上也存在不合理的现象，路网层次不分明，负荷分布不均衡，造成人为的道路堵塞。此外，工程质量低下，甚至“豆腐渣”工程层出不穷，给国家建设、城市发展甚至人民的生命财产造成损失。,3.基础设施系统发展不平衡。近20多年来，中国城市基础设施建设偏重于能源、道路建设，电力、煤气和道路交通的改善十分明显，经济效果也十分突出。但城市环境治理项目投资不足，城市居民对环境质量很不满意。城市空气污染、水污染、城市噪声、垃圾围城等现象严重。广州、北京、上海三市氮氧化物污染严重，年均值浓度超过100微克/立方米；我国总悬浮颗粒物年均值浓度超过国家二级标准(200微克/立方米)的有67个城市，占城市总数的72.0%。北方城市年均值为381微克/立方米，南方城市年均值为200微克/立方米等。,4.城市基础设施管理制度不明确，产业化程度低。目前我国相当部分城市的基础设施管理还在延续旧的管理方法，虽然建立和实施了许多市场管理模式，但其功能效果还存在一定问题。管理上，有的城市市场经济成份多一些，有的城市政府机制占上风，显得比较混乱。一是基础设施管理制度不统一，缺少明确的法律规定；二是管理机构和部门不统一，政出多门，政策不一致，相互扯皮较为严重；三是基础设施产业化程度低，效率不高。目前我国还有一些城市基础设施没有实行产业化经营，虽然引进市场化原则和经营方式，但是由于二元机制没有协调好，建设、使用、经营和管理效率还较低。例如经常出现事故，同基础设施管理机制不顺不无关系。,5.城市之间发展不平衡。我国不同城市间城市基础设施差异明显。大城市基础设施较完善，东部城市高于中西部，沿海城市高于内地。如人均生活用电量，经济特区城市为768.5千瓦小时，沿海城市为339.7千瓦小时，而东部城市、中部城市和西部城市分别为180.8、122.9、123.9，中西部城市的人均用电量不到沿海城市的1/6，最高的深圳市达到1498.1千瓦小时，而最低城市不到40千瓦小时。人均生活用水量最高的城市如广州、南京等达到200多吨，而有的城市只有20多吨，相差近10倍。造成这种差别现象，有自然条件、地理环境和城市特点方面的原因，但更主要的是城市经济发展实力、特别是基础设施投资力度和管理水平方面的原因。而根本的是受改革开放力度和市场经济发育程度的影响。改革力度较大、市场经济发育成熟的城市，基础设施投资力度就较大，基础设施就较完善，反之则差。,6.建设资金不足，投资渠道有待拓宽。建设资金短缺是制约城市基础设施发展的重要问题。城市基础设施项目投资额巨大，单靠政府无力承担，使用国外政府贷款和引进外资也有限，即使引进外资也需要大量国内配套资金。很多急需发展项目，就是因为资金不足，不能列入计划，无法开发。有的正在开发项目，由于资金不足或不到位，不得不停止施工，或者延长施工期限，成为半拉子工程。这不仅工程自身造成极大浪费，而且对城市经济社会发展造成影响，给居民生活带来不便。,四、城市基础设施现代化建设所面临的挑战 中国的城市基础设施建设将在现代化进程中发挥重要作用，然而在存在上述突出矛盾的情况下，目前正面临着各种挑战，需要各级城市政府认真面对。,1.人口城市化挑战。中国城市人口将随着城市化进程大量增加，同时居民生活水平和生活质量将要求明显提高，生活日趋现代化，对城市基础设施的要求越来越高。如果每增加一个城市人口，基础设施至少增加1万元投资的话，那么在21世纪最初的20年里，城市人口将增加3.5亿-5亿，基础设施投资就要达到3.5万亿-5万亿元，这种巨大的资金和建设压力，摆在了国家政府面前，也摆在了各种城市机构和市民的面前。,2.经济市场化挑战。市场经济是企业和个人相互之间紧密联系的经济，是与人的频繁流动相伴和互为条件，故需要大量交通工具、通讯设施和其他便民服务。一座城市只有为企业和居民的经济活动和日常生活提供了良好的经济、社会、生态环境，才能吸引投资者，才能吸引技术人才和居民进入，城市才能兴旺发达，城市经济才能发展。21世纪，国与国之间、企业与企业之间、城市与城市之间的竞争将更趋激烈，因而良好的、优越的基础设施将是城市吸引技术、资金和人才的最重要手段。从这一意义上说，城市之间的竞争是基础设施的竞争，城市面临的挑战，是如何利用市场机制建设城市基础设施优势的挑战。,3.城市现代化和国际化挑战。城市现代化的重要内容是基础设施现代化，包括交通通讯现代化、能源供应和电气现代化、居住和办公设施现代化等。它是其他现代化的基础。走向现代化的城市，其中一部分要走向国际化，成为中国经济与世界经济接轨的桥头堡。这些都需要城市建设先进的基础设施和公用事业，特别是先进的通讯事业。从而，现代化和国际化对城市基础设施提出了挑战。随着科学技术的进步，城市基础设施的建设技术、手段和材料将日新月异，将为基础设施的现代化和国际化提供越来越好的发展条件。,4.科技进步与知识经济的挑战。科学技术的发展一方面为基础设施建设提供了技术基础和先进的手段；但是科学技术本身的发展需要良好的城市基础设施提供最有利的条件。因此，随着日益强烈的科学技术进步要求和居民丰富文化生活设施的需求，不断提高基础设施品质和质量的挑战将越来越高，城市政府要认真面对。,5.生态环境的挑战。经济社会发展和人民生活质量的提高，对环境的要求也将迅速提高，从而提出对城市环境保护和生态建设的要求。由于城市基础设施的固定性和人工环境性特点，在建设时必须对环境生态有战略性的思考。为了适应环境生态的要求，城市基础设施的环境生态投入将迅速增加。同时，由于我国在20世纪的经济建设中，环境遭到破坏，生态建设有很多欠账，因而21世纪的城市环境保护任务非常艰巨，由此，生态环境对城市基础设施建设的挑战也十分重大。,五、国务院支持城市基础设施的重点领域,(一)加强城市道路交通基础设施建设。公共交通基础设施建设。鼓励有条件的城市按照“量力而行、有序发展”的原则，推进地铁、轻轨等城市轨道交通系统建设，发挥地铁等作为公共交通的骨干作用，带动城市公共交通和相关产业发展。到2015年，全国轨道交通新增运营里1000公里。积极发展大容量地面公共交通，加快调度中心、停车场、保养场、首末站以及停靠站的建设；推进换乘枢纽及充电桩、充电站、公共停车场等配套服务设施建设，将其纳入城市旧城改造和新城建设规划同步实施。,城市道路、桥梁建设改造。加快完善城市道路网络系统，提升道路网络密度，提高城市道路网络连通性和可达性。加强城市桥梁安全检测和加固改造，限期整改安全隐患。加快推进城市桥梁信息系统建设，严格落实桥梁安全管理制度，保障城市路桥的运行安全。各城市应尽快完成城市桥梁的安全检测并及时公布检测结果，到2015年，力争完成对全国城市危桥加固改造，地级以上城市建成桥梁信息管理系统。城市步行和自行车交通系统建设。城市交通要树立行人优先的理念，改善居民出行环境，保障出行安全，倡导绿色出行。设市城市应建设城市步行、自行车“绿道”，加强行人过街设施、自行车停车设施、道路林荫绿化、照明等设施建设，切实转变过度依赖小汽车出行的交通发展模式。,(二)加大城市管网建设和改造力度。市政地下管网建设改造。加强城市供水、污水、雨水、燃气、供热、通信等各类地下管网的建设、改造和检查，优先改造材质落后、漏损严重、影响安全的老旧管网，确保管网漏损率控制在国家标准以内。到2015年，完成全国城镇燃气8万公里、北方采暖地区城镇集中供热9.28万公里老旧管网改造任务，管网事故率显著降低；实现城市燃气普及率94%、县城及小城镇燃气普及率65%的目标。开展城市地下综合管廊试点，用3年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程；中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。新建道路、城市新区和各类园区地下管网应按照综合管廊模式进行开发建设。,城市供水、排水防涝和防洪设施建设。加快城镇供水设施改造与建设，积极推进城乡统筹区域供水，力争到2015年实现全国城市公共供水普及率95%和水质达标双目标；加强饮用水水源建设与保护，合理利用水资源，限期关闭城市公共供水管网覆盖范围内的自备水井，切实保障城市供水安全。在全面普查、摸清现状基础上，编制城市排水防涝设施规划。加快雨污分流管网改造与排水防涝设施建设，解决城市积水内涝问题。积极推行低影响开发建设模式，将建筑、小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件，因地制宜配套建设雨水滞渗、收集利用等削峰调蓄设施。加强城市河湖水系保护和管理，强化城市蓝线保护，坚决制止因城市建设非法侵占河湖水系的行为，维护其生态、排水防涝和防洪功能。完善城市防洪设施，健全预报预警、指挥调度、应急抢险等措施，到2015年，重要防洪城市达到国家规定的防洪标准。全面提高城市排水防涝、防洪减灾能力，用10年左右时间建成较完善的城市排水防涝、防洪工程体系。,城市电网建设。将配电网发展纳入城乡整体规划，进一步加强城市配电网建设，实现各电压等级协调发展。到2015年，全国中心城市基本形成500(或330)千伏环网网架，大部分城市建成220(或110)千伏环网网架。推进城市电网智能化，以满足新能源电力、分布式发电系统并网需求，优化需求侧管理，逐步实现电力系统与用户双向互动。以提高电力系统利用率、安全可靠水平和电能质量为目标，进一步加强城市智能配电网关键技术研究与试点示范。,(三)加快污水和垃圾处理设施建设。城市污水处理设施建设。以设施建设和运行保障为主线，加快形成“厂网并举、泥水并重、再生利用”的建设格局。优先升级改造落后设施，确保城市污水处理厂出水达到国家新的环保排放要求或地表水类标准。到2015年，36个重点城市城区实现污水“全收集、全处理”，全国所有设市城市实现污水集中处理，城市污水处理率达到85%，建设完成污水管网7.3万公里。按照“无害化、资源化”要求，加强污泥处理处置设施建设，城市污泥无害化处置率达到70%左右；加快推进节水城市建设，在水资源紧缺和水环境质量差的地区，加快推动建筑中水和污水再生利用设施建设。到2015年，城镇污水处理设施再生水利用率达到20%以上；保障城市水安全、修复城市水生态，消除劣类水体，改善城市水环境。,城市生活垃圾处理设施建设。以大中城市为重点，建设生活垃圾分类示范城市(区)和生活垃圾存量治理示范项目。加大处理设施建设力度，提升生活垃圾处理能力。提高城市生活垃圾处理减量化、资源化和无害化水平。到2015年，36个重点城市生活垃圾全部实现无害化处理，设市城市生活垃圾无害化处理率达到90%左右；到2017年，设市城市生活垃圾得到有效处理，确保垃圾处理设施规范运行，防止二次污染，摆脱“垃圾围城”困境。,(四)加强生态园林建设。城市公园建设。结合城乡环境整治、城中村改造、弃置地生态修复等，加大社区公园、街头游园、郊野公园、绿道绿廊等规划建设力度，完善生态园林指标体系，推动生态园林城市建设。到2015年，确保老城区人均公园绿地面积不低于5平方米、公园绿地服务半径覆盖率不低于60%。加强运营管理，强化公园公共服务属性，严格绿线管制。提升城市绿地功能。到2015年，设市城市至少建成一个具有一定规模，水、气、电等设施齐备，功能完善的防灾避险公园。结合城市污水管网、排水防涝设施改造建设，通过透水性铺装，选用耐水湿、吸附净化能力强的植物等，建设下沉式绿地及城市湿地公园，提升城市绿地汇聚雨水、蓄洪排涝、补充地下水、净化生态等功能。,第四节 城市基础设施产业化趋势与政府管制,如上所述，作为城市生存和发展关键的城市基础设施，目前面临着许多压力和困难，其中最突出的是建设资金得不到保证。为此，通过市场竞争机制，运用社会资金建设城市基础设施，已经成为世界各国投资、建设、运营和管理城市基础设施的主要趋势，城市基础设施产业化正在快速发展。为了保证城市基础设施的公益化目标，需要政府良好的监管制度。,一、城市基础设施的产业化趋势（一）城市基础设施产业化的理论依据与现实需要 城市基础设施产业化，是在市场经济条件下，把城市基础设施建设作为一项产业逐步实现市场化的过程,把市场机制引入城市基础设施建设之中的理论依据源于人们对基础设施自然垄断性的重新认识。当自然垄断性较弱时，基础设施兼有公共消费和个人消费的特性，处于纯公共产品和纯个人产品之间的过渡状态。具有很强的混合产品的性质，可理解为准公共物品。,二、城市基础设施产业化对城市经济的促进作用 城市基础设施建设产业化能够利用市场竞争机制，优先解决阻碍城市经济发展的瓶颈问题。城市建设产业化能够减轻城市政府的财政压力，分担国家和城市政府的投资风险。,城市建设产业化可以有效培育城市建设市场的竞争性，促进城市竞争力的提高。城市建设产业化可以促进城市市场建设，利用关联效应，带动整个城市产业群的进步与升级。城市建设产业化有利于促进城市基础设施的创新，促进城市可持续发展。,三、基础设施产业化是城市经济发展的趋势 产业化适应了基础设施建设量和投资量不断扩大的需要。产业化有利于提高城市基础设施的使用效率。,城市政府职能的转变和有限的财力也需要基础设施产业化。科学技术进步为产业化提供了技术条件。,三、加强城市管理，加快城市基础设施建设产业化步伐 科学规划是城市管理的起点。城市建设既是对城市规划的实施，也是城市功能完善的保障。与高起点规划、高标准建设相匹配的是高效能的管理。,