公共政策合法化.ppt

1、公共政策合法化的含义,广义的公共政策合法化:一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策合法化的过程。狭义的公共政策合法化:合法的政策主体合法的政策程序合法的政策内容,（1）合法化的对象是决策者最后抉择的方案；（2）合法化由拥有特定权威主体进行；（3）合法化要遵循一定的程序；（4）合法化的结果是使政策方案获得实施的效力；（5）合法化的政策可以进一步升华为法律；,2、政策合法化的作用,（）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提；（）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现；（）政策合法化是依法治国的需要。,3.公共政策合法化的特征,(1)所有政策有其合法化过程。没有经过价值认可或公众认可的所谓政策均不称其为政策，这不但包括中央政策，也包括地方政策。政策合法化的目的是使政策方案获得合法地位，转为合法有效的政策，从而获得公众认可和执行，最终实现政策目标，解决政策问题。(2)政策合法化的主体具有广泛性和特定性。政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。这里的国家机关，既包括国家立法机关，也包括其他国家机关;既可以是中央国家机关，也可以是地方各级国家机关。但政策合法化的主体也具有特定性，即那些具有法定权限、特定职权的国家机关。如依照宪法规定，国务院只有各部委有权发布规章，而国务院直属机关不具有这项权力。不具有法定的公共政策制定权力或超越法定权限，都不能使政策合法化。同时，也要注意政策合法化的主体所涉及事项、地域、措施、手段等职权的限制。,(3)政策合法化的程序具有相对性。政策的内容、形式和效力范围不同，政策合法化的程序也不一样。立法机关或权力机关的政策合法化过程基本包括提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策，说明立法机关的政策合法化过程强调公平与民主。相对而言，行政机关的合法化过程强调效率，如国务院制定的重大政策，由国务院常务会议或全体会议讨论决定后由国务院总理签发，一般性政策国务院总理有权直接签署发布。,4、政策合法化的程序,1）政策合法化的程序。指的是政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束后才进入合法化过程。实际上，合法化过程往往又包含有政策规划的行为性质。不同的政策方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序。,2）政策合法化程序的相对性。政策合法化的程序，应该说是从政策规划的终点方案选优或者说是政策方案的最终决定后开始的。政策合法化过程并不简单地表现为通过与颁布政策。通过政策，就意味着先要讨论、审查政策方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容进行修改以取得较多的赞同意见或决策者的满意。这么一来，政策规划阶段所说的对政策方案的“最终决定”，似乎又从政策规划阶段开始。,3)行政机关的政策合法化过程。政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相联的。领导体制的不同往往导致政策合法化过程的不同。我国的行政首长负责制是建立在民主集中制基础上的。在政策决策的过程中，这一点体现得尤为明显。在行政首长对政策方案的决定、签署之前，有些做法或制度，如政府法制工作机构对政策方案的审查，特别是重大问题必须经常务会议或全体会议讨论决定的法定制度，是与行政机关的政策合法化过程密切相关的。根据政策合法化程序的相对性原理，我们可以把这些做法或制度也看作是我国行政机关的政策合法化过程。,4)立法机关或权力机关的政策合法化过程 议会、国会、人民代表大会等，因其主要职权是立法，所以人们往往把它们看作立法机关的同义语。研究立法机关或权力机关的政策合法化过程，不能局限于立法过程甚至中央立法机关或最高国家权力机关的立法过程。立法机关或权力机关的政策合法化程序，当然不可能完全一致，但基本上包括提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策等环节。,5、政策法律化,政策法律化，就是政策向法律的转化。具体说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。政策法律化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法的程序。,政策法律化的特征,1)并非所有的政策都可以法律化。从上述政策法律化的条件中我们得知，只有那些事关全局有重大影响力的且有立法必要的，成熟的、稳定的政策才可以转化为立法。不具备上述条件的政策若转为立法，那只有裘读法律的尊严和权威，造成国家法制的混乱。2)政策法律化的主体具有特定性。政策法律化的主体只能是立法机关，因为只有立法机关才能依法有权将政策转化为法律。在中国，享有立法权的国家机关包括全国人大及其常委会，省级地方人大及其常委会，随着政府职能的扩张，国务院及其各部委也获得了部分立法权。,3)政策法律化的程序具有规范性和程式化。第一步，立法倡议。只有经过立法提案权的部门或人员提出立法倡议，原有政策万案方可列入立法程序第二步，法律草案的讨论。采取的形式是代表小组会议、代表团会议、主席团会议和全会会议第三步，法律草案的通过。一般而言，作为政策转化为一般法律只要有全体代表或全体委员的过半数即可通过，转化为宪法条例则需全体代表的2/3才能通过第四步，法律的公布。法律的公布是政策转化为立法程序的最后的必要步骤。,政策合法化与政策法律化的关系,1)政策合法化与政策法律化的联系 政策合法化是政策法律化的基础和前提，政策法律化是政策合法化的一种特殊表现形式，二者在本质上是一致的。政策合法化是政策法律化的基础。只有经过合法化过程的政策，才有可能转化为立法。政策转化为法律，当然获得合法地位，具有执行权力，且有国家强制力保证实施。政策合法化产出的是“政策”，政策法律化产出的是“法律”。法律依据政策而制定，法律是政党和国家政策的具体化和条文化；另一方面，党和国家许多政策又是根据宪法和法律制定的，即法律指导政策。政策在经过制定、执行、评估等环节的形成过程之后，总有一部分政策因完成了目标而归于终结，一部分政策经过修改被继续执行，还有一部分更重要的、成熟的和需要长期稳定的政策被制定为法律，以法律这种特殊的形式继续存在。因此，政策法律化以政策合法化为基础，是政策合法化的一种特殊表现形式。,政策合法化与政策法律化本质上是同一的。从宏观上来讲，二者都建立在一定的经济基础之上，都是广大公众的意志和利益的体现，都是决策民主化、科学化和法制化的具体体现，都是依法治国、依法行政的需要。从微观上来讲，如前所述，政策法律化也不是把政策原原本本地转化为法律，而是一个重新制定政策或者说是立法的过程。从政策包涵法律的角度讲，法律也是一种政策，立法阶段也就是政策制定阶段，法律草案也是政策方案的一种，这种政策方案的合法化过程，同时也就是法律化的过程。因此可以说，政策合法化与政策法律化本质上是一致的。,2)政策合法化与政策法律化的区别 从主体内容来讲，政策合法化的主体比政策法律化的主体更广泛。有权便政策方案获得合法地位的国家机关，都可以成为政策合法化的主体，既包括国家立法机关，也包括国家行政机关，而政策法律化的主体只能是享有立法权的国家机关。从政策过程来讲，政策合法化属于政策制定的范畴，是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，政策万案末经合法化过程就不具有执行力。而政策法律化，一般是将已经过实践检验证明是成熟的、稳定的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段，而不是制定阶段。,从表现形式来讲，政策合法化产出的是“政策”，由决定、决议、纲领、宣言、通知、纪要等形式表现。而政策法律化产出的是“法律”，由宪法、法律、法规等规范性文件形式表现。从调整范围来讲，政策合法化的调整范围大于政策法律化。政策合法化是指政策“合法”，合乎法律规定，符合法律原则和法治精神，所有政策都有其合法化过程。政策法律化是指政策“立法”，制定、认可、补充、修改和废止法律，并非所有政策都要经历法律化过程。从稳定程度来讲，处于“立法”的政策要比处于“合法”的政策稳定，一般来说，政策相对灵活，变化较快，但转化为法律的政策是成功的、成熟的、具有长期稳定性的政策。之所以相对稳定，是因为其在实践中经过反复修改、评估、完善，并且适用时间较长。,