《国家预算》课件.ppt

5.1国家预算的含义与原则5.2国家预算管理5.3国家预算管理体制,第5章 国 家 预 算,国家预算的含义国家预算的组成国家预算的原则,国家预算是经法定程序审批的国家年度财政收支计划，它是国家筹集和分配集中性财政资金的重要工具，是调控国民经济运行的重要杠杆。,类别：1.以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算2.以预算分项支出的安排方式的差别为依据，国家预算可分为增量预算和零基预算,5.1.1 国家预算的含义,国家预算的组成,1中央预算与地方预算国家预算按政府级次分为中央预算和地方预算。按照国家的政权结构和行政区域来划分，我国实行一级政府一级预算，从中央到地方设立中央、省（自治区、直辖市）、市（设区的市、自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区）、乡（民族乡、镇）五级预算。,（1）中央预算。是指经法定程序批准的中央政府的财政收支计划。中央预算是中央履行职能的基本财力保证，在国家预算体系中居于主导地位。中央预算由中央主管部门的行政单位预算、事业单位预算、企业财务计划、基本建设财务计划、基本建设财务计划、国库和税收计划等汇总而成。（2）地方预算。是指经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，包括省级及省级以下的四级预算。地方预算是保证地方政府职能实施的财力保证，在国家预算体系中居于基础性地位。,2总预算、部门预算和单位预算。国家预算按照收支管理范围分为财政总预算、部门预算和单位预算。部门预算是财政总预算的基础，基层单位预算是部门预算的基础。,（1）财政总预算。财政总预算是指各级地方本行政区域的预算，由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇编而成。没有下一级预算的，总预算即指本级政府预算。（2）部门预算。这是反映各本级部门（含直属单位）本系统内各级单位全部收支的预算，由本部门所属各单位预算组成。各部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体。（3）单位预算。单位预算是列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算，它以资金的形式反映着预算单位的各种活动。,国家预算的原则,国家预算原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针。目前，影响较大并为世界大多国家所普遍接受的原则主要有下述五条：1完整性原则。预算的完整性是要求国家预算应包括政府的全部预算收支项目，完整地反映以国家为主体的全部财政资金收支活动情况，不允许在预算之外存在任何以政府为主体的资金收支活动。2统一性原则。预算是政府宏观调控的重要杠杆，保证预算的统一性是加强预算管理和增强政府宏观调控能力的必要条件。,3真实性原则。预算的编制和执行要以国民经济和社会发展计划为依据，违背客观经济规律而进行预算的编制和管理，将有碍于国民经济和社会发展的良性循环。4公开性原则。预算涉及社会方方面面，涉及全社会每一个纳税人的利益，关系到每一个部门和单位的事业发展，因此，以适当的形式公开预算，使全社会了解预算，参与预算，加强预算监督力度，是预算管理活动的基本要求，也是预算民主化进程的关键环节。5年度性原则。预算年度是预算收支起讫的有效时间，通常以一年为标准。,5.2国家预算管理,国家预算管理的含义与原则国家预算管理程序预算管理制度改革,国家预算管理的含义与原则,国家预算管理是国家依据法律法规对预算资金的筹集、分配、使用进行的组织、协调和监督等活动的总称。,1国家预算管理的含义：（1）国家预算管理的主体是国家。（2）国家预算管理的客体是预算资金。（3）国家预算管理的依据是国家的有关法律法规及方针政策，特别是中华人民共和国预算法。（4）国家预算管理的总体目的是完成国家预算收支任务。,2国家预算管理的原则,（1）统一领导，分级管理原则。我国预算管理应坚持“统一领导，分级管理”的原则，合理地划分各级政府的财权和财力。作用:既有利于强化中央预算的宏观调控能力及其在预算管理中的主导地位，又有利于调动地方各级政府管理本级预算的积极性。,（2）财权与事权相结合的原则。财权与事权相结合是指财权、财力的划分以事权为基础，财权为事权服务。作用：只有按照财权与事权相结合的原则来健全预算管理，并相应划分预算管理职权和收支范围，各级政府才会有相对稳定的财力来保证其职能的顺利实现。,（3）依法管理原则。预算管理的各个环节都要按照法律、规章制度办事，依法进行预算管理是预算有序运行的内在要求。一是依法征收，二是依法控制支出。,国家预算管理程序,1现行预算编制、执行和决算程序（1）预算编制和审批。预算编制是整个预算工作程序的开始。各级政府财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审，在人民代表大会举行会议时向大会作关于预算草案的报告。,（2）预算执行。预算执行是整个预算工作程序的重要环节。各级政府财政部门必须依照法律和规定及时、定额地拨付预算支出资金，并加强管理和监督。,（3）决算。决算是整个预算工作程序的总结和终结。决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制，具体事项由国务院财政部门部署。,2预算环节的相互分离机制,预算环节的分离机制是指预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制。为了避免传统预算管理编制、执行职责界定不清、部门交叉扯皮的弊端，需要将预算编制、执行、监督三个环节在工作中划分清楚，相互分离，使三个环节一脉相承但又彼此相对独立运作。,（1）成立专职预算编制机构。财政内部机构设置以预算部门为基础，将各业务部门从事预算编制工作的人员调整到预算编制机构,（2）成立预算审核机构。预算审核委员会由有关财政业务机构负责人和专家型人才组成，主要负责对预算编制机构（预算处）提出的年度预算建议计划进行审核和评定,（3）成立总预算执行机构。预算执行机构的工作职责是：负责管理财政预算内、外资金账户，核算并支付所有财政预算内外资金拨款，编制财政预算内外总决算,（4）建立专职监督与业务机构日常监督相结合的双重监督机制，实现对预算编制、执行全过程的监督。,3标准预算周期管理（1）标准预算周期提出的背景。我国预算年度实行日历年度，即从每年1月1日至12月31日，而预算法规定，“国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求”。这种预算编制的规定显然存在以下问题：一是预算编制时间短 二是预算执行存在法律空档 三是预算编制粗放（2）标准预算周期的设计 一个标准预算管理的周期由“预算编制阶段”、“预算执行与调整阶段”、“决算与绩效评价阶段”共同组成。“预算编制阶段”从上年年初至12月，共12个月“预算执行与调整阶段”从当年1月至12月，共12个月“预算执行与调整阶段”从当年1月至12月，共12个月“决算与绩效评价阶段”从次年1月至6月,预算管理制度改革,1复式预算（1）复式预算的含义 复式预算是相对于单式预算而言的，它是预算编制的一种形式。典型的复式预算是将预算分为经常预算和资本预算。,（2）我国现行复式预算的内容 我国从1992年起开始按复式预算进行预算的编制与管理，其内容分为两个部分：经常性预算和建设性预算。经常性预算收入是国家以社会管理者的身份取得的各项税收入和其他一般性非税收入；经常性预算支出是国家用于维护政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项事业以及用于人民生活和社会保障等方面的开支。建设性预算收入主要包括经常性预算结余、国有资产收益和专项经济性收入；建设性支出主要包括基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、流动资金支出、地质勘探费、支援农业生产支出、城市维护建设支出和支援不发达地区支出等。,（3）需要完善我国的复式预算制度 经常性预算是公共财政资金的主要载体，必须明确区分不同性质的财政资金，只有体现社会经济管理需要的财政资金才能将其归入公共预算。原建设性预算可改为资本性预算。其收入主要包括三个部分，即经常性预算结余、资本必收入（非税收入中的基金收入、国有资产收益等）和债务收入。资本性收入中的非税收入主要是指国有资产收益、各项基金收入；债务收入主要包括国内债务收入和国外债务收入。资本性支出主要包括两大类，即经济建设支出、环境保护支出。,2零基预算（1）零基预算的含义 它是指在编制年度预算时，对每个部门的工作任务进行全面审核，然后再确定各部门支出预算。事实上，不能简单地将零基预算理解为一切从零开始。因为零基预算是要对所有的项目加以评估，在评估过程中可能会碰到某个项目出现一切从零开始的情况，然而大多数情况下只是对原方案作一些修正。零基预算有三个基本要素，即决策单位、一揽子决策和排序。,（2）我国稳步实行零基预算的思路 我国实行零基预算的基本思路和初步目标是：在编制年度预算时，对各项财政支出均不以上年预算为基数，一切从零开始，按正常经费和专项经费两部分重新核定。,3部门预算（1）部门预算的含义和内容 根据国际经验，部门预算是由政府各部门编制、经财政部门审核后由议会（在我国是人民代表大会）审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。实行部门预算改革后，部门编制的预算要反映部门所有收入和支出。,（2）我国编制部门预算的进展情况 建立和完善部门预算编制办法，加快预算工作进程，对于规范预算管理，加强财政监督，实现依法理财具有重要意义。与规范的部门预算相比，我国目前编制的部门预算还有需进一步完善之处。比如，尚未建立科学的支出标准和预算定额；专项资金项目尚未建立起完整评估机制；中央预算编报系统还不够完善；预算科目还沿用传统的体系，仍带有明显的计划经济色彩，不能满足社会主义市场经济条件下预算管理的要求。就目前而言，改进部门预算工作，关键是建立科学的支出标准和预算定额。,1）政府采购的特点：（1）资金来源的公共性。政府采购的资金来源是无偿的税收收入、收费收入和有偿的公债收入(特别是官方贷款)，总之是政府能掌握和运用的资金。（2）资金用途的非营利性。政府采购不以营利为目的，不是为卖而买，是为满足公共需要的政府支出活动。政府采购资金使用所形成的支出主要体现为政府各部门的公用事业费和财政投资支出。（3）采购活动的政策性。财政支出本身就是个重要的宏观经济变量，作为财政支出一个重要组成部分的政府采购支出，其总量大小必然直接影响到宏观经济运行，其用途变化也会影响到微观经济活动。（4）采购制度的规范性。政府采购活动通常是由(政府采购法)来规范的，各种采购活动都要在基本原则指导下，按一定的采购方式和程序运作，同时还要受到严格的管理与各方面的监督。,4、政府采购制度,2）政府采购制度的社会经济意义,(1)政府采购制度能够节约财政资金，提高资金使用效率。(2)政府采购制度是财政政策的重要工具，可以有效地调节经济运行。(3)政府采购制度能够激励技术进步，促进长期经济增长。(4)政府采购制度将推动我国预算管理制度的改革，提高财政管理水平。,3）政府采购原则,为了实现物有所值这一基本目标，政府的采购行为必须遵循四大原则，即竞争原则、公开原则、使用商业标准原则和透明原则。,竞争原则是指政府通过众多的承包商展开对承包合同的竞争，选定能以最有利的条件满足政府要求的承包商。,公开原则是指政府采购活动不能秘密进行，而是要让有能力赢得合同的承包商都有机会参与竞争，这是竞争原则的补充原则。,使用商业标准原则是指政府在做出采购决定时，应当依据企业履行合同的能力及其索价的高低、产品的质量等来选定承包商。,透明原则是指政府采购制度应当有明确的法律规定并公布公共采购的所有法律和通则。,4）政府采购的程序,(1)确定采购需求。(2)选择采购方式。(3)审查供应商资格。(4)签订采购合同。(5)履行采购合同。(6)验收与结算。,5国库集中收付制度（1）我国现行国库管理制度的问题 这种制度的弊端十分突出，主要是：多重设置账户，延迟了财政资金的入库时间；在财政支出方面，资金在预算单位支付行为发生之前就流出国库，大量滞留在预算单位，严重降低了财政资金的使用效益（2）国库集中收付制度的含义 所谓国库集中收付制度是指对财政资金实行集中收缴和支付的制度，由于其核心是通过国库单一账户对现金进行集中管理，所以这种制度一般又称作国库单一账户制度。这种制度有以下三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户，各单位不再设有银行账户；二是所有财政收入直接缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和劳务的提供者；三是在财政部门设立专门的国库现金管理和支付执行机构。,5.预算外资金“收支两条线”管理1）预算外资金的含义预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体和其他机构为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。,2）预算外资金的内容（1）法律、法规和具有法律效力的规章所规定的各种行政事业性收费、基金（资金、附加收入）等。（2）国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政和计划（物价）部门审批的各种行政事业性收费收入。（3）国务院以及财政部审批建立的，向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉形成的具有特定用途的各种基金或附加收入等。（4）主管部门按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金。,（5）用于乡（镇）政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金。（6）其他未纳入财政预算管理的财政性资金。主要包括以政府名义获得的各种捐赠资金，财政拨款有偿使用回收资金中未纳入财政预算管理的部分，国家行政机关派驻境外机构的非经营性收入，财政专户利息等。（7）社会保障基金。在国家财政建立社会保障预算制度之前，社会保障基金先按预算外资金管理制度进行管理，专款专用，由财政、审计部门监督。3）预算外收支两条线的管理制度 收支两条线制度的主要内容是：（1）预算外资金财政专户储存（2）规范单位预算外资金银行账户（3）实行票据管理、使用单一化（4）实行收缴分离、票款分离的管理办法,4）综合财政预算管理财政部门在各部门、单位预算的基础上还要编制包括预算内、外收支的综合财政计划，实行综合预算，统筹使用预算内、外资金。编制综合财政计划应该遵循以下原则：一是量力而行。二是统筹安排、综合平衡。三是不平调资金。5）加快税费制度改革（1）取消不合理收费。（2）费改税。（3）规范收费管理。,7、政府收支分类改革政府收支分类改革的基本原则1）公开透明2）借鉴国际经验，符合中国国情3）便于操作政府收支分类改革的主要内容1）收入分类2）建立新的支出功能分类体系3）建立新型的支出经济分类体系,5.3国家预算管理体制国家预算管理体制的实质国家预算管理体制的内容我国现行分税制预算管理体制,国家预算管理体制的实质1预算管理体制的含义 预算管理体制是在中央与地方政府以及地方各级政府之间规定预算收支范围和预算管理职权的一项制度。预算管理体制的根本任务是通过正确划分各级预算的收支范围和规定预算管理职权，使各级财政的责权利三者密切结合起来，以调动预算管理的积极性，促进国民经济和社会的发展。,2.预算管理体制的实质 预算管理体制的实质是正确处理中央政府与地方政府之间在财政资金上的集中与分散，在财政管理权限上的集权与分权的相互关系。决定财力与财权集中与分散程度的主要因素有：（1）国家政权的结构。指一个国家的中央政权机关与地方政权机关的组织形式是单一制的国家还是联邦制国家。（2）国家的性质和职能。在社会主义国家，生产资料以公有制为基础，国家具有双重身份、双重职能。一方面国家作为政权机构，具有政治权利，行使行政管理职能；另一方面，国家又是生产资料全民所有制的代表，具有经济权利，行使所有者职能。（3）国家对社会经济生活的干预程度。财政参与国民收入分配的比重和中央政府集中的财力大小，必然反映着国家对经济生活干预程度的强弱。（4）国家的经济体制。预算管理体制是整个经济管理体制的一个重要组成部分，并受其制约。,国家预算管理体制的内容,预算管理体制的内容主要涉及以下三个方面：1预算管理职权的划分。预算管理权是指国家预算方针政策、预算管理法律法规的制定权、解释权和修订权；国家预决算的编制和审批权；预算执行、调整和监督权等。2预算收支范围的划分。预算收支范围的划分实际是确定中央与地方以及地方各级政府各自的事权和财权。（1）关于收支划分的依据。各级政府的职责任务即事权是划分各级收支范围的基本依据。（2）关于收支划分的方法。收支划分的方法与一国的政治、经济和财政体制模式、历史传统、税制结构等具有内在联系。3政府间转移支付制度 在分税制条件下，转移支付制度对完善国家财政关系而言，是一项非常重要的配套制度。建立这一制度的目的：一是为地方财政提供额外的收入来源，弥补收支差额，以增强其满足社会公共需要的能力；二是中央政府通过对地方财政的财力补助，对地方的财政支出实施调控，使其行为符合中央政府宏观政策的要求；三是由于地方政府提供的某些公共需要或服务所产生的利益不仅为本辖区的居民所享受，而且外溢到其他区域，客观上要求上级政府采取一定的形式对该地方政府予以补助，以示鼓励；四是在分级财政体制下，由于地区之间经济社会发展的不平衡，从而造成地区的财政能力往往相差悬殊。,分级分税预算管理体制的要点1一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。2在明确市场经济下政府职能边界的前提下，划分各级政府职责（即事权）范围，在此基础上划分各级预算支出职责（即财权）范围。3收入划分实行分税制。4预算调节制度，即所谓转移支付制度。5各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的，只是集权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常的调整。,收支划分的基本理论依据1社会公共需要或公共物品的层次性 2集权与分权关系 3中央于地方之间收支划分的案例,中央和地方支出责任划分的基本框架,若干国家中央与地方之间税种的划分,若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局,政府间转移支付制度1政府转移支付制度及其功能 2无条件的均衡拨款和专项拨款 3粘蝇纸效应（Flypaper effect）,政府转移支付制度及其功能（1）弥补纵向财政缺口（2）弥补横向财政缺口（4）支持落后地区的经济发展（3）弥补地区性公共物品辖区间的外部效应,无条件的均衡拨款和专项拨款某地区应得的转移支付拨款=该地区标准支出标准收入某地区实际可得的转移支付拨款=中央实际可用于转移支付的资金总额/各地区应得的转移支付相加的总额 某地区赢得的转移支付拨款标准收入=该地区的经济税基标准税率某地区的标准支出=该地区人口数全国人均标准支出水平 该地区的服务成本差异系数,粘蝇纸效应（flypaper effect）粘蝇纸效应是指上级政府通过转移支付拨款可以“粘住”接受拨款的一级政府，不会将拨款用于增加个人收入，而是用于提高公共服务水平。,改革前的预算管理体制的类型:建国初国民经济恢复时期实行统收统支体制 于1953-1978年20多年时间内实行“统一领导、分级管理”体制 改革开放后，于1980年开始改行“划分收支、分级包干”体制,我国现行分税制预算管理体制,1分税制预算管理体制的建立及调整（1）1994年分税制预算体制改革的主要内容。根据国务院的决定，1994年1月1日起，在全国范围内全面实行了分税制财政体制。这次改革主要包括以下几方面：（一）中央与地方的事权和支出划分。根据当时中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。（二）中央与地方的收入划分。将维护国家权益、实施宏观所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入（三）中央财政对地方税收返还数额的确定（四）原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理,（2）分税制财政管理体制的调整（一）对收入划分的调整（二）设立过渡时期转移支付制度,(3)分税制改革的指导思想 1正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。2合理调节地区之间财力分配。3坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则。4坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。,分税制的运行情况1政府间的财政关系趋向规范2有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置3“两个比重”逐步上升，中央财力有所增强4调动地方组织收入的积极性，促进地方收入的快速增长，保证全国财政收入的稳定快速增长,2分税制预算管理体制需要继续加以完善（1）现行分税制体制的成效与缺陷：首先，政府事权和支出范围划分还不够科学、规范。其次，收入划分不尽合理、规范。再次，政府间财政转移支付制度不够规范、科学 最后，省以下财政管理体制还不够完善,（2）进一步完善分税制财政管理体制的取向：我国分税制财政管理体制的进一步完善，必须遵从社会主义市场经济运行的基本原则，以科学界定政府职能为前提，以合理划分中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的事权为基础，以政府预算和税收制度改革为手段，合理设计满足公共财政目标模式要求的财政管理体制。借鉴各国的成功经验，应进一步改进和完善我国政府间财政转移支付制度。首先，稳定税收返还的绝对规模，扩大过渡期转移支付。其次，以缩小地区间财力差距为目标，在条件允许时将税收返还逐步纳入规范的转移支付范围。,