财政支出的具体分析(上).ppt
政府经济学（第二版）,潘明星 韩丽华 主编,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,第12章 财政支出具体分析（上）,重点问题,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,投资性支出的一般分析投资性支出的具体内容行政管理支出与国防支出科教文卫支出,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,政府的购买性支出，是指政府为了满足全社会的公共需要，以购买者的身份，在商品和劳务市场上购进商品或劳务时所发生的支出。购买性支出包括两个部分：一是各级政府用于投资的支出；二是购买各级政府进行日常行政事务活动所需的产品和劳务的支出。因此，政府购买性支出大致可以分为投资性支出和消费性支出两个部分。政府投资性支出主要包括基础设施投资支出和农业投资支出；消费性支出主要包括行政管理支出、国防支出和科教文卫支出。投资性支出与消费性支出的区别在于支出项目发生后是否形成资产。,12.1 投资性支出的一般分析,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,12.1.1 政府投资性支出的性质和特点,政府的投资性支出，是指以国家、政府为投资主体，以财政资金为投资来源的一种投资支出，是国家财政支出的重要组成部分，属于积累性财政支出，是政府直接干预经济，进行宏观调控的重要方式之一。从投资的经济性质上看，政府投资包括生产性投资和非生产性投资，从投资主体看，包括中央公共财政投资和地方各级公共财政投资。,12.1 投资性支出的一般分析,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,社会性和非盈利性,间接性和无偿性,政策性和调节性,计划性和长期性,政府投资的特点,12.1 投资性支出的一般分析,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,12.1.2 政府财政投资的数量界定,国内生产总值的大小,财政支出的结构,财政收入占GDP的比重,影响因素,影响政府投资规模的因素,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,政府投资决定投资结构、范围、规模时应遵循原则:,12.1 投资性支出的一般分析,(1)政府投资要有利于资源的有效配置。这一原则包括两方面的含义：一是社会资源在政府和非政府之间的最优配置。二是由政府财政配置的资源在使用时也应以获得最大社会效益为原则。(2)政府投资不宜干涉民间的投资偏好。在社会投资主体多元化、投资来源多渠道化、投资决策相对分散化的条件下，政府的投资选择要从其对民间投资及市场竞争格局可能带来的影响的角度，为众多企业投资、民间投资创造必要的、与经济增长相适应的外部环境和条件，而非强行干涉它们。,12.1 投资性支出的一般分析,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,(3)合理界定中央政府投资和地方政府投资。在确定政府投资范围时，会涉及中央政府和地方政府的投资范围划分问题，这需要注意两个原则：受益原则和比较效益原则。(4)合理界定公益性投资和基础性投资。公益性投资领域主要包括：公、检、法、司等政权机构的投资、科教文卫投资、国防投资、社会保障和社会福利方面的投资、社会经济稳定发展方面的投资等。基础性投资是国民经济赖以运行的物质基础，其发展水平和质量关系到国民经济整体素质的提高，其任何重大波动都会严重影响经济及社会的全局稳定。这些领域主要包括农林牧渔等基础设施，能源工业，交通运输业，邮电通信业等。在政府集中的财力一定的条件下，公益性投资与基础性投资应该有一个合理的比例。,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,12.1.3 政府财政投资的形式,12.1 投资性支出的一般分析,1.政府无偿拨款方式,在传统资金供给体制下，财政投资是采用无偿拨款方式来进行的。这种投资方式运作过程是：首先，将每年的财政投资资金按部门或按地区进行切块分配；然后，由各部门各地区根据当年安排的计划投资项目，通过行政体制层层下拨到每一个具体建设项目，建设银行负责对财政投资的使用进行监督、管理。这种投资方式的优点，一是有利于所需资金及时到位，保证建设顺利进行；二是可以集中国家有限的财力进行重点工程建设。,12.1 投资性支出的一般分析,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,2.有偿贷款方式,有偿贷款方式是指政府以低息或无息的信贷方式供给财政资金，使用单位负有偿还责任的投资形式。具体有两种形式：一是由财政部门将投资资金拨付给国家银行，通过银行间接贷款给资金使用单位，实行资金有偿使用；二是由财政部门直接贷款给资金使用部门，直接有偿使用财政投资资金。,12.1 投资性支出的一般分析,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,3.股份投资方式,股份投资是现行财政投资的一种具有直接和间接双重性的投资方式。这种投资方式比较灵活，国家投资公司作为财政投资方之一与其他投资主体和建设单位一起，通过发行股票、购买股票或合资等形式，共同参与投资、管理和收益分配。实行股份投资，通过股票市场，各级政府、部门、企业和个人等投资主体，可以有意识地选择投资。由于投资者承担了投资风险，企业将更注重投资效益，合理分配税后利润，避免短期行为，从而避免“争投资、争项目”现象的泛滥。,12.1 投资性支出的一般分析,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,12.1.4 财政投资与经济增长,从历史上看，世界各国的投资与国民经济都呈现出共同增长的态势，投资与经济增长之间存在着很强的互相促进与彼此制约的关系。一方面，增加投资，增加固定资产，提高技术装备水平。投资是经济增长或经济发展的动力，是经济增长的主要因素；另一方面，投资的增加依赖于经济增长，依赖于社会产品的增加。,12.1 投资性支出的一般分析,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,投资之所以能成为经济增长的动力，是因为投资可以刺激需求的增长，同时又可以增加供给。从供给方面看，可以增加和改善生产条件，从而推动各种生产要素不断增加和进行新的组合。从需求方面看，投资所需的投资品本身就是一种需求，而且还在经济活动中引起一系列的连锁反应，这些连锁反应要比投资本身所造成的初始需求大得多。,12.2 投资性支出的具体内容,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,12.2.1 基础设施投资支出,基础设施是指关系到国民经济整体利益和长远利益的物质基础设施它包括两类：一是经济基础设施即永久性工程建筑、设备设施等；二是社会基础设施，包括文教、医疗、社会保障设施等。1.基础设施的特征基础性自然垄断性混合商品的属性,12.2 投资性支出的具体内容,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,2.政府投资基础设施的条件,(1)必要条件：市场失败 市场失败是政府投资的必要条件。这有两种情况：第一，私人部门不愿、不能提供，导致已有供给不能满足公众的需求。由于基础设施的正外部性特点，私人资本不愿提供或基础设施投资规模大，私人资本不能提供，都可能导致基础设施的供给小于社会需求，此时政府有必要弥补私人投资的不足，这是政府对市场的补充。第二，私人投资导致基础设施资源配置效率低下。由于基础设施的自然垄断性，私人投资企业如果按边际成本定价，必然出现亏损；如按平均成本定价，不符合资源配置帕累托条件。此时政府需要取代私人部门投资或对私人投资实施补贴，这是政府对市场的矫正。,12.2 投资性支出的具体内容,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,（2）充分条件：政府能弥补和矫正市场失败,既然政府投资的必要条件是市场失败，那么，政府投资的充分条件是政府能弥补和矫正市场失败，这就是效率与公平。政府投资的效率除了政府投资项目本身的效益评估以外，更重要的是与私人投资效率的比较。而公平与否，则主要取决于投资决策体制。一般来说，决策机制越民主，结果越公平。,除此以外，政府预算约束也是政府投资的充分条件之一。在预算约束一定的前提下，政府需要根据投资效益的评估来选择优先投资的项目。,12.2 投资性支出的具体内容,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,3.政府投资基础设施的方式,直接投资，非商业性经营：政府直接投资，由政府所属的特定的公共部门进行非商业性经营。,直接投资，无偿提供：政府直接进行基础设施投资，免费向公众提供，政府承担全部的成本。,12.2 投资性支出的具体内容,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,12.2.2 农业投资支出,政府对农业的投资支出是指国家财政用于发展农业生产，改善农业生产条件方面的支出。在政府投资中，对农业的投资始终是一个重要的组成部分，这主要是因为农业在国民经济中的基础地位，农业的发展对于国民经济的发展具有极其重要的意义。第一，农业为人类社会历史发展奠定了物质基础。第二，农业的发展促进了整个社会和经济的发展。,12.2 投资性支出的具体内容,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,综观世界各国的经验，政府财政对农业的投资，相对于其他投资而言，具有两个方面的基本特征：(1)以立法的形式规定财政对农业的投资规模和环节，使农业的财政投资具有相对的稳定性；(2)财政的农业投资具有较明显的重点和较明确的界限。重点是水利为核心的农业基础设施、农业科技推广等方面的投资。从投资界限看，政府财政的农业投资主要有预算内资金投入和预算外资金投入两部分。预算内资金投入是指列入国家预算支出直接拨付的支农资金；预算外资金投入是指不列入国家预算内的地方财政部门和农业有关主管部门用于发展农业的投入。,12.3 行政管理支出和国防支出,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,12.3.1 行政管理支出,行政管理支出是国家财政用于国家各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构行使其职能所需的费用支出。在整个财政支出体系中，行政管理支出具有基础性的重要意义。从经济角度出发，可以以消费者和生产者两种不同的经济主体角色来认识政府。作为生产者，政府提供公共产品，即公共决策。作为消费者，政府消费一部分社会产品。政府是生产者和消费者的混合物，相应地，政府的行政管理支出由两部分组成：作为生产者的费用支出即公用经费和作为消费者的支出即私人经费。,12.3 行政管理支出和国防支出,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,行政管理支出具有这样几个显著特点：(1)属于管理性支出。行政管理支出是为了满足国家管理机构履行其社会管理职能的需要而产生的，因而属于一种管理性的支出。(2)属于公共性支出。行政管理支出的公共性体现在两个方面：从来源上看，行政管理支出一般通过税收形式取得，属于国民收入的一部分；从使用上看，行政管理支出一般面向全体社会成员。(3)支出具有刚性。行政机构的设置需要经过一定的法律程序，一经确定就不能随意变更。(4)属于消耗性支出。行政管理支出并不直接作用于任何实际的生产经营活动，也不产生任何直接的经济效益。就其本身而言，行政管理支出属于社会财富的一种消耗。,12.3 行政管理支出和国防支出,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,12.3.2 国防支出,国防支出是指政府对所筹集的财政资金有计划地投向国防建设和军队建设方面的费用。国家的一项重要职能就是防御外来入侵，保卫国家安全，因而，建设军队和军事设施是必需的，这就决定了国防支出是一项基本支出，是保证国家安全与领土完整，防止外来侵略，实现国家对外专政职能的财力保证。国防支出包括国防费、国防科研事业费、民兵建设费和有关专项国防工程支出等。,12.3 行政管理支出和国防支出,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,国防支出水平的高低，主要取决于以下几个因素：经济发展水平。一国的经济实力越强，用于国防方面的支出就可以越大。每一个国家在安排国防支出时都不能以牺牲本国经济应有的发展要求为前提，在资源有限的前提下，应兼顾经济发展与国防建设需要的原则。国家管辖范围。一个国家领土越大，人口越多，用于保卫国土、保护国民安全的防护性开支就会越大。国际环境及国际形势。在国际环境恶化、国际形势紧张时，一国国防支出可能大幅度增长，国际环境较为平静、国际形势趋向缓和，国防支出就可能因此而压缩。,12.3 行政管理支出和国防支出,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,在国家经济发展的基础上，应使国防支出保持适度的增长。应优化国防支出分配结构，科学合理地确定国防支出的投向。原则上，国防支出占财政支出的比例应该适度。为使国防支出分配结构较为合理，须合理确定几种主要比例关系：人员费用和技术费用之间的比例关系，也就是军队的有机构成问题。军事装备研制费用和军事装备生产费用之间的比例关系。战斗部队经费和后勤保障经费的比例关系。,12.4 科教文卫支出,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,12.4.1 科教文卫支出的性质和意义,科教文卫支出是指政府用于科技、教育、文化和卫生保健等方面的支出，目的是提高国民素质，增进全民健康。其主要包括科技、教育、文化、卫生、体育、地震、海洋、出版等方面的经费、研究费和补助费。由于科技、教育、文化、卫生、体育事业在现代社会经济发展中发挥着日益重要的作用，各国政府无不对这些领域投入大量资金，而且支出规模越来越大。,12.4 科教文卫支出,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,12.4.2 科教文卫支出的界定,从财政的角度看，科技活动属于混合公共产品。教育不是纯公共产品，它不具有自然垄断的特性,其边际成本远大于零，与平均成本基本相同，而且对受教育者收取费用并不困难，从这一点上说，教育完全可以由私人或私人部门来提供。然而实际情况却往往相反，在现代市场经济社会里，几乎所有国家的政府都在为社会提供的教育服务中起主导作用。这是因为政府对教育的投资能够使教育产生更大的外部效益。卫生事业实际上由医疗和卫生两个方面组成，它们的经济性质是有所区别的。,12.4 科教文卫支出,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,12.4.3 加强管理，提高效益,科教文卫事业在社会经济发展中居于重要地位，因此，财政工作的任务是：一是要在收支安排上加大投资力度；二是要加强管理，提高效益，只有将两个方面结合起来，才能有效地支持和促进科教文卫事业的发展。逐步规范财政资金供应范围。改革和完善科教文卫事业单位的财政制度。改革事业单位的管理形式。推行定额管理，改进资金分配办法。多种形式发展事业，多渠道筹集资金，实行收支统一管理。,关键术语,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,政府的购买性支出 政府投资性支出政府消费性支出 基础设施投资支出农业投资支出 行政管理支出 国防支出 科教文卫支出,复习思考题,哪些因素影响政府投资支出的范围和规模？界定政府投资支出时应注意哪些问题？政府投资有哪些主要特点？简述投资对经济增长的乘数作用。政府投资基础设施的条件是什么？对科教文卫事业的投资中哪些应由政府负责？为什么？提高科教文卫事业投资效益应从哪些方面加强管理？,政府经济学（第二版）公共管理系列教材,
