财政学09国有经济与政府预算.ppt

9 国有经济、政府预算,目标,国有经济了解国有资产收入的形式概念种类了解国有企业改革的起点、过程以及所碰到的问题了解财政公共化改革对国有经济定位的影响政府预算了解政府预算了解预算的基本种类了解预算的编制了解部门预算,2,9.1 国有资产收入的形式,9.1.1 国有资产的概念“资产”的概念：胡润排行榜（总财富）；室友（人力资本）会计上所说的资产，是指作为以往事项的结果而由企业控制的，可以为企业带来未来经济效益的资源。根据联合国SNA中的核算口径，“资产”指经济资产。所谓经济资产，是指资产的所有权已经界定，其所有者由于在一定时期内对它们的有效使用、持有或者处置，可以从中获得经济利益的那部分资产。根据经济周转特性的不同，可以分为流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和递延资产等；根据存在的形态不同，可以分为金融资产与非金融资产，有形资产与无形资产。,3,9.1 国有资产收入的形式,9.1.1 国有资产的概念 国有资产，是一法律用语，指的是属于国家所有的资产，包括国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。不仅仅是能带来未来经济效益的资源。国有资产的“资产”更接近于“财产”的意义。,4,9.1.1 国有资产的概念,广义的国有资产，是指属于国家所有的一切财产。狭义的国有资产，可定义为法律上确定为国家所有的，并能为国家提供未来经济效益的各种经济资源的总和。这里所讲的狭义国有资产，严格限定在“经营性财产并能为国家提供未来经济效益”这一范围内，包括国家以各种形式对企业投资和投资收益形成的经营性财产，以及依据法律、行政法规认定的企业的其他的经营性国有财产。,5,9.1.2 国有资产的分类,（1）按经济用途分为经营性资产和非经营性资产经营性国有资产 国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。即国家全资企业和控股参股企业的资本与权益。117家央企名录（中信集团？25,391亿元）非经营性资产行政事业性国有资产 由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。包括：国家拨给行政事业单位的资产、行政单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接收捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。去国库司偷钱的小偷,6,9.1.2 国有资产的分类,（1）按经济用途分为经营性资产和非经营性资产经营性国有资产经营业绩 2010年-2011年全国国有及国有控股企业 单位：亿元人民币数据来源：,7,9.1.2 国有资产的分类,（2）按存在形态分为有形资产和无形资产（3）按形成方式分为自然资源资产和非自然资源资产（人类自身加工、改制、开发利用形成的资产）,8,9.1.2 国有资产的分类,具体范围（1）国有的土地、矿藏、水流、森林、草原、荒地、渔场等自然资源；（2）国家机关及所属事业单位的财产；（3）军队财产，如军事设施等；（4）全民所有制企业；（5）国家所有的公共设施、文物古迹、风景游览区、自然保护区等；（6）国家在国外的财产；（7）国家对非国有单位的投资以及债权等其他财产权；（8）不能证实属于集体或个人所有的财产等(iphone里多放你的生活照)。,9,9.1.3 国有资产收入（流量）,所谓国有资产收入，就是指国家凭借其所拥有的资产，以资产所有者代表的身份取得的财政收入，即经营和使用国有资产的企业、事业单位和个人把其收入的一部分交给资产所有者国家。（非经营性资产也有收入；一个探头罚10万元）计划经济：国家拥有全社会绝大部分资产，国有资产收入是财政的最主要收入形式。市场化改革：国有经济比重大幅下降，国有经济逐步向非竞争性和非营利性领域集中，国有资产收入在财政总收入中的比重严重下降，而只成为极为次要的财政收入形式（5%或10%）。,10,9.1.3 国有资产收入,11,历年中国统计年鉴,9.1.4 国有资产收入的形式,（1）经营性国有资产收入：包括国有企业以上缴利润、租金、股利、资产占用费等形式形成的收入。（2）国有产权转让收入：国家通过国有资产产权转让、出售、拍卖、兼并等方式取得的资产产权转让收入；国家通过国有资产使用权转让而取得的国有资产使用权转让收入，等等。（3）国家投资借款归还收入：收回以前年度的国家投资贷款的本金和利息而取得的收入。,12,9.2 财政公共化与国有资产收入,9.2.1 财政制度与国有企业改革关系回顾改革开放前（1949-1976）企业基金和利润留成（1978-1982）利改税（1983-1986）企业经营承包制与股份制试点（1987-1993）税利分流（1988-1993）国有经济的战略性改组,13,9.2.1.1 改革开放前（1949-1976年）,14,资料来源：项怀诚，中国财政体制改革，1994,企业基金和利润留成（1978-1982）,15,企业基金 1978年11月，国务院批准财政部关于国营企业试行企业基金的规定文件，规定国营企业在全面完成各项年度计划指标及供货合同后，可以从利润中按职工全年工资总额的5%提取企业基金。该基金用于企业福利开支。利润留成 1979年7月，国务院发布了关于按照五个改革管理体制文件组织试点的通知，同时印发了关于国营企业实行利润留成的规定，开始在部分企业（工业、交通系统）开展“利润留成”试点。例如，新产品试制费按利润额的2%提留。,利改税（1983-1986）,16,利润留成的缺陷 利润留成形式多样、主观因素多：利润多的企业多留成，利润少的企业留成却未必少，亏损企业还有国家补贴。“大锅饭”没有被砸，企业仍缺乏活力。分两步走的利改税 财政部利改税办公室的工作人员赵杰（刘克崮、贾康，中国财税改革三十年；亲历与回顾，2008，第61页）：第一步：1983年1月实施，改革的主要目的是把所得税的征税制度引入国营企业的利润分配中（55%）。但仍保留了多种形式的利润留成方法。“利税并存”第二步：1984年10月实施，改革目的是实现完全的以税代利。除交55%所得税之外，对利润征收“利润调节税”。,税利分流（1988-1993）,17,利改税的缺陷 所得税税率过高；存在“税前还贷”。如何实现“税高于利”？“税利分流、税后还贷、税后承包”1988年，首先在重庆市的国营企业试行；1991年3月，全国范围内推广。国营企业实现的利润一部分要以所得税形式上交国家，另一部分要以利润形式上交国家；企业利润不得税前偿还贷款，统一实行税后还贷。,9.2.2 财政公共化对国有资产活动范围的要求,（1）财政公共化目标的要求 财政的公共化目标，要求国有资产活动范围不应该处于市场有效范围之内，因而国有资产监管也必须服从这个目标的要求。国有资产追逐利润，显然背离了财政的公共化目标。“公益型国企”：只要公益，就可垄断？Vertical structure：国企趴在上游拿着垄断利润，千千万万非国有企业和个体户在下游拼命；你在下游拼的越成功，国企越开心，因为这意味着你需要用更多的水和电、打更多的电话、车要加更多的油、贷更多的款,18,9.2.2 财政公共化对国有资产活动范围的要求,（2）财政公共化过程的约束 财政公共化目标的实现需要一个过程。社会保障职能是财政提供一视同仁服务的表现。但在中国，与市场经济相适应的社会保障制度还在进一步完善当中。国有企业的政策性负担仍然还存在。国有企业实际上承担着政府的社会保障职能。在一段时期内，国有企业经营的多目标必然会增加国有资产监管的难度。,19,国有经济布局,根据当前的实际情况，国有经济分布领域的优先顺序是：关系国家安全的行业，包括军事工业、造币工业、航天工业等；大型基础设施以及其他具有较大正外部性的建设项目；大型不可再生资源，如大型油田、大型煤矿等的开发项目；对国家长期发展具有战略意义的高新技术的开发，如超大规模集成电路的研制等，国家应当给这类研究开发以财政支持，并通过投资引导和产业政策推动这些行业的发展。在国家财力有限的情况下，应按上述战略优先顺序安排投资。,20,国有经济布局,政府退出竞争性领域是一个渐进的长期过程，但这并不妨碍对国有经济进行合理定位，改革只有在对国有经济进行合理定位的基础之上才能顺利进行，即明确将未来国有企业定位为具有特殊社会功能的企业。必须将现有国有企业分成两大类进行改革管理。分类的基本原则是抓大放小：少数负有特殊社会功能的企业按“公共经济”和“国有企业”的制度进行改革，国家制定专门规范国有企业行为的法律，将其纳入特殊企业的运行轨道；大多数并不负有特殊社会功能的企业按企业经济和“一般企业”（即公司制企业）的制度进行改革，其行为完全纳入民法和公司法所规范的一般企业运行规则之中。,21,9.3 政府预算概述,预算的定义生活中的预算：读研究生时，曾尝试编制月度收支预算，并详细记录每天收支信息；开销（1000元左右），融资结构（家里40%）。（理工科的研究生：猪狗不如的生活；人文社科的研究生：看看我猜，数数流星）预算是预先安排的基本收支计划。政府预算就是公共部门预先安排的基本收支计划，反映公共部门所有经济活动。政府预算与私人部门的预算相比，有很大的特点：首先，政府预算规模的灵活度大于私人预算。其次，政府预算决策是非营利性的，这与私人预算的营利性不同。1979年开始，恢复人代会批准国家预决算的制度。每年3月份，人大审批政府预决算报告。,22,9.3 政府预算概述,预算的定义国有资本经营预算部门预算,23,9.3 政府预算概述,国有资本经营预算 是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。2007年9月，国务院发布关于试行国有资本经营预算的意见（国发200726号），标志我国开始正式建立国有资本经营预算制度。收入预算+支出预算国家资产负债表（38万亿？20万亿？70万亿？）,24,9.3 政府预算概述,部门预算 财政部预算司巡视员王卫星回忆说（刘克崮、贾康，中国财税改革三十年；亲历与回顾，2008，第396页）：在部门预算改革之前，在人代会开始的时候，有代表询问某部门首长今年部门预算有多少、打算干点什么事情，这个部长是绝对回答不了的。他自己也没有概念，因为必须由财政部的不同司局一点点、一段段地切给他，他才能指导本部门今年花钱的全部盘子。这是部门预算改革前的状况。从财政部的角度来讲，第一是“基数治天下”，第二是分段核定预算，然后陆陆续续地总装，部门才能知道可以花多少钱。,25,9.3 政府预算概述,部门预算“从上之下”的预算体制，导致预算与实际需要经常存在巨大差异，预算的科学性和严肃性很低。往往是“一年预算，预算一年”。20世纪90年代末，我国开始实施部门预算改革，“从下至上”编制预算。安徽省：1994年，改变以往“基数加增长”，实行“零基预算”；上海市：1998年实行“零基预算”。,26,9.3.1 政府预算制度的形成,“王在议会”第一个现代政府预算产生于英国，制约君主的王权。政府预算制度在英国的形成和发展过程，具有以下几个特点：（1）政府预算制度是经济利益争夺的产物（2）政府预算制度是政治格局变动的直接结果（3）政府预算制度是议会对君主财政权剥夺的直接结果（4）政府预算制度直接促进市场经济的建立健全,27,9.3.2 政府预算制度的基本性质,（1）计划性（2）归一性（全口径预算）（3）公开性（4）法治性,28,9.4 政府预算的种类,9.4.1 单一预算与复式预算单一预算又称单式预算，是指在预算年度内，将全部公共收支编入一个预算。复式预算是在单式预算的基础上发展演变而成的，是指在预算年度内将全部预算收支按经济性质归类，分别汇编成两个或两个以上的预算，以特定的预算收入来源保证特定的预算支出，并使两者具有相对稳定的对应关系。（新教：末日审判；如何判断死了以后能否进天堂记录你的善行恶行）,29,项目预算和绩效预算,按投入项目能否直接反映其经济效果分类，政府预算可分为项目预算和绩效预算。所谓项目预算，是指只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出经济效果的预算形式。所谓绩效预算，是指根据成本-效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式，即有关部门先制定所要从事的事业计划和工程计划，再依据政府职责和施政计划选定执行实施方案，确定实施方案所需支出费用而编制的预算。,30,9.4.3 增量预算和零基预算,按编制方法分类，政府预算可分为增量预算和零基预算。所谓增量预算，是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的预算形式。所谓零基预算，是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算形式。,31,9.4.4 其他分类方法,预算的分类方法还有很多。根据收支管理范围分类，政府预算可分为总预算和单位预算；根据预算的级次分类，政府预算可分为中央预算和地方预算；根据按预算作用的时间分类，政府预算可分为年度预算和中长期预算，等等。,32,9.5 政府预算的编制、执行与决算,政府预算编制的会计基础：收付实现制与权责发生制（1）两种预算的基本界定 政府预算编制方法的会计基础有二，即收付实现制（现金制）和权责发生制。传统的政府预算编制方法是以收付实现制（现金制）为基础的。从1990年代开始，以权责发生制为基础编制政府预算的做法，得到了许多国家的重视。,33,政府预算编制的会计基础：收付实现制与权责发生制,收付实现制的预算，在收到和付出现金的同时就记录收入和支出，而不考虑公共部门行为何时实现收入、耗费资源或增加负债。权责发生制的预算，在公共部门行为实现收入、耗费资源和增加负债的期间记录交易，而不考虑与之相关的现金是否已经收到或已付出。权责发生制预算，通常是指按照以权责发生制为基础的财务会计准则记录预算成本。两种预算的不同，不仅仅是公共部门服务预算会计计量的技术差异，实际上反映了对预算的作用和功能的不同选择。,34,（2）两种预算的利弊权衡,收付实现制政府预算之利：现金是评价公共部门经济影响时用的较广和较习惯的指标之一；现金易于跟踪，适应公共部门预算强调控制和确保不超支的传统管理办法；对大部分公共部门行为来说，形成公共债务的交易发生时间和为清偿债务而支付现金的时间间隔较短。因此，一般来说，收付实现制既能提供充分信息，又能实施有效的控制。收付实现制之弊：不能预警某些决策的长期影响，难以全面地反映公共部门的财务状况和提供关于公共部门行为的长期持续能力的信息；不能将公共部门的服务成本与绩效配比，难以满足更加注重绩效的政府预算管理制度改革的需要。,35,（2）两种预算的利弊权衡,权责发生制提高了决策用预算信息的完整性和有用性；提高了预算报告的一致性和可靠性。权责发生制预算能更好地反映公共部门行为所实际耗费的资源，有助于了解取得绩效的成本，了解预算与绩效之间的关系。权责发生制预算有利于更充分地评价公共部门对资产和负债的管理状况，从而能够更好地评价公共部门长期的财务健康状况。,36,（3）两种预算的实践,一些国家进行了由收付实现制向完全的权责发生制的转变，也有很多国家在改革中根据本国的国情和财政管理的需要，部分地采用了一些权责发生制方法来弥补传统的现收现付制缺陷，或者在采用权责发生制的同时，保留了一定程度和范围的现收现付制，从而形成了多种“修正的现收现付制”和“修正的权责发生制”模式。,37,9.5.2 政府预算的编制：原则与方法,（1）政府预算编制的原则第一，公开性原则。第二，完整性原则。第三，可靠性原则。第四，年度性原则。第五，统一性。,38,（2）政府预算的编制方法,一是基数法：以某一年度的预算数字作为基础，进行调整，确定本期的预算数额；二是系数法（因素法）：将预算收支数与同期有关经济指标或其它指标联系起来，将这些指标乘以一定的系数（权重），测算预算数额；三是比例法：利用局部预算收支与全部预算收支之间的比例关系，确定预算数额；四是定额法：利用预算定额和计划指标测算某项预算收支；五是综合法：系数法+调整因素。,39,9.5.3 政府预算的执行,政府预算草案在立法机构审批后，就成为了正式的法案，进入执行阶段。中国政府预算的执行 突击花钱；开会，课题，调研，找校友 进入12月之后，北京三环的交通状况,40,9.5.4 政府预算的调整,预算调整是在预算执行中，通过改变预算收入来源、支出用途以及收支规模，组织新的平衡的重要方法。,41,9.5.5 政府决算,所谓政府决算，是指经过法定程序批准的，对年度预算执行结果的总结。决算与预算是对应的。有一级预算，就应当有一级决算。编制决算，有助于评估预算的执行状况，总结预算执行的经验，为公共部门未来决策提供重要的参考依据。,42,