环境法的基本原则.ppt

第三章 环境法的基本原则,环境法的基本原则是调整因开发利用、保护和改善环境而产生的社会关系的指导思想和基本推则，是环境法本质利特征的集中体现。它贯穿于整个环境法中，具有普遍的指导作用。我国环境法的基本原则主要有：经济建设和环境保护协调发展的原则；预防为主、防治结合、综合治理的原则；谁开发利用谁保护的原则；污染者负担原则。,3.1.1 经济建设和环境保护协调发展原则的概念,经济建设和环境保护协调发展的原则是指在发展经济的同时，加强保护和改善环境，使环境保护和经济建设同步发展，坚持在发展中保护，在保护中发展。实现经济效益、社会效益、环境效益的统一。这一原则、正确地反映了经济建设和环境保护的关系，同时也明确了如何正确对待和处理二者之间的关系，环境和自然资源是经济发展的物质基础，离开了环境和自然资源，任何形式的生产都无法进行；,3.1.1 经济建设和环境保护协调发展原则的概念,因而保护环境、合理利用自然资源、提高资源的再生增殖能力、维护生态平衡、促进生态系统良性循环，有利于促进国民经济持续稳定协调发展。如果环境和自然资源遭到污染和破坏，人体健康就会受到危害，人们就无法进行经济建设，必然会阻碍经济的发展；经济的发展一方面带来了环境问题，另一方面又为保护和改善环境提供高科技手段和更多的资金创造条件。,3.1.1 经济建设和环境保护协调发展原则的概念,可见经济建设和环境保护之间是相互影响、相互制约、又相互促进的辩证统的关系。环境保护法第4条关于“国家制定的环境保护规划必须纳人国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的规定，就是这一原则的要求和具体体现。,3.1.1 经济建设和环境保护协调发展原则的概念,第二次全国环境保护会议，明确提出了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一”。这一基本指导思想，是处理经济建设和环境保护关系的准则。它既有利于经济持续稳定地发展，又有利于环境保护。,3.1.2 经济发展和环境保护的关系,在如何使环境保护同经济、社会发展相协调的问题上，有两种对立的看法，一是主张停止经济发展，提出所谓“经济零增长论”；二是坚持无限发展先发展经济，然后再治理污染。两种看法都是把环境保护与经济发展对立起来，片面强调二者之间矛盾的一面，而忽视了它们之间相互依存相互促进的统一的一面。,3.1.2 经济发展和环境保护的关系,前者违背了人类社会进步的根本利益而在现实中不能实现，因为，贫穷本身就是一个最大的环境问题，生产不发展，没有物力和财力，环境保护是难以搞好的；后者已被当前环境问题的现状证明超越环境承受能力的发展只会危及人类社会的生存和发展，最终将导致人类社会的灭亡。因此，二者都不可取。1987年由世界环境与保护发展委员会提出的可持续发展的观点是人类寻求发展的最佳选择。,3.1.2 经济发展和环境保护的关系,它为环境保护同经济、社会持续发展相协调提供了一个基本框架，向人类社会展示了美好生活的前景，从而被人类普遍接受，1992年6月，在联合国环境与发展大会上，为了实现永恒和持续不断的发展，人类空前一致地达成了协议表示要彻底改变现行的生产方式、消费方式和传统的发展现念，努力建立起人与自然和谐的新的生产方式和消费方式，建立起与之相适应的可持续发展的新战略和新观念。,3.1.3 坚持经济建设和环境保 护协调发展原则的意义,(一)坚持经济建设和环境保护协调度展原则是 客观规律决定的 在社会主义社会中，社会主义经济规律和自然生态规律在起主导作用。社会主义经济规律决定社会主义生产的目的是为了保证最大限度地满足全社会的物质和文化的需要，其中理所当然包括对清洁、优美的环境的需要。,3.1.3 坚持经济建设和环境保护协调发展原则的意义,生态规律主要是指物质循环转化规律，生态系统中不断的进行着新陈代谢作用，当人类的社会活动超过了生态系统自动调节能力的限度时，就会出现物质循环转化失调现象，这种现象可能是局部的、区域性的或全国性的。生态平衡遭到破坏会严重威胁人类的生活环境；为了人体健康和经济社会的持续发展，人们的社会经济活动必须符合生态规律。,3.1.3 坚持经济建设和环境保护 协调发展原则的意义,自然生态规律和社会主义经济规律是密切相关的，社会主义经济规律的特点是高度发展生产，不断满足社会的物质和文化的需要。保护好环境，保持全态平衡将会为人类提供源源不断的白然资源、促近工农业生产的发展，保护人体健康。由此可见，社会主义经济规律和生态规律是可持续发展所必须遵守的基本规律。,3.1.3 坚持经济建设和环境保护 协调发展原则的意义,(二)坚持经济建设和环境保护协调发展原则是经济社会持续发展的需要 经济社会的发展要有充分的自然资源和良好的自然环境。但是在以往经济建设过程中，由于对环境保护认识不足，只注意经济效益，忽视环境效益，造成我国的环境污染和生态破坏相当严重。特别是近年来随着改革开放、经济建设的发展，人们向自然界索取的资源越来越多。,3.1.3 坚持经济建设和环境保护 协调发展原则的意义,如果不采取相应措施，向环境排放的污染物将会越来越多，会使环境遭到污染和破坏，导致生态平衡破坏，将影响经济的发展。合理开发利用自然资源，防治污染和保护环境是经济社会发展的一项基本任务。在经济建设的同时注意环境和自然资源的保护，可以促进经济的持续发展。,3.1.3 坚持经济建设和环境保护 协调发展原则的意义,(三)坚持经济建设和环境保护协调发展原则是人类健康、发展社会生产力的根本保证。保护和改善环境不仅可以保护自然资源，也可以改善环境质量，从而减少因环境污染而引起的各种疾病和死亡。因为环境污染不仅对当代人健康造成危害，由于环境中致癌、致畸、致突变物质的作用，可以引起人类“基因库”的退化，影响到子孙后代的健康。实现经济的发展，必须大力发展水产力，而人在生产力发展中起着主动、积极和决定性作用。,3.1.3 坚持经济建设和环境保护 协调发展原则的意义,因此在新时期的经济建设中，必须搞好环境保护，使经济建设和环境保护同步进行、协同发展。人们生活在优美的环境中，可以激发人们更高的创造智慧、提高人们的文化修养使人们的劳动技能、创造能力不断得到提高，为经济建设的发陵提供原动力，否则必将影响生产人的发展。,3.1.1 坚持经济建设和环境保护 协调发展原则的意义,(四)坚持经济建没和环境保护协调发展原则是我国的必然选择 进行经济建设与环境保护协调发展的原则是由我国国情决定的我国是社会主义国家，这就决定了我们不能采取那种牺牲环境、牺牲人民健康和生命的方法去发展经济；我国又是一个发展中国家，还比较贫穷，如果采取“经济零增长论”，人们的基本生活需要无法保证。因此经济零增长论”在中国行不通，无限制发展经济在中国也行不通。,3.1.1 坚持经济建设和环境保护 协调发展原则的意义,我国目前的环境问题本来就相当严重，如果再无限制以牺牲环境为代价来发展经济只能使环境污染和生态破坏加剧，造成更严重的恶性循环、到头来只能使经济发展停滞不前：由此看来，要实现经济的持续发展，只能采取经济建设与环境保护协调的原则。,3.1.4经济建设与环境保护协调发展原则的法律规定,经济建设与环境保护协调发展原则作为我国环境法的一项基本原则，被明确地规定在环境保护法中，该法第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”我国所有的环境保护法规都贯穿着这一原则精神。,3.1.5 经济建设与环境保护协调发展原则的贯彻,(一)深入开展环境保护法制宣传教育 我国目前已颁布了大量的环境保护方面的法律法规，而且都体现了环境保护与经济建设协调发展的原则。但实践中人们对环境保护认识不足，执法力度不够有法不依、执法不严的现象较普遍，有些人特别是领导干部环境保护意识淡薄，缺乏生态观点，因而在建设项目中不是把环境保护设施挤掉了，就是上些不配套的环保设施，并时常处于“休息”状态。,3.1.5 经济建设与环境保护协调发展原则的贯彻,因此必须加强环境法制宣传教育，提高全民族的环境意识，特别是提高处在政治、经济决策地位的领导干部的环境意识。使人们明确认识保护环境是我国的一项基本国策，认清环境保护和经济建设协调发展是客观规律的要求，正确处理环境保护与经济建设和社会发展的关系，把眼前利益和长远利益、局部利益和整体利益结合起来，遵守生态规律和经济规律，保证和促进环境保护和经济建设协调发展。,3.1.5 经济建设与环境保护协调发展原则的贯彻,(二)加强环境科学技术研究、提高环境科学技术水平、保证环境保护资金的投入 环境科学技术是解决环境问题的重要手段，实现经济的发展与环境的改善只能依靠环境科学技术的进步。因此，必须加强环境科学技术方面的研究，针对当前存在的和将来可能出现的重大环境问题，重点研究开发、利用各种应用技术，并吸收国外的先进经验和技术，同时，要培养更多的环境方面的科技人才，并增加环境保护的资企投入。,3.1.5 经济建设与环境保护协调发展原则的贯彻,（三)要把环境问题切实纳入经济建设和社会发展计划 我国是以公有制为基础的社会主义国家，环境保护是经济建设的重要组成部分。因此，在制定和实施发展计划时必须把环境保护目标和措施纳入经济建设和社会发展计划中，并加强监督指导。根据环境保护法第4条“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，使环境保护工作与经济建设和社会发展相协调”。,3.1.5 经济建设与环境保护协调发展原则的贯彻,例如，我国在“九五”计划中，规定了环境保护的任务和计划指标、对环境保护的方针政策、环境保护投资、主要保证措施等都作了具体的规定，这样，就可以从宏观上进行综合平衡、协调好经济、社会发展和环境保护之间的关系。同时在国民经济和社会发展计划中必须确定环境保护的资金数额或所占比例，以确保经济建设和环境保护协调发展。,3.1.5 经济建设与环境保护协调发展原则的贯彻,(四)严格立法严格执法 根据经济建设的发展、适时的修改我国现行环境保护法的有关条款例如，将“环境保护同经济、社会发展相协调原则”修改为“环境保护同经济、社会持续发展相协调原则”；从根本上解决有法不依、执法不严的问题，保证环境保护工作有序健康地发展。,3.2.1预防为主、防治结合、综合治理原则概述,预防为主、防治结合、综合治理原则，是指环境保护工作要以预防为主、防患于未然，对已发生的污染和破坏耍积极治理。把环境污染和生态破坏控制在维持生态平衡、保护社会物资财富和人体健康允许的限度之内。这一原则表明环境保护的重点是预防环境污染和破坏；防与治要有机地结合起来，在预防下及时治理在治理中加强预防；从整体利益出发综合各种方式和途径整治环境污染和破坏。,3.2.1预防为主、防治结合、综合治理原则概述,环境保护法第13条关于“建设污染环境的项目必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定”的规定和第24条关于“产生环境传染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，采取有效措施，防治在生产建设中产生的对环境的污染和危害”的规定，以及水污染防治法第l0条关于“合理规划工业布局”的规定，都体现了这一原则。,3.2.2 实行预防为主、防治结台、综合治理原则的意义,(一)可以获得投资省、收效大的效果 环境保扩法确定这原则，是由环境问题本身的特点决定的。因为环境污染和破坏具有影响范围广、作用时间长、具有一定的潜伏期、治理费用高等特点。如果不能在开发建设和生产的过程中避免环境危害的发生，环境污染和破坏一旦形成，即使停止了新的污染和破坏，共危害后果在短期内也难以消除甚至有的根本无法恢复。,3.2.2 实行预防为主、防治结台、综合治理原则的意义,环境污染和破坏本身会造成严重的经济损失，再加上环境治理费用、就要付出高昂的代价。据有关部门统计，预防污染与事后治理的费用之比为1：20。实行预防原则也是对国内外环境保护经验科学总结的结果。就世界范围而言，西方发达国家大都走过了一条先污染后治理的道路，在付出了高昂的代价和对环境问题深刻反思的基础上，最终采取了预防原则，走上了可持续发展的道路。,3.2.2 实行预防为主、防治结台、综合治理原则的意义,我国是一个发展中国家，还比较贫穷，不可能拿出大量资金用于环境保护，而我国的环境污染和破坏又相当严重，急需治理，并且这些环境问题产生的原因又是多方面的。实行“预防原则”，就可以着眼于“防忠于末然”，立足于防止环境的污染和破坏。在十一届三中全会以后总结并吸取了国内外经济发展的经验教训，才把环境保护宣布为我国的 项基本国策，并把“预防为主、防治结合、综合治理”作为我国 环境法的一项基本原则。,3.2.2 实行预防为主、防治结台、综合治理原则的意义,（二)是实现“经济效益、社会效益和环境效益统一”的重要保征之一 从环境保护工作的实践中了解到，我国环境污染和破坏主要是由不合理的开发利用自然资源和工业污染造成的。这种污染和破坏实质上是资源和能源的浪费。例如山东某化肥厂排放的氨氮废水，废水中平均含氯化铵的浓度非常高，每天有这样的废水400多吨排放掉，不但资源白白浪获，向时又对环境造成相当严重的污染。,3.2.2 实行预防为主、防治结台、综合治理原则的意义,(三)可以使环境保护工作由消板应付转为积极的防治 如何对待环境污染和破坏问题，大致有两种观点：一种是先建设，后治理的原则；另一种是预防为主、防治结合、综合治理的原则。前一种原则前已叙及，是一种消极被动的办法。后一种原则，在建设项目的前期就采取有效的预防措施，严格控制新的环境污染和破坏；,3.2.2 实行预防为主、防治结台、综合治理原则的意义,生产过程中注意采用清洁生产技术，在生产过程中减少污染的产生；对于已经产生的污染和破坏，采取综合治理措施，积极进行治理。这样就可以使我国的环境保护工作由消极应付转为积极的防治，防止环境污染的蔓延和环境质量的恶化。,3.2.3 预防为主、防治结合、综合治理原则的法律规定,1993年国务院批转的国家计委关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)首先确定了该原则。国务院关于国民经济调整时期加强环境保护工作的决定、国务院关于环境保护工作的决定都强调了这一原则，环境保护法确认并完善了该原则。环境保护法第13条、第18条、第24条、第26条分别作了具体规定，一些环境保护单行法也有这方面的规定。,3.2.4 预防为主、防治结合、综合治理原则的具彻实施,根据环境保护法的规定，应采取如下措施贯彻预防原则：1全面规划、加强管理。在制定经济建设和社会发展计划时，对环境保护问题进行全面规划、统筹安排；加强建设项目的环境管理，严格控制新的环境污染和生态破坏。2建立并实施预防性管理制度。在有关的法律、法规中对各种可能造成环境污染和破坏的行为规定具体预防措施。水污染防治法等有专章或专款规定。,3.2.4 预防为主、防治结合、综合治理原则的具彻实施,3加强综合治理力度。对已造成的污染和其他公害，积极进行治理；排放有害物质，必须遵守国家和地方规定的环境标准，加强环境监督管理，加强环境监测。4修改环境法规中有关缴纳超标排污费的规定。我国有关排污收费的法律规定，超标排污的单位在缴纳了超标排污费后，仍未能使排污达到排污标准的，从开征排污费第三年起加收超标准排污费；此外，还必须负责治理。,3.2.4 预防为主、防治结合、综合治理原则的具彻实施,并且征收的超标准排污费必须用于污染的防治，缴纳排污费并不出免除其应承担的法律责任，但没有强制性关停方面的规定。可见，超标准排污行为除非造成环境严重污染或事故，在现阶段为我国法律所许可(特别保护区除外)，在排污单位依法缴纳超标准排污费并履行治理义务的前提下被认为是“合法”的。这显然与“预防原则相违背，因此应尽早修正。另外，还应提高收费标准。,3.3.1 全面规划、合理利用自然资源原则概述,全面规划、合理利用自然资源原则是指人们在开发利用自然资源时，必须全面规划、合理布局，使之永远为人类所利用。包括：有计划地节约不能和难以再生的自然资源。把人类对可再生自然资源的利用限制在一定的范围内，以保障其再生功能不致受到损害，使之可以永续的利用下去。对环境的自净能力提高认识，因为自然界对人类各种干扰行为的承受能力是有限度的，超过其自净能力就会引起破坏。,3.3.2 坚持全面规划、合理利用自然资源原则的意义,人类社会的发展，一时一刻也离不开赖以生存的自然环境，人是自然环境的产物，同时又是自然环境的改造者。人类社会早期，限于科学技术水平低下，人类对自然资源的利用和改造尚不足以破坏自然资源，从而自然资源被认为是一种取之不尽用之不竭，任何人无须支付任何代价，都可以任意使用的无主之物。,3.3.2 坚持全面规划、合理利用自然资源原则的意义,然而，随着科学技术的日益发达，人口的剧增，工商业的迅速发展，人类不顾一切地向自然资源进行索取，最终导致环境破坏的加别和环境污染的泛滥。现在自然资源的有限性、稀缺性和不可再生性不仅日益显著，而且己对人类的生存构成威胁，如果再不珍惜这有限的资源，按照自然规律来开发利用自然资源，将使自然资源枯竭，人类也将灭亡。由此可见，全面规划、合理利用自然资源是关系到人类生存和子孙后代繁衍的大事。,3.3.3 全面规划、合理利用自然资源原则的法律规定,关于保护和改善环境的若干规定肯定了这一原则。环境保护法和一些环境保护单行法都对该原则有相应的规定。例如环境保护法第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”森林法、草原法、城市规划法等对此也有专门条款详细规定了全面规划、合理利用自然资源的具体措施。可见环境规划是搞好环境建设的前提。,3.4.1 谁开发利用谁保护原则慨述,谁开发利用谁保护原则是指开发和利用环境和自然资源的单位和个人，不仅有依法开发利用环境和自然资源的权利，而且负有保护环境和自然资源的责任，开发与保护环境是密切相关的二者相互联系和相互制约。开发的目的是为了有效的利用，而保护好环境和日然资源，就可以使开发获得最佳的经济效益，并为充分利用和永续利用创造条件，为维持生态平衡和经济社会的持续发展提供保障。,3.4.1 谁开发利用谁保护原则慨述,实行这一原则，并不排除有关主管部门和人民政府环境保护部门在保护环境和自然资源方面的责任。有关主管部门应当制定开发利用和保护自然资源的计划，加强对开发建设活动的检查和监督管理。,3.4.2 谁开发利用谁保护原则的意义,(一)可以促进自然资源的合理开发利用 自然资源的数量是有限的，并非取之不尽用之不竭，我国的自然资源储藏量比较丰富、品种比较齐全；但我国人口多，人均资源占有数量很少；我国幅员辽阔，地区的差异件很大，自然资源分布不均衡，有些地区资源的严重缺乏已直接影响经济和社会发展。因此对不可更新资源来说应当节约利用、回收利用、综合利用，延长其使用期限；,3.4.2 谁开发利用谁保护原则的意义,对于那些可更新资源来说一定要遵循客观规律，正确处理好资源和再生增殖之间的关系，促进自然生态系统良性循环，使其越用越多，越用越好。随着经济社会的发展和人口的不断增长，将加剧自然资源的减少和对自然资源的需求量增加之间的矛盾。实行推开发利用谁保护原则，就可以促使开发者节约和合理利用自然资源。,3.4.2 谁开发利用谁保护原则的意义,(二)能够加强对资源的保护和管理，防止环境和自然资源的破坏，维持生态平衡 各种自然资源之间是相互联系又相互制约的，其中任何一种资源发生变化，就会影响到其他自然资源的变化，严重的还会导致自然生态系统的失调。例如毁林开荒、乱砍滥伐、破坏森林，就会失去蓄水保土的作用，影响到地表径流的变化和对区域小气候的调节，加重平原地区的洪旱灾害等；并极有可能对区域甚至流域产生重大的负面影响。,3.4.2 谁开发利用谁保护原则的意义,环境和自然资源的破坏，主要是盲目的开发活动造成的，有资料表明，沙漠化土地面积97是人为活动引起的，到1999年全国共有沙化土地1689万平方公里。过去由于对自然资源保护认识不足，重视不够，致使我国自然环境和自然资源破坏相当严重。因此从法律上明确规定开发利用自然资源的单位和个人负责保护自然环境和自然资源，对于有效地防止环境和自然资源的破坏具有重要意义。,3.4.2 谁开发利用谁保护原则的意义,（三)可以实现资源的永续利用，保证经济社会持续发展 建设有中国特色的社会主义，需要有良好的环境和充足的自然资源。自然界为人类提供丰富的资源，人类利用各种方式将其变为财富可见自然资源在人类社会生产活动中有着重要的地位。宪法中规定，国家保障自然资源的合理利用；国家保护和改善生活环境和生态环境。可见该原则已为法律所肯定。,3.4.2 谁开发利用谁保护原则的意义,明确开发利用环境者的责任，位之在其开发利用环境过程中珍惜和节约各种自然资源，并合理开发利用自然资源，提高资源的利用率和经济效益，保证自然资源的永续利用和经济社会的持续发展。,3.4.3 谁开发利用谁保护原则的法律规定,宪法第9条规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，第10条规定，“一切使用土地的组织和个人必须合理地使用土地”。环境保护法第21条规定，“进行海岸工程建设和海洋石油勘探开发，必须依照法律的规定，防止对海洋环境的污染损害”。,3.4.3 谁开发利用谁保护原则的法律规定,该法第17条、第18条、第19条也规定，对各种类型的自然生态系统应采取措施加以保护，严禁破坏；开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境；矿产资源法关于“耕地、草原林地国采矿受到破坏的矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施”，草原法第12条规定“因过度放牧造成草原沙化、退化、水土流失的，草原使用者应当调整放牧程度，补种牧草，恢复植被”。都体现了谁开发利用谁保护的原则。,3.4.4谁开发利用谁保护的原则的贯彻,1正确处理开发利用和保护之间的关系 开发和1用自然资源的单位和个人，必须从思想上明确保护环境和自然资源的重要性，认清节约和合理利用自然资源的必要性，按照客观规律办事，正确处理开发和保护的关系，从整体着眼，从全局出发，在开发的同时搞好环境和自然资源的保护工作。,3.4.4谁开发利用谁保护的原则的贯彻,2必须依法从事开发利用环境的生产建设活动。开发利用自然资源的单价和个人必须严格执行有关“环境质量影响评价”制度和“三同时”制度的规定，防止开发建设活动对环境和自然资源造成污染和破坏；对环境已经造成破坏的，必须根据有关规定，采取有效措施，积极进行整治并承担相应的法律责任。,3.4.4谁开发利用谁保护的原则的贯彻,3 运用经济手段，加强对自然资源的保护和管理 可以根据实际情况征收开发利用资源税和征收其他相关的费用，如依据征收水资源费、对矿产品资源实行有偿开采等。通过经济手段约束破坏自然资源的行为，促进开发者加强对环境和自然资源的保护，维护生态平衡。,3.4.4谁开发利用谁保护的原则的贯彻,4加强对开发、利用资源建设活动的统一监督管理。对于开发利用自然资源的单位和个人，各级人民政府环境保护部门和有关主管部门，应当制定开发利用自然资源的统一规划加强对开发建设活动的监督和检查，严格控制其对环境和自然资源可能造成的破坏。,3.5.1 污染者负担原则概述,污染者负担原则是指开发利用环境和资源或者排放污染物对环境造成不利影响的危害者，应当承担由其活动所造成的环境损害费用或者治理其造成的环境污染与破坏的费用。此项原则明确了由谁承担治理污染的责任。众所周知，在以前很长一段时间内，造成环境污染或破坏的单位或个人只要没有对具体的人或财产造成直接的损害就无须承担任何责任。随着环境污染和破坏的加剧有人开始对这种做法提出质疑和反对。,3.5.1 污染者负担原则概述,认为凭什么由个别人造成的环境污染和破坏要由全体社会成员为其承担呢?针对这一问题，由24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会于1972年首次提出了“污染者负担原则”。实行该原则有利于促进合理的利用环境与资源，防止或减轻环境损害，达到公平负担。因此很快得到国际社会的认可，并被一些国家确定为环境保护的项基本原则。,3.5.1 污染者负担原则概述,上述规定，不仅指出了对环境造成污染危害的企事业单位负有治理污染和其他公害的责任，同时还明确了这些单位的主管部门也负有责任。因为企事业单位的上级主管部门，依法负有做好本系统环境保护工作的职责。加上企业过去的一些环境污染问题，往往与其上级主管部门的责任有关，而有些治理项目，如果没有上级主管部门的支持，就难以完成治理任务。随着企业自主权的扩大，可以更好的贯彻执行污染者负担原则。,3.5.1 污染者负担原则概述,污染者负担原则是环境立法中一项重要基本原则，它和民法中“欠债者还钱”，刑法中“杀人者偿命”等朴素的法律概念一样即谁污染了环境谁就应当承担赔偿的责任。这符合法的公平精神、即从公平的角度来看，不能让取用了自然资源或者损害了自然环境的人不受任何制裁。然而，污染者负担原则在实际施行中也并非完全公平。因为环境污染结果的发生往往需经长时间反复多次的污染，其因果关系”很能确定。,3.5.1 污染者负担原则概述,形成污染的多种因素中每个单一的排污行为大多又是合法的，很难确定谁是污染者。为此立法者只能将那些对某一污染负有共同危险责任的行为人，不论其主观上有无过错，只要他们对污染的发生有着直接或间接的因果关系，那么各行为人就应当共同地、分别不同程度地赔偿经济损失。,3.5.1 污染者负担原则概述,“山东东平湖死鱼事件”涉及向东平湖排污的100多家企业。东平县环保局的主要领导介绍，东平湖接纳了大汉河流域的所有污染物，沿大汉河流域的污染企业对死鱼事件作出赔偿是合情合理的。同时环保局有关部门领导指出：即使排污企业达到了国家要求的徘污标准，可排污造成的损失排污单位仍要依法给予赔偿。可见该处理结果即是污染者负担原则的具体体现。,3.5.1 污染者负担原则概述,污染者负担原则与其他各原则不同，它主要是针对已经发生的污染而起作用的，即事后的补偿。同时，它作为国家保护环境的一种手段，还可以通过征收超标准排污费或排污税等形式来达到促使行为人减少对环境污染的目的。值得注意的是，有时这一手段并非十分奏效，有些污染者在缴纳了一定的排污费或徘污税后，仍继续排污。,3.5.1 污染者负担原则概述,针对这一情况很多国家采用了一种污染者负担的新制度，即惩罚性赔偿制度。该制度规定对于那些为一己之利而故意违反环境法规，造成环境污染者，不仅责令其赔偿损失，而且责令其支付惩罚性的赔偿费。这种惩罚性的赔偿费往往高于其污染所造成的实际损失的几倍甚至几十倍，目的在于惩罚故意违法者，威镊那些蓄谋以身试法者。,3.5.2 污染者负担原则的意义,(一)可以促进开发利用环境者重视环境保护，积极预防和治理污染 开发利用环境者，污染或者破坏的是全社会的环境，一般对其本身的利益无多大影响，如果没有制约和激励机制，就很难使其自觉的去保护环境。因此，要想使其重视环境保护、就必须把环境保护的好坏与其经济利益的得失联系起来。,3.5.2 污染者负担原则的意义,污染者负担原则明确了污染者负责治理污染并承但治理费用的义务，谁对环境造成危害谁就要付费危害越大付费越多，这样它就既可以起到对重视环境保护者的激励作用，又可以起到对危害环境者的制约作用，使得环境的开发利用者自觉把保护环境、治理污染和发展生产有机地结合起来。使其通过技术改造，开展综合利用，提高资源、能源利用率，减少污染物的排放量，消除或减轻对环境的污染和破坏。,3.5.2 污染者负担原则的意义,(二)可以为环境保护筹集资金 环境保护需要大量的资金投入，而且投入的资企在短期内一般难以有直接经济效益的回报，甚至有时对投资者根本不会带来直接的经济效益。因此，企业一般不会主动为环保投资。负担原则，一方面明确了对环境造成危害者承担环境损害费用的责任；,3.5.2 污染者负担原则的意义,另方面通过征收排污费、环境税、生态补偿费等形式，就可以筹集到大笔环境保护资金，使环境保护的费用有一个比较稳定的来源，既可以在一定程度上减轻国家财政上的负担，又可以促使企事业单位及其上级主管部门挖掘潜力，依靠自身的力量解决环境污染问题。特别是在经济体制改革进一步发展的今天，企业具有独立的法人资格，具有独立的民事责仟能力，可以促进依靠自身的经济能力解决环境污染问题。,3.5.2 污染者负担原则的意义,(三)可以促使企业加强环境管理和技术改造 许多企业污染严重，管理不善、技术落后是其主要原因。法律规定污染者负担原则，有利于企业加强环境管理和技术改造，切实把企业的环境管理纳入企业的经营管理和生产管理之中，把企业的环境保护责任制和经济责任制结合起来同时考核、同时评定；深入开展企业技术改造使其适应新时期环境保护工作的需要。,3.5.2 污染者负担原则的意义,(四)可以保持社会的公平与公正 环境的开发利用者在其开发利用过程中必然或多或少地对环境造成一些影响和危害，不实行污染者负担原则，这种影响和危害后果就只能由国家、社会和广大纳税人来承担。少数开发利用环境者从其开发利用活动中取得经济利益，造成的环境损害后果却要转嫁于国家、社会和广大纳税人，这违反社会的公平和公正。实行污染者负担原则，使他们承担其环境损害责任，是公平的也是合理的。,3.5.3 污染者负担原则的法律规定,1972年在联合园环境与发展大会上通过的关于环境与发展的里约宣言中规定：“各国应当制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律。”该宣言中也规定：“考虑到污染者原则上应当承担污染费用的观点国家当局应该努力促使内部负担环境费用。”这是对污染者负担原则的国际认可，在其影响下，各国纷纷将污染者负担原则作为环境立法的一项重要基本原则加以确认。,3.5.3 污染者负担原则的法律规定,我国借鉴了这一原则，在环境保护法第28条规定：“排放污染物超过国家标准规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”此外，水污染防治法、大气污染防治法等环境保护单行法中都明确规定了对环境造成污染和破坏者负有治理环境污染和其他公害的责任。,3.5.4 污染者负担原则的贯彻,1端正思想认识。贯彻污染考负担原则，首要的问题是提高企业领导的环境意识，提高治理污染、保护环境的自觉性和责任感，摆正环境保护与发展生产的关系在发展经济的同时注重环境保护；因为，目前还存在着一些单位和局部地区的个别领导为了局部利益，不惜牺牲社会环境与人体健康的现象的存在。,3.5.4 污染者负担原则的贯彻,例如，福建省古田县为厂提高银耳的卖价，集体大量地用硫黄熏银耳，经硫黄熏过的银耳表面上看颜色很好，但是在熏的过程中银耳受到了严重污染，人食用后会对身体造成严重危害；同时在熏银耳的过程中也污染了周围环境，而作为当地的领导却包庇甚至纵容。,3.5.4 污染者负担原则的贯彻,2对严重污染环境的企业实行限期治理。限期治理是分期分批治理我国环境污染问题的一项重要措施。根据国务院环境保护法的规定，国家下达了几批限期治理项目、搬迁一 些布局不合理的工厂，淘汰了一些污染严重的“十五小”生产企业和一些污染严重的工业产品：有效地推动了重点污染企业的话染治理，在保护和改善环境质量方面起到了很好的作用。,3.5.4 污染者负担原则的贯彻,3提高环境科学技术水平，结合技术改造防治工业污染。在生产过程中采用先进的生产技术，可行的清洁生产工艺把所排故的污染物控制在最低点。,3.5.4 污染者负担原则的贯彻,4征收开发利用、污染环境等的费用 环境保护法虽未明确规定这一原则，但“污染者负担原则”的精神仍体现在有关规定中。除了规定排污者缴纳排污费外，还要求从事有害环境活动的单位应当采取有效措施预防和治理环境污染和破坏。并对造成的环境污染危害承担排除危害、赔偿损失的责任。,3.5.4 污染者负担原则的贯彻,1991年国务院关于进一步加强环境保护工作的决定针对环境与资源开发利用造成的环境损害费用负担问题，提出了“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”的方针。该方针加上“谁污染谁治理原则”，被概括为“开发者保护，利用者补偿，污染者治理，破坏者恢复原则”。,3.5.4 污染者负担原则的贯彻,目前我国的污染者负担原则主要体现在向排污者征收排污费、向资源开发者征收资源税、向经营利用野生动物或其产品者征收野生动物资源保护管理费、向开发利用渔业资源者征收渔业资源增殖保护费、向开发矿产资源者征收矿产资源费等方面。并要求环境的开发利用者预防和治理由其活动对环境造成的污染或破坏、赔偿环境污染危害所造成的损失。实践证明，运用经济手段促使企业治理污染是非常有效的措施。,