抗战时期国民粮食库券制度之研究.docx

抗战时期国民粮食库券制度之研究郝银侠2012-12-0515:14:43来源：抗日战争研究2012年2期内容提要：粮食库券制度是抗战时期国民政府为了避免因征购粮食所付货币太多引起通货膨胀而发，是与征购征借制度相配套的产物。它由财政部与粮食部联合发行，通常是三成法币，七成粮食库券，征借则全部支付粮食库券，以每年田赋征实的实物作抵押，两年或者五年后开始返还，分五年平均偿还。粮食库券的发行，使政府掌握了大量粮源，关于供应军精民食、操纵粮食市场、稳固法币价值、挹注财政，作用不可低估。但是，由于国民政府在粮食库券返还问题上的违规操作，又将其推向了人民的反面，可谓自掘坟墓。关键词：抗战时期国民政府田赋征实征购征借粮食库券作者简介：郝银侠，宝鸡文理学院历史文化与旅游系副教授。抗战时期，为熟悉决日益紧张的粮食与财政危机，国民政府实施了田赋征实制度，同时，因田赋征实不能缓解粮食问题的压力，又实行征购，继之又将其改为征借，粮食库券制度即是征购征借的产物。粮食库券制度作为田赋征实制度的一项十分重要的子制度，迄今尚无专文论述。本文在研读第二历史档案馆馆藏档案与其他原始资料的基础上，透过对粮食库券各个方面的全面解读，对田赋征实期间的粮食库券制度作初步的探讨，以展现国民政府时期田赋征实之全貌。一缘起1941年国民政府决定全国田赋一律征实时，按照每元二市斗标准，大约可征粮食2000多万市石，尚不够500多万军队食用，更不用说解决公粮与民食所需。也就是说，单靠征实远远不能缓解日益严重的粮食危机，与政府实施征实的初衷相左，为了获得充足的粮源，国民政府务必另筹他种方法。但如使用现价收购粮食的办法，不仅容易引起通货膨胀，且在实施上必有诸多困难之处，其中较为突出的困难如折价问题，不易解决。粮食征购与粮食库券制度的出台，正是这一严峻形势下的必定产物。抗战爆发后，军粮的取得有下列几种方式,一是由各战区长官司令部粮管处,或者军粮机关，或者部队直接向市场采购粮食；二是由各战区司令长官部或者军粮局，转托行政机关（如各县乡镇政府）定额摊购；三是由各军粮经理机关委托粮商承购；四是由部队直接向人民征发。征发的方式要紧运用于邻近战区的地方，邻近前线地区，农民收获的粮食如不尽先利用，随时有被敌人攫取的危险，故各战区司令长官部常以命令施行征发，或者各部队随地征发，以免粮食资敌。上述四种方式，不管哪种，购买粮食的价格均与市价相接近。购买粮食机关与粮户是自由市场上的买卖关系，是一种自由采购的政策，能够称之采购政策。其中前两种方式，是战初军队取得粮食的要紧方式。1939年后半年，随着粮价上涨，粮食出现了紧张局面，不管是军粮机关或者部队自身购买军粮，均感到极为困难，大多出现所领军费（指计划用于购买粮食的部分）不敷购买军食的现象，在山西甚至出现部队沿户乞讨军粮的悲惨景象。因军费不足（相关于粮价上涨），军事机关用于购买军粮的资金极为紧张，所定收购军粮价格较低，粮户不愿卖粮给军事机关。因此，军粮机关大多委托当地行政机关获得粮食，因收购价格低于市场价格，当地省县政府只有使用行政命令的方式强制粮户卖粮给政府，以供应军食，这种局面到1940至1941年更为突出。如今的征购与征实实施后的征购已比较接近，含有一定征的意味。只是没有后者征的色彩浓厚而已，可称之为征购政策的初端。从1939年下半年到1941年7月粮食部成立时为止，国民政府的粮食政策着重于征购，但征购的数量不能满足军粮的需求，且国库还需付出巨额购价，严重影响财政收支。故早在1940年7月行政院颁布本年度秋收后军粮民食统筹办法时，即决定粮食的筹集方法为征购与田赋改征实物，当时对如何征购粮食尚没有具体的实施办法。粮食库券的发行，肇端于1941年全国粮食会议“发行粮食公债及粮食证券以筹粮食公营资金”一案，决定则在同年4月的第五届中央执行委员会第八次全会上做出，主席团提议中央募集粮食由政府发行粮食库券。所持要紧理由有二，一是操纵粮源，平抑粮价；一是收缩通货，安定金融。主席团认为，发行粮食库券不管在实施上或者在技术上，都是政府筹措粮食合理而有效的办法。6月国民政府召开第三次全国财政会议，关于田赋征收实物及发行粮食库券办法再次加以讨论，通过为遵照八中全会决议兼筹粮食金融拟定发行粮食库券募集粮食办法一案，正式决议自1941年下半年起，全国田赋一律征收实物，关于征购部分并决议发行粮食库券办法，以为征购粮食支付代价之用，发行粮食库券征购粮食与田赋征收实物两者相辅并行。并由前行政院经济会议秘书处拟具发行粮食库券办法要点，提交财政会议大会议决通过。至此，粮食库券的发行已成定局，其具体的实施办法也大体确定。只是，国民政府最初的设想是想向粮户征借粮食，而不是如后来的征购尚须支付一定的法币。当时负责拟具粮食库券条例的是行政院经济会议秘书处粮食组，据该构成员之一陈正谟称，早在1940年四川粮价上涨之际，陈曾对四川各地米谷生产成本进行了一次全面调查。调查结果，发现当时米价约等于地主1939年所收租米成本的十六七倍，1940年的八九倍。因此建议由政府以高于租谷一倍的价格收买地主租谷，出卖于市场，以平抑市场粮价。但恐政府收买大量租谷,增加法币发行，有碍金融与物价，主张在收买租谷时，付给地主节约储蓄券。与此同时，立法院院长孙科也主张由政府搭付储券，全部收买民间余粮进行公卖。蒋介石对陈正谟与孙科的建议极表赞同，通常社会人士也认为两人的办法可行。惟限于种种原因，用储蓄券购买粮食的方案并未实行。1941年3月，陈正谟进入行政院经济会议秘书处粮食组服务，鉴于粮价已较他提出用储蓄券购买地主租谷时的粮价高涨数倍，若由政府定价收买地主租谷，所定价格低于市价太多，地主将匿粮不售，所定价格近于或者等于市价，政府负担又太重。遂放弃征购租谷的意见，进一步提出征借租谷的建议，并得到了经济会议秘书长贺贵严的同意，贺命令手下草拟粮食公债条例，以期向民间募集粮食。陈以为发行公债，向为募集货币而非实物粮食，主张改为发行借粮券条例草案，但其他成员纷纷以借粮券名义有伤大雅为由，强烈反对陈之建议，草拟粮食公债条例或者借粮券条例的草案搁浅。4月，五届八中全会通过由政府发行实物库券案，遂改为粮食库券条例草案，征借改为征购。从发行粮食库券的缘起来看，粮食库券的出现，是为了避免因征购粮食所付货币太多引起通货膨胀而发，是与征购制度相配套的产物。换句话说，粮食库券是政府用于征购粮食支付代价用的有效票证。其要紧目的是为了节约国家财政支出，用粮食库券向粮户提早预借了一部分粮食，而国家却对这一部分粮食不用支付现金，类似于借条。从这个角度出发，征购与粮食库券，实质上相当于预借。二发行与分发粮食库券由财政部与粮食部联合发行，上面并盖有两部部长印章。发行数量由财粮两部根据实际需要征购或者征借粮食数量，以每年田赋征收的实物作为抵押。抗战时期总共发行了三期，1941年发行了第一期，1942年为第二期，1943年为最后一期，1944年征购一律改为征借后，不再发行粮食库券，仅在田赋串票上增列一栏，注明分5年平均偿还，粮户凭串票即可抵缴当年田赋。只有四川省政府及民意机关（省参议会）应粮民请求，一再请发一种临时收据，以代替粮食库券，转发粮户。经粮食部同意并拟定收据式样，注明每年偿还本息数额，会同财政部交中央信托局重庆印刷厂印制，交由四川省政府转发各县政府，其作用与粮食库券相同。1941年粮食库券自9月1日起发行，自1943年起分5年平均偿还。即自该年起，每年以面额五分之一，随同粮食库券面额按年抵缴各省田赋应征之实物，利随本减，至1947年全数抵清。利率为周息五厘，以实物计算。发行面额分为一市升、二市升、五市升、一市斗、五市斗、一市石、五市石、十市石、一百市石九种，并分稻谷、小麦二类。1942年发行的粮食库券与1941年基本相同，不一致的只是发行时间提早至7月1日，自1944年起分五年平均偿还，至1948年全数抵清。库券面额分为一市斗、二市斗、五市斗、一市石、十市石、一百市石六种。1943年发行的粮食库券，自1948年开始偿还（前两年均是两年后开始返还，而1943年发行的粮食库券则是五年后开始返还。在粮食价格不断上涨的情形下，返还时间愈长，对国家愈有利，相反对粮户则是非常不利的，时间越长，粮户吃亏越大），1952年还清，其余各类规定与1942年大体相同。历年粮食库券的发行，通常由财政部粮食部与各省主席商定各省所需粮食库券的数量，然后由财粮两部负责印发，在开征之前交由各省，再由各省转交各地出赋管理处或者田赋粮食管理处，粮户缴纳征购或者征借粮食时，按照各省规定的搭发粮食库券成数发给各个粮户。但各省征购或者征借数量难以在短时间内协商完毕；抗战时期印刷厂能力有限，无法按时印制完成所有各省粮食库券（粮食库券上要写明省份与县名，因此不能提早印制）；战时交通梗阻，运输工具缺乏，粮食库券很难按期送到各省，或者有运输途中全部或者部分遭到日本袭击或者毁于战火之中；或者者粮食库券大面额过多不便分割。以上诸因，导致粮食库券很难按时按量分发给各省各县各乡以至各个粮户。未按照粮食库券条例执行的省份（已经领到粮食库券）或者未按期领到粮食库券的省份，普遍做法是在田赋串票第三联（即兑换联）及第四联（即付款联）上加盖木戳，以备将来换领粮食库券；或者者直接以串票临时加盖印记代替粮食库券，而将中央后来运到的粮食库券截留省上不发。但是，因串票印刷质量较差（粮食库券印刷质量较好），如保管不善，印记极易模糊不清，给粮户将来抵缴田赋带来诸多烦恼。由于粮食库券发放的滞后，导致各县无法将粮食库券发到粮户手中，故而粮食库券后到的各省各县，往往将粮食库券截而不发，留省或者留县储存，为以后粮食库券抵缴田赋带来问题。二是粮食库券中大面额券太多，各地小粮户又多，分发不易。领券手续又繁琐，导致小粮户托人代领库券与将库券卖掉的现象，加剧了粮食集中的程度，达不到平均负担之目的。三粮食库券与价款的搭发与领付征购粮食与采购粮食的最大不一致，即是征购带有浓厚的强制性质，是政府强制从农民手中购买粮食，因是强制，也为避免因政府购粮而引起粮价上涨，规定征购价格不随市场的涨落而给价，因此所定价格远较通常市价为低。因抗战时期国家各项开支巨大，对规定的较低价格也不能全付法币，务必搭发一定的粮食库券。通常规定是三成法币，七成粮食库券。不管征购价格与市场粮价差别多大,只要是征购，首先面临的就是制定征购价格的问题。核定各省购价的要紧原则是市场粮价的高低、需粮的紧迫程度及各省原先赋额负担的轻重。评定价格过高，则增加政府财政上的负担；过低则人民不免遭受缺失，易引起其不满，且连带低估了粮食库券的价值，使库券的信用蒙受影响。因此，征购价格的核定，是一个极为棘手的问题。宋同福甚至主张不付法币，而全部搭发粮食库券，其出发点即基于此。由于各省市场粮价的差异，征购粮食的价格不一致，搭发库券的成数也不一致。1941年度征购粮食价格，四川为最高，每市石稻谷100元，湖南最低，为20元。（11）征购各省中，搭发粮食库券的有四川、江西、广西、湖南、河南、陕西、绥远、宁夏八省。搭发比例分别为：四川法币三成，粮食库券七成；江西法币8/11,粮食库券3/11；广西与绥远均为法币4/5,粮食库券1/5；湖南法币3/4,粮食库券1/4；河南、陕西与宁夏三省为法币2/3,粮食库券1/3；其余征购各省则全部支付法币。（12）1942年度征购粮食价格，按照粮政会议决议，由中央按照各省县产粮市价分区核定，最高为云南，稻谷每市石190元。其次为四川及西康雅属（旧雅州府属地，今凉山州）各县，按稻谷每市石150元计算。再次为贵州及西康宁属（旧宁远府属地，今雅安地区）各县，每市石100元，依次而降，广东90元，湖北85元，湖南、广西均为80元，福建70元，最低为江西、安徽60元。征麦各省一律按小麦每市石100元作价。价款搭付办法，依照蒋介石核定的原则，以搭付“二年期法币储蓄券”为原则。后经财政部粮食部与各省主席洽商，大部分仍用粮食库券。总计搭发粮食库券的有四川、西康、广东、广西、湖南、安徽、陕西7省，其中四川、广东、广西、湖南、陕西5省照核定价格，按三成法币七成粮食库券搭发。安徽省征稻县份按粮食库券与法币各五成搭发。西康宁属照四成法币六成粮券搭发，雅属按三成法币七成粮券搭发。其他征购各省分别搭发法币储蓄券或者美金储蓄券，其中搭发法币储蓄券者有贵州、福建、江西、河南、湖北、甘肃、绥远及安徽征麦县份，搭发美金储蓄券者有云南、山西两省。(13)1943年度征购价格，参照1942年度定价及征购开始时的粮价酌量调整，但全部购粮价款法币部分，连同采购抢购在内，以不超过1942年度实付数为限。征购价款，征麦省份一律照1942年成例，每市石100元。征稻各省与1942年度大略相当。办理征购省份为湖北、江西、湖南、河南、青海、山西等省。连同该年征购改为征借省份，总共搭发粮食库券的有四川、湖南、浙江、贵州、云南、西康、广西、广东、福建、陕西、绥远等省，山西仍照上年办法搭发美金储蓄券,湖北、河南两省搭发法币储蓄券。(14)从上述征购粮食价格与库券成数观察，各省之间粮食征购价格差别极大，如同为1941年度征购，四川每市石稻谷100元，湖南20元，前者是后者的5倍。1942年度云南征购稻谷价格较安徽多出三倍以上。搭发的种类也不一样，有搭发粮食库券的，也有搭发美金储蓄券、节约建国储蓄券，其作用与粮食库券大体相同，都是支付购粮或者借粮价款的有效凭证,惟在利息与返还上有所区别。(15)粮食库券比例按照中央规定以搭发七成为原则，实际各省搭发比例更是五花八门，有搭发七成的，有六成的，有五成的，更有全部发给法币不发库券的，四川省还规定粮户可用粮食库券换美金储蓄券或者甲种储蓄券。从后来国民政府返还情形来看，不管是使用粮食库券，还是美金储蓄券或者节约建国储蓄券，搭发比例大的省份，粮户缺失较大，反之较小。购粮价格与搭发粮食库券成数决定之后，接下来的问题就是如何将款券发到各个粮户手中。1941年四川由粮食部委托中国农民银行及四川省银行代发，其他各省则由粮食部交各省政府,再由各省政府交由各县政府转发粮户。按照规定,粮户应在缴粮的同时，即可获得价款与库券。事实上，粮户要拿回属于自己的款券，其间却困难重重。以四川为例，要紧存在四个问题：一是付款券机构成立太迟，设立过少；二是付款券机构与征购机构异地办公；三是领款手续杂乱无章；四是付款券机关人员对农民态度较差。（16）其他各省亦存在与四川相同的情形。（17）其他各省将款券交由各县政府，各县政府大多利用旧有的金融机构，或者斟酌当地人口面积添设新的机构。但所设机构大多未能与人口面积多寡相适合，僧多粥少，付款机关又多半集中于城镇，住在偏僻乡村的农民务必远道跋涉领取款券。故大多发生兑付不易与挤兑情形，甚有“因兑户太多，致将门窗挤破，几酿巨祸者。亦有老幼挤兑，而被践踏成伤者。种种情形，非目睹者不易置信。同时更有扰乱分子，乘机拨弄，致使农民误听滥言，挤兑更甚"。（18）其关于众多小粮户，更为困扰。许多小粮户为了领取几升几斗粮食库券与数元数十元甚至数角法币，而来回奔走数十里甚至三四百里路，走到能够领取券款的地方，又由于拥挤过甚而不得不等候一二天或者三四天不等，往往有换取购粮券款所入，尚不足弥补因领款而等候数日来回旅费者（指农民住店与吃饭的费用），甚或者因气愤而将粮食库券当众撕毁者，不仅直接增加粮户负担，且促使农民埋怨政府的征购制度。许多民众甚至办理粮政的人员也异口同声地说：“这种办法，还不如爽爽快快地多征收点要来得好些。”（19）1942年度，经征经收全归田赋机关办理后，征购应发款券似应由田赋机关发放较为便利。但财政部与粮食部鉴于田赋机关兼办征收后，业务较繁，如再将发巨额粮食库券与法币的重任交给田赋机关，生怕贻误工作。同时征收与发款券由同一机构办理，亦容易发生流弊。故两部规定1942年度购粮价款由各省政府筹划核定，以委托国家银行及省地方银行就征收处所在地设处代办为原则（委托银行办理是因银行内部组织严密，办事人员较为负责），不能设处者，由受委托银行转托其他银行、钱庄行号及商店代办。（20）根据此项原则，1942年度各省购粮价款发放办法不尽相同，具体为：“四川省：由粮食部委托中国农民银行及四川省银行分负各县发价责任，按各县县级之大小设立分理处一至三处。湖南省：委托湖南省银行各分支行处办理付价，凭县处签发之四联给价证，通知付款两联支兑。数额较小者，可由征收处先领一定数额价款，在征收场所代为发付，汇报省行转帐。江西省：委托裕民银行经理，仍由省县处负配发稽核之责，并由裕行选派出纳员，驻各县征收处办理领发手续。福建省：委托闽省银行代付，各县处应发购粮款券，得由各分支行处先发定额周转金交由各县长负责保管，由县长分交各征收处负责收购，如周转金用罄时，应将第一次收购原始凭证交分支行处记帐。西康省：该省各县局征购价款给领事宜，由县长、征购粮食监委会财委会主任暨党团与地方机关法团公正人士等组织购粮价款发放委员会，负责监督办理。山西省：该省各县并无国家与地方银行，所有购粮价款仍由各县府转发。甘肃省：该省购粮价款以省银行承办为原则，未设省银行分支行县份，由县府及县田管处会同办理，其承办人须具殷实保证。”（21）1943年度支付款券办法，与1942年度基本相同。在粮户领取粮食库券与法币的过程中，1941年度因事属初办，各省办理难如人意，给粮户带来诸多不便，致其怨声载道。1942、1943两年度，财政部粮食部与各省政府纷纷进行改善，其最大的改进之处就是支付款券机关务必与征收处在同一地点办公。尽管各省因条件限制，未能全部做到此点，但情形已较1941年度明显改观。同时，分期分乡巡回流淌付款办法的采行(22),不仅免去了粮户远道赴城镇领取款券的不便，给他们带来了较大便利，也在某种程度上弥补了付款券机关设立过少的不足。四利弊分析(一)粮食库券之利发行粮食库券，是国民政府针对战时特殊环境的一种制造发明，是中国债券发行历史上从未有过的新办法。对它如何评价，时人早在粮食库券发行不久之后,就对其作出了客观公正的评价。最早对此作出评价的是经济学家许涤新。许涤新认为：“粮食库券之作用，在于使政府能以较少量之法币，从人民征借粮食，因而使政府能集中大量粮食以供军民之需要。现在大家皆深深感到法币的发行额已到相当膨胀的程度，假如再以同样的速率发行下去，就会使物价更狂飕而上涨。政府取得粮食的方法，假如用法币来购买的话，则六百万石的米，以现在的市价而言，就需要二十万万元，假使打了个对折，亦需要一十万万元，这广大量的法币之增发，关于当前的金融与物价之影响是不堪设想的。粮食库券之发行，能够代替法币，而又有使政府获得粮食之功。但是，我们务必注意，粮食库券毕竟与法币不一致，它是不能作为通常购买手段的，它有点类于上海金融界中的汇划。由于它不能直接兑现与购买商品，巨量发行之结果，将必使粮食产生两种价格，一种是以法币计算，而另一种是以粮食券计算的。这就会促进米价之提高了。”（23）同年11月2日，解放日报也有人发表文章，对粮食库券给予很高的评价：“田赋征实与库券购粮，无疑地，关于弥补财政赤字与解决军精公粮，是有其积极意义的。”（24）国民政府发行粮食库券的初衷是为了弥补出赋征收实物所征粮食不足以供应军粮的现实，用粮食库券支付一部分征购或者征借粮食所需的价款，用少量货币获得大量粮食，从而达到节约国库开支之目的。特别是1943年征购大部改为征借之后，不再支付法币，作用愈加显著。从解决粮食危机与缓解财政压力的双重目的出发，粮食库券的要紧目的已经达到。1941T943年度，国民政府总共发行了多少粮食库券，限于史料的缺乏，迄今没有一个准确的数字统计，笔者估计大约为6885万余市石。（25）1941至1943三年度中，以征购额最少的1941年度为例（26）,即可看出粮食库券对抗战时期解决粮食问题与减轻国库负担方面的巨大奉献。该年度征购粮食约为稻谷17730000市石，照平均市价每市石60元计算,折合法币1063800000元；白米4666700市石，照平均市价每市石120元计算，折合法币560004000元；小麦11775000市石，照平均市价每市石90元计算，折合法币1059750000元，三者合计总共34171700市石，共折法币2683554000元,减去应付价款征购（即三成法币部分）、仓储、包装、运输等费用总额1536490350元，剩余1147063650元。（27）由于发行粮食库券收购粮食，1941年度为国库节约开支达11余万万元以上。1942与1943年度因征购额或者征借额较之1941年度增加，再加上粮价上涨的因素，其节约的法币更多，关于巩固国家财政基础所起的作用必定会更大。同时由于政府少发行了征购征借所需的货币，使在市场上流淌的法币数额大为减少，因此粮食库券尚有收缩通货、平抑粮价物价的功效。假如将战时粮价不断上涨、法币不断贬值的因素考虑在内，则粮食库券的作用更大。粮政与役政并称抗战时期国民政府抗战的两大基石，可见粮政对抗战之重要性。出赋征实与有关的征购征借（征实征购征借简称“三征”），成为抗战中后期国民政府获得粮食的最重要来源，也是国民政府粮政的最核心举措。三征粮食大约有三分之二用于军粮，三分之一用于公教人员与民食。三征中，每年征购或者征借总数基本与征实额相当或者略少，因之,从三征总体的视角分析其作用，亦可明了征购征借之作用，因征购征借中大约有七成是用粮食库券支付的，亦可看出粮食库券对国民政府粮政与财政之作用。表11941年至1943年各年度税项收入与田赋三征所得折合法币约数H年度调整后的i项收入（百万元）三征折今法币约数伯万元）-194111605114194259281416919431839649628说明：调整后的税项收入是指战时新二.税以及其他的税项收入,不包括田赋三征所折合的法币要从上表观之，田赋三征的粮食折成法币，其数额每年度都超过国民政府通过各项税收的数目，高的年度几乎达到四倍半，低的年度大约为两倍半，平均约为316%0假如把杨荫溥在计算中偏于保守这一因素估计在内，国民政府通过三征所得收入应平均不低于税收的四倍，其重要性远远超过政府通过新三税所得的收入，即三征成为国民政府财政收入的最重要来源（除掉银行借款），亦可窥见粮食库券之作用。表21941年至1943年中央政府支出来源（百分比产年度194119421943现金收入间接税4.88.18.3育接税1.45.18.0其他2.31.40.6Hl售外币和黄金4.90.1民间借款5.45.3S.1实物收入20.128.3银行借欷所弥补之赤字81.260.049.6总计100.0l.0100.0从田赋三征所占国民政府支出的来源上（表2）,也可看出粮食库券在赋税领域所占地位之重要性。1942年与1943年，国民政府中央财政支出来源的构成发生了重大变化，通货膨胀仍是国民政府解决财政问题的要紧办法，而田赋三征，远远超过其他各类税项收入，成为仅次于银行借款的一项极为重要的收入，分别为20.1%与28.3%,占国民政府财政总支出的五分之一以上。假如仅从税收的角度出发，田赋三征实已位居国民政府财政收入的榜首，亦可看出田赋三征及其子制度粮食库券制度在抗战中的突出奉献。此外,从田赋三征前后，粮价的变动也可看出其作用（表3）。抗战爆发到1938年底，与物价不断上涨的形势相反，因连年丰收，粮价不仅不随物价上涨，反而跌落。1939年至1940年6月，粮价随着通常物价的上涨，亦开始上涨，但粮价上涨指数始终落后于物价之后。1940年7月是一个分水岭，因粮食歉收、通货膨胀、交通困难、战区扩大等因素之影响，粮价开始猛涨，粮价上涨指数已经接近物价指数。至田赋三征前夕，各地粮价指数大多已超过物价指数。自从田赋三征之后，粮价虽一直在上涨，但相关于物价，其上涨较为平稳，且粮价上涨指数远远低于通常物价指数。换句话说，粮食库券尚有减缓粮价上涨速度之功效。3战时全国零售物价及粮价指数比铲（1937年16月为Ioo）时期物价总指数193710319381301939213194050319411294194240271943140411944487811945190723资料来源:国民政府主计处统计局。（二）粮食库券之弊从财政特别是从粮食的角度观察,粮食库券的发行，使政府把握了大量粮源,关于供应军精民食，操纵粮食市场，稳固法币价值，挹注财政，作用不可低估。因此，它对国民政府是有利的。但从后来粮食库券的返还过程以观，明显又是得不偿失，即粮食库券的长期效应远不及短期效应。粮食库券条例规定，粮食库券是以田赋征实所得实物为担保，到期后能够粮食库券面额抵缴当年粮户应缴之田赋。1941年与1942年发行的粮食库券两年后开始返还，每年返还五分之一。1943年发行的第三期粮食库券，则是在五年后（1948年）开始返还，1952年还清。但是在实际运行中，却大多未照粮食库券条例的规定办理。历年粮食库券还本付息之处理办法大约有六种不一致的方式：第一种是同意用到期粮食库券应还本息谷抵缴粮户当年应征之田赋；第二种是在征借项下扣还；第三种是分年抵充积谷；第四种移充献粮；第五种是经省县级民意机关决议集中保管拨作地方经济建设文化教育建设基金；第六种是由国民政府给价收购或者按折价标准以法币拨付。六种办法中除了第一种符合粮食库券条例规定外，其余五种均与条例不合。其中第二种与第三种虽不符规定,但对粮户而言，亦是两种比较有利的返还方式。第四、第五两种虽与粮户不利，但因数额较小，且波及省份不多，尚未引起粮户与舆论界的强烈不满。而第六种即由国民政府折价收购，因政府在操作过程中的种种失误与错误，导致民怨纷起。其中特别以1944年度四川及1947、1948年度全国到期粮食库券的折价收购最具代表性。1944年度四川省到期粮食库券的偿还，本身作价较低，且只发200万市石价款，其余务必俟该省1944年度征实征借足额后才予拨发。即便如此，粮户还是拿不到本身属于自己的价款。1944年秋，不顾72县市参议会的反对，四川省临时参议会第二届第四次大会悍然决议将1944年度应还谷本息先行折发200万市石还谷价款51亿2000万元，截作四川经济建设基金之用，组织四川经济建设委员会与四川经济建设基金保管委员会。为杜塞各县参议会之口，决议将此项借谷省县予以平分，并获得了行政院、财政部、粮食部与四川省政府的认可，且已由粮食部折价分批拨还。（31）是年冬天，正式省参议会成立后，不但不纠正临时参议会的错误做法，反而变本加厉，公然将“中央所还价款（指前面国民政府已还之价款51亿2000万元）,及今后历年应还借谷四千余万市石，全部决议作省四县六之朋分，以充四川经济建设特种股分有限公司之股本”，并擅定每县为若干股权，以各县参议会议长或者省参议员为当然股权代表，又以省县参议员为公司筹备主持人，以各市县参会为公股股东，议长为股东代表，议长不到即由省参议员代理。消息传出，舆论哗然，不特各地民众反对（四川粮民反对临参会经建议案者已达90余县），组织四川粮民借谷债权团(32),各县市参议会否认省参议会之决议者也接踵而起(33)。四川粮民借谷债权团代表陶宗伯等27人在分呈国民政府主席兼行政院院长蒋介石、财政部长孔祥熙、粮食部长徐堪、四川省政府的电文与其宣言中尖锐抨击四川参议会的做法，认为凡持有粮食库券之粮民，皆为债权主体人，属于各个粮民本人之私权。而作为粮食库券发行机关的财政部粮食部是债务人，债务人收回原粮食库券，债权才可消减。双方实为民法上的债权债务行为。非债权人正式表示放弃收回，任何人不能代作其他意思表示或者处分。而四川省临时参议会或者正式参议会，既非债权人，亦非债务人，作为第三者，又未受粮民委托，当然无权干涉粮食库券的返还事宜。根据省参议会组织条例规定，省县参议会的职权，只在代表人民行使法律给予的公权之属于有关人民权利义务事项，决不能逾越职权，并人民所有之私权而一概代表处分之。若有越权或者无权之处分及决议，均根本无效。即省县参议会只能处理公权，而不能干涉私权。因此，四川粮民借谷债权团认为参议会的决议实属“强奸民意，劫夺民财.，蹂蹒民权，朦上欺下之谬举，实开四川空前之恶例”。恳请将四川省临时参议会与参议会的决议取消，以免将来造成不可收拾的局面，并将已发价款不分省县一律解交国库，未发价款停止续发。(34)如若同四川省临时参议会所号称的那样，截留借谷价款真正用于四川经济建设的进展，粮民尚可同意。但是，临时参议会在拿到价款后，正如灌县粮民借谷债权团常务代表张蔚秋在1946年3月25日呈粮食部的电文所说：“假经济建设之名，行巧诈截留之实。迄今一年，从未建设一事，徒报销四千余万元。粮民等早已愤慨特殊此种撕毁政府粮食库券，破坏政府立国大信，劫夺各县粮民债权，强骗各县真意，粮民等誓不承认，除加入四川粮民借谷债权团一致呼吁外，特成立四川灌县粮民借谷债权团，敬向政府请愿，伏恳我钧座遵照粮食库券条例悉数归还粮民，仍照32年度之成例，交由各县出粮处按户转发，不必由省级染指，以免再被豪强劫夺，而失政府大信，粮民幸甚，债权幸甚。”(35)而各县分得的价款亦未用于经济建设，“多因争博管理权，互持不下，斗争剧烈，甚者暗挪巨款，私营商业，刺激市场，影响民生者有之；因缘渔利，以饱私囊者有之；投机失败，亏损不费者亦有之。尝变于鼎，群思染指，利之所在，如蝇附腥，倾轧窥伺，隐若敌国，议会尊严，扫地以尽，危机四伏，殷忧未已”O(36)在各县所组团体的抵抗声中，其中尤以乐山粮民借谷索债团1946年3月27日代电粮食部的电文中言词最为猛烈。乐山粮民借谷索债团指出四川省参议会的做法是一手遮天，为所欲为，只会造成议会专制。并进一步说明，对此种错误行为如不纠正，则势必危及国民政府政权的安危。“现党争正烈，政府一举一动，皆为中共所侧目，似此误国殃民之大案，极易激起民众反感。倘不予合法纠正，立即召示川众，还谷于民，匪惟异党乘间煽惑，振振有词，川路覆辙可为殷鉴，而民信不立，法律失效，一旦国家有事，其将何以取信于民，政府何爱于该会，不惜以国家民族作孤注一掷乎？本团为拥护国家大信，保障民众权宜，昭示法律尊严，培植法治修养，关于省临参会及省参议会先后决议处分政府应还人民借谷一案，认为误国殃民，侵权渎职，绝对予以否认。并依法迳向政府索还借谷，用维私权，不达目的，誓不中止。除向有关各机关作正式之呼吁外，谨此电恳钧部依照粮食库券条例规定，按期发还本县各粮民借谷，以恤民艰，而昭国家信”。(37)甚至国民参政会的参政员也认为此举不妥，在国民参政会第四届第一次大会上，参政员周道刚等5人为此专门提出一个议案，名称是请政府迅将33年度向四川人民购谷260余万市石折价60余亿元付给人民案，并顺利通过。(38)可见，要求谷款全部发还粮民已成为四川从上到下一致的呼声。面对各县市参议会、各地粮民代表、国民参政会参政员及各县粮民借谷债权团的质问与反对(39),粮食部感受事态严重，咨请四川省政府与省参议会重新慎重复议原决议。但是谷款已被支用，复议又有何意义？为了平息四川粮民与各个团体的愤怒,行政院只有训令粮食部，以后粮食库券本息应依粮食库券条例办理,以摆脱尴尬的局面。1947年度到期粮食库券的处理办法，依照1947年粮食会议粮食部与各省代表关于田赋征实征借粮食配额商谈结果，广西省在田赋征借项下扣还，江西省照历年办法抵缴积谷，湖南、西康、广东、河南、陕西、安徽、绥远七省由中央按市价收购，以法币或者美金库券偿还，四川原定以1947年12月全省平均粮价以法币拨还，后四川省政府与参议会请求按照11月份平均粮价计算。上述处理办法除广西、四川、江西较为明确外，其余湖南等七省，一未规定到底按照何月份的市价为根据，二未确定毕竟是以法币还是美金库券偿还。粮食部在与财政部协商中，财政部认为以美金库券偿还困难甚多，其具体困难有两点：1 .上项库券到期本息（美金库券）系按照上海指定银行挂牌买进市价偿还，偿还期限甚短，利息特优，如抵付粮券本息，无异加重国库负担；2.上项库券售价系按指定银行挂牌卖出，市价计算，牌价时有变更，且所印库券大票较多，最低票面为美金十元，不便分割，而粮民应得粮食库券本息数目畸零，配付困难。由于有以上困难，财政部建议应另筹偿付办法。双方最后商定一律改以法币偿付，收购作价标准四川已准照11月份全省平均粮价计算，湖南等七省亦照四川标准办理，以期一律而免纷歧。（40）至此，1947年度到期粮食库券的偿还办法已大体确定，但在若干细节上双方还有争吵。第一，迟纳期间粮食库券是否应该扣除利息？财政部认为各省各年征购粮食有迟至一二年始经缴纳者，其迟纳期间利息应予扣除。粮食部则声称每年迟至一二年始缴纳者为数极少，且此项迟纳征购征借粮食依照规定，已比照出赋征实办法予以处罚，故迟纳期间利息不该扣除。并进一步指出，如关于各省征购粮食应扣除迟纳利息，则关于湖南、广东、陕西三省1946年到期应付未付之库券本息递延至1947年清还者自亦须追计利息。如此在处理上计算困难，手续上也没有必要。第二，偿还粮食库券是否以实际配发库券数为限？财政部认为1947年度应偿本息应以实际配发库券数为限，未发部分粮户无法兑领，应暂缓偿还，以期实惠及民而免纠纷。粮食部指出1947年度应偿还本息，应按照各省各年征购征借实收数为根据。第三，抵缴粮食库券是否应尽量利用余粮抵偿问题？财政部认为历年征实征购征借粮食与配拨军公民粮数目比较，每年均有余粮数百万石，应尽量利用余粮抵偿。特别是交通不便地区之存粮，应尽先拨还粮券本息，不再拨付现款，以减轻国库负担。粮食部认为历年各省征实征购(借)收起数内，其中包含折征法币、灾歉减免、运输折耗、仓储缺失及加工包商亏欠等，实际可用收数与表报收数有一定的距离。各省每年调拨军粮、供应公粮、调节民食支用粮食的数额，因表报不齐，统计困难。毕竟尚余多少余粮没有一个准确数字，估计也十分有限。第四，财政部认为各省要紧城市与偏僻地区粮价相差悬殊，粮食库券偿还条件限于抵还田赋，且属军用征购，与通常公债不一致，折价偿还时应较市价略低。粮食部所拟折价标准均以各大县市粮价为根据，折价过高，应该调整。粮食部声称所拟各省1947年11月份平均粮价并非纯以各大县市为根据，其间尚有很多偏僻县份。(41)从上述财政部与粮食部争论的问题观之，在第一、第二、第四三个问题上，粮食部所言具有一定的合理性。对迟纳粮户既然已经按照滞纳处罚条例进行了惩处，在利息上就不应再次进行处罚。况且，国民政府对1945年度收复区域免赋省份的粮食库券递延至1946年度偿还，也没有支付利息。如1947年对迟纳征购征借粮食扣除利息，粮户必定会提出因政府免赋而递延支付粮食库券的利息问题，此举只会使粮食库券的返还工作愈来愈繁复。因此，最终双方一致同意，迟纳粮食不扣除利息，递延偿还的库券亦不计利息。在第二个问题上，粮户未领到粮食库券，责任大多在田赋粮食机关，而不是粮户本身，且在粮票收据上加戳代替粮食库券在各省极为普遍，同时也为国民政府所许可。因此，以实际配发库券数为限，实际上等于否认各省的做法，其不合理之处甚为明显。事实上，历年粮食库券的返还是同意粮户持粮票抵缴的。在粮食价格的核定上，粮食部吸取了经办四川1944年度收购粮食库券的教训，加之此次牵涉的省份较多，故极为慎重,从其所列参考各省县份的多少观察,所定价格还是比较合理的。在第三个问题上,以余粮抵缴粮食库券，应该说是一种明智的选择。但是，历年余粮多寡根本没有全面的统计数字，在此种状况之下，用余粮偿还粮食库券是极为不现实的！在以上四个问题的讨论中，财政部更多的是以财政的立场考虑问题，凡是能够减少国库开支的措施皆可