逆境中的政策制定德罗尔.ppt

德罗尔的政策科学理论,一、德罗尔及政策科学,叶海卡德罗尔是以色列著名的国际政策科学家。1928年生于维也纳，10岁时移居以色列。曾在耶路撒冷的希伯莱大学和美国哈佛大学学习法律、政治与社会学。后相继担任美国兰德公司的高级参谋、以色列国防部高级策略分析顾问，现任耶路撤冷希伯莱大学教授、政治学终身教授。此外，他还担,任过许多联合国组织、国家政府以及大公司、大企业的政策顾问。1988年，应中国科技促进发展研究中心的邀请，德罗尔曾来我国作过题为高层次政策的制定的学术报告。,政策科学又叫政策分析，顾名思义是以政策制定、政策执行及政策评估等问题为主要研究对象的一门科学。政策科学起源于美国。1951年拉斯韦尔出版政策科学一书，为政策科学奠定了基础。因此拉斯韦尔成为政策科学的奠基人。政策科学一书出版后，并未引起应有的重视，直到60年代末，由于各种复杂的社会问题不断出现，政策科学才开始受到各国政府和学术界的重视并得到长足的发展，20世纪80年代以来，政策科学在政治学行政学研究领域逐渐占居主导地位。,德罗尔对政策科学的形成和发展作出的巨大贡献不仅表现在他撰写了多部著名的政策科学著作公共政策制定的再审查（1968年)、政策科学构想(1971年)、政策科学探索(1971年)、疯狂的国家：违背常规的战略问题(1971年)、逆境中的政策制定（1986年）等，还表现在他在美期间与兰德公司著名的政策分析师爱德华奎德一起创立了政策科学理论刊物，并倡导成立了第一个政策科学国际培训班。由于他在政策科学上的杰出贡献，1983年被国际政策研究联合会授予首届哈罗德拉斯韦尔年度奖。他本人也被誉为“政策科学之父”。,二、德罗尔政策科学理论的主要内容,德罗尔的政策科学理论内容十分丰富，概括起来包括三个方面：政策科学研究思想、逆境中政策制定的思想和宏观政策分析的思想。德罗尔的政策制定思想主要集中在他的逆境中的政策制定一书中。该书讨论了所谓逆境环境下政策制定的问题，其思想内容主要包括以下几个方面：,1、逆境及其分类和普遍性德罗尔认为，所谓“逆境”，是指由不同原因造成的、难以消除的各种社会紧张状态（示威游行、罢工、动乱）他还根据不同的标准将逆境进行了分类：简单的逆境与复杂的逆境、可以处理的逆境与难以驾驭的逆境、短期的逆境与长期的逆境或时代性的逆境、政治系统内生的逆境和政治系统外生的逆境以及超社会的逆境等多种类型。（详见下页）,（1）简单的逆境和复杂的逆境（形成原因）简单的逆境是指由明确而易于把握的因素造成的逆境，如一种“敌对势力”所导致的逆境；复杂的逆境是指由多重往往是难于把握的原因造成的逆境。（2）可以处理的逆境和难以处理的逆境（严重程度）可以处理的逆境是指能够运用已知的、可行的政策措施来应付的逆境；难以驾驭的逆境是用尽各种己知的办法也无济于事的逆境。,（3）短期的逆境和长期的逆境短期的逆境指只限于在一小段时间内出现的逆境；时代性的逆境则是根源于社会基本结构特征的内在因素，它会持续很长时间，不论是以尖锐的对立冲突形式还是以传染性的形式表现出来，它都是会反复出现的逆境。（4）内生的逆境和外生的逆境内生的逆境是由统治机制中内生的，即政治制度本身特征中固有的；外生的逆境，是与政治制度以外的乃至超社会的现象相关，即是由所考察的社会及其范围之外的各种因素造成的逆境。,在德罗尔看来，在当今世界，逆境是普遍存在的。尽管今天的人类在物质条件与经济、科技、文化水平等许多方面都大大优越于以往任何一个时代，但与此同时，无论在主观上还是客观上，人类社会都愈来愈陷入一种严重的困境之中。当今世界，无论是体制转型中的国家还是体制成熟的国家、无论是发展中国家还是发达国家在发展过程中普遍出现和存在的矛盾和问题证明了德罗尔关于逆境普遍性的论断。,2、政策制定对于应付逆境的意义德罗尔认为，从政策制定的意义上来看，逆境便是一种政策困境。在德罗尔看来，尽管摆脱逆境的途径可能有很多种，如大规模的群众运动、科学技术发展带来的包括物质财富的激增、人类控制其自身环境能力的加强及包括智力和其他素质结构优化在内的各方面突破，以及诸如市场机制等对社会经济自发地进行调节的所谓“看不见的手”等等，但是作为具有主观能动性和富有理性的人类，其应付逆境的一条重要途径便是政府的政策制定。,因为诸如“看不见的手”和大规模的群众运动等社会运行机制往往不能按人们所期望的方向引导社会发展，其后果也极不确定。而科学技术在短期内难以取得实质性的巨大飞跃，况且，任何途径都必须借助于政策制定才能有效地发挥其作用。因此，德罗尔认为，对付逆境，政府中枢决策系统的政策制定是其他途径所不能替代的，提高政府中枢系统的决策能力、改进逆境中的政策制定，理应成为各国政府行政与政策研究的当务之急。,3政府对逆境的政策制定反应一旦政府中枢决策系统意识到国家正处在逆境之中，它总会作出相应的反应。在德罗尔看来，尽管对逆境的政策反应有各种各样的形式，在不同的国家、不同的社会制度中，政府中枢决策系统所作出的反应都可能不同，但是从当今世界各国政府中枢决策系统对逆境作出的反应来看，对逆境的政策制定反应主要有以下几种形式：,(1)对逆境的认识出现偏差。这具体表现为以下倾向：否认逆境的严峻性，认为逆境是暂时的，很快就会消除；对逆境的性质和原因作过于简单化的理解，把逆境解释为若干因素作用的结果，不进行深入分析；归因于外，即把造成逆境的原因归结为使政策制定系统无能为力的外部因素；固执地维持认知图式的一致，从已经不合时宜的视角和立场来认识逆境。（群体性事件）,(2)试图影响公众对逆境的认识。这具体表现为：降低公众对政府的要求与期望，使他们接受困难的长期性；把逆境的原因归结为公众自身的不足，如社会道德的堕落、公众过分注意实利、缺乏工作积极等；寻找替罪羊。德罗尔认为，这些做法不仅是对逆境的一种直接反应，也是为了影响公众对逆境的认识。,(3)逆境惯常化甚至美化。逆境惯常化就是将逆境视为一种正常的社会状态，而美化逆境则是指将逆境解释为社会走向繁荣兴旺的必经阶段或必要考验。（强拆事件）,(4)名义性或表现性行动主义。即政府中枢决策系统颁布一系列政策法规，采取多种行动，给人一种政府正在努力采取措施克服逆境的印象，从而既可安慰公众又可满足高层政策制定者自己的心理需要，但这些行动一般对于应付逆境并起不到实质性的作用。（动车事故）,(5)对政策制定的责任实行再分配。这在不同国家表现为两种趋势：一种是政府中枢决策系统将权力下放，以减轻自身所承受的压力，共同承担风险；另一种是把权力更集中于中枢决策部门，以便获得应付逆境所必需的政治力量。(6)渐进主义加上偶发性的激进。即依然遵循常规条件下的渐进主义模式来制定政策，当逆境进一步恶化、渐进主义已明显不合适时，又作出一种痉挛性反应，采取激进措施。,(7)大规模的行政改革。亦即对整个政府系统实行政治改革，以提高政府特别是政府中枢系统的工作效率。(8)削减公共开支。这主要是针对经济逆境的一种反应，如缩小政府职能范围、鼓励私人或大型企业承担部分社会福利所需费用等。(9)非教条性宏观政策革新。即通过对现实状况的正确分析，在合理的价值观念和可行的远景规划基础上，对宏观政策实行合理的创新。,德罗尔认为，尽管政府中枢决策系统还可能对逆境有其它的反应方式，但从根本上看，只有极大改变政策制定系统乃至整个统治系统的有关组织、过程及其构成要素的主要特征，才能真正提高政策制定质量，有效对付逆境。,4应付逆境的政府政策原则德罗尔认为，面临逆境时，通常情况下应当遵循的诸如渐进主义等原则往往不再适用，为了有效地应付逆境还需要探索一些不同常规的原则。这些原则规定了应付逆境的政策应遵循的方针和所应采取的态度。它们也为更详尽地探讨逆境中政策制定的特点、必要条件和应付逆境的具体对策提供了指导。应付逆境的政府政策原则有以下几个：,(1)社会改造原则社会改造原则是指对一个社会的机构、制度、政治和经济生活的运行过程实行广泛而彻底的调整和变革，这种调整与变革不是社会自发的行为，而是政府中枢决策系统自上而下的、经过认真规划设计的自觉行动。在德罗尔看来，社会改造原则的主要特点包括：对不断发展的现实实行广泛的干预，综合而长远的规划，积极合理的奋斗目标，足以达到临界限质量的政策手段，不断调整决策模式以适应急剧变化的形势以及使现实得到超渐进变化的能力等等。,德罗尔认为，社会改造原则是应付逆境的纲领性原则，其根本出发点在于支持应付逆境的创新方案出台以及不同于常规的超渐进主义变革出现。但是人们在现实中常常看到的却是僵化的政府机构和低效率的运行机构像一张无形的网通过各种社会互动过程妨碍着政策创新。在德罗尔看来，这种现象既是逆境产生的原因又是社会走出逆境的阻力，为此，社会改造原则的核心就是国家政治和经济体制的改革。,(2)达到临界质量原则德罗尔认为，逆境的特征都有变化阈限，其阈值取决于逆境特征和原动力、规模、复杂程度以及社会状态是稳定还是动乱等因素。在德罗尔看来，“政策若要取得效果，必须达到一个适当的临界质量，足以对其对象产生预期的影响”。这里，临界质量主要指资源投入的数量、决议涉及的范围、方案作用的时间跨度、使用政策手段的数量、政策方案设计的完备程度、政策干预的范围和力度等等。,德罗尔认为逆境中政策制定的特点就是往往面临一个要求政策质量相当高的政策问题，要想（政策）对逆境产生影响就必须使政策质量达到一个临界点(阈值)，否则(例如政策干预的力度不够或投入资源的数量不足)就不能奏效。这就是所谓政策方案必须达到临界质量的原则。它强调的是，如果没有大量的最低规模的资源、时间、组织基础的保证和高质量的政策分析人员，逆境中的政策制定与执行就难以成功。,(3)有选择的激进主义原则德罗尔认为，利用政策制定的手段应付逆境存在着一个两难困境：渐进主义对阈值高的政策问题无能为力，对受传统束缚很深的公共机构也影响甚小。相反，实行全面、激进的改革要付出高昂的代价，要冒较大的风险，因为大规模改革会使得社会变化难以驾驭，产生无法预料的不良后果。这样，有选择的激进主义就成为一条切实有效的可行途径。,在德罗尔看来，所谓“有选择”是指认真分析逆境的特征，挑选那些足以改变逆境的主要社会变量(这些社会变量也常常是造成逆境的主要社会变量)；而所谓“激进”则指的是对挑选出的社会变量集中政策资源，采取强化的干预手段，促使其朝着良性转化，从而对逆境产生重大的影响；与此同时，要注意不能受未被挑选的社会变量的惰性所阻碍。,德罗尔认为，有选择的激进主义原则与社会改造原则是相辅相成的两条政策原则。在逆境不十分严重、有可能通过少量社会变量的改良而得到纠正的条件下，就不必要进行全面的社会改造；反之，当逆境较为严重、必须进行整个社会改造，有选择的激进主义也不失为一种较为稳妥而有效的策略。,(4)准备承担风险同时避免万一的原则逆境意味着社会局势的紧张状态并伴随着极大的不确定性。德罗尔认为，在这种社会条件下，政策制定不仅存在很大的风险，如果此时仍一味遵循渐进主义原则，采取保守主义态度，而不采取果断干预的措施，那么逆境将会继续存在并且可能加剧恶化。因此面对逆境，决策者应该放弃采取渐进主义的决策方式准备承担（激进决策的）风险。,德罗尔又指出，准备承担风险的原则并不是鼓励冒险，更不是主张轻举妄动、孤注一掷，不是主张对待逆境采取轻率的态度，而是打破那种认为可望推行诸如渐进主义方案这种没有风险的对策就可以走出逆境的幻想，从而正视现实，采取积极的、自觉承担风险的、更为有效的政策方案。,此外，德罗尔还指出，承担风险的原则还要求十分注意可能出现的小概率的灾难性后果。为此，他告诫人们要注意分析各种不良后果出现的可能性并预先采取措施，防患于未然，或者通过主要社会变量的调整和资源的投入使出现的概率进一步降低。这就是“避免万一”的含义。,(5)产出价值优先原则德罗尔认为，政策制定的全过程受到两套不同的价值、目标与要求的支配。一套是作为政治系统输出的产出价值，也就是政策对现实的影响方面的价值、目标和要求；另一套是政策的制定与执行的形式价值，或者指民众参与、公开性、达成一致的组织基础、民主性、合理性等属于较为抽象的价值、目标、需求等。从系统分析的角度看，由于产出价值与形式价值的交叠以及不同人的价值观的差异，使得政策目标的追求处于两难的境地。,因此，德罗尔认为，有必要在不同的政策环境下，对上述两套价值观的相对权重给以适当的估价。一般地说，在社会呈现升平、稳定的顺境时，应给形式价值较大的权重；而在逆境中，则要赋予产出价值较大的权重。这就是逆境中应当遵循的产出价值优先政策原则。,对于产出价值优先原则，德罗尔还作了如下说明：一是价值优先权只是一个程度问题，产出价值优先并不等于无限制地压低形式价值或者广泛地转移形式价值的权重。实际上，产出价值优先是以满足最低限度的形式价值为基础的，如果丧失了最低限度的形式价值，那本身不是一种严重的逆境。,二是在逆境中，产出价值优先原则实际上给出了政策方案选择的优化标准。两种价值都得到满足的方案是最优方案，当不能兼顾、两全时，应首先考虑产出价值的满足。只要一项政策方案保证了最低限度形式价值的满足，它也可以算是满意可行的方案。而一切损害产出价值、一味追求形式价值的方案，在逆境中都是不可取的方案，因为它无助于克服逆境。,(6)积极性强制干预原则德罗尔认为，对社会进行积极主动并且带有强制性的干预是政府中枢决策系统发挥能动性的行为方式，也是政策制定的本质特征之一。在德罗尔看来，这条原则用最直接的术语可以表述为：“为了应付逆境，政府中枢决策系统必须享有发号施令的权威，以制定和执行强硬政策。”在这里，一切无政府主义、绝对自由化的行为都是与这一原则相悖的，必须予以反对。,德罗尔认为，前述的社会改造原则和达到临界质量的原则都需要积极性强制干预原则作为保证，因为在逆境条件下，政策方案必须带有创新的特点，必然要改变社会的主要变量，必然要克服保守、僵化的组织机构的惰性，也一定会触及旧有体制的改革。所有这些都会使得逆境中的政策制定遇到来自各方的阻力。,此外，逆境所固有的风险性也使对许多重大决策难以像常规情况下那样容易达成妥协和统一，有时还会出现巨大的分歧，甚至合法性的方案也难以贯彻执行。德罗尔指出，在这种情况下，除了重新依靠政治权威、推行强制性的决议之外，别无选择。因此，必须将逆境中的政策制定的强制性视为必须遵守的政策原则。,德罗尔认为，上述六项基本原则总括在一起构成了逆境中高质量政策制定应遵循的总的指导方针，在这个总方针的指导下，我们可以继续针对不同的逆境特征去寻求具有可操作性的具体对策。,5应付逆境的对策（改进政策制订）逆境的一个显著特征是政策制定本身固有的无能与克服逆境所需要的高质量政策制定之间存在着巨大的政策质量赤字。德罗尔认为，为了缓解直至克服逆境，就必须减少这种赤字。然而，逆境正是政策制定固有的无能所造成的低质量政策的产物。因此，应付逆境的对策必须从消除政策制定的无能入手，它应当是一种包括改进政策制定系统在内的复杂结构。具体地说，这种结构应包括以下三个方面：,(1)改进应付逆境的（政策）基础条件具体地说就是要做到：对包括各种政策原则、价值观、政策制定的程序和要素在内的政策范式进行不断的反思，鼓励就逆境中所面临的具体情况创造新的政策范式，为摆脱逆境创造条件；,发展具有学科知识和群体智慧的新型政策研究组织，培养高素质的政策研究人才，为应付逆境奠定坚实的科学和智力基础；对公众进行启蒙教育，包括进行广泛持久的政策科学的知识普及教育和利用大众传播媒介对各项政策进行宣传教育，为逆境的消除奠定广泛的群众基础；,完善包括大政方针的制定、政策战略与政策原则的确立、政策制定机构的调整与政策制定程序的选择在内的元政策制定，变革统治方式，为政策资源的有效利用、最大限度地提高应付逆境的能力，确保应付逆境的各项具体政策得以顺利贯彻执行提供前提条件；,建立政策案例库、提高政策制定系统的自学能力，为改进政策分析、提高政策制定系统本身的政策制定水平提供必要的手段。,(2)改进政策制定过程具体地说包括：提高包括政策制定者和辅助决策者在内的政策制定系统在应付逆境过程中分析问题和作出判断的准确性，在认知模式上不断创新，在逻辑据推理与认识能力上不断突破，减少因分析判断的不足而造成的失误；,完善议程安排，减少乃至消除议程安排上存在的严重质量赤字，确保政策问题得到恰当的处理；打破陈规、拓宽渠道，充分发挥各方面的积极性和创造力，健全民主决策体制，大胆稳妥地进行政策方案的创新；规范政策执行，改革执行机构，加强执行过程的监督和指导，保证既定政策目标的圆满实现。,(3)变革决策观念和决策方式做到拓宽视野，从长计议，完善组织，健全制度；正确地调整政策制定系统自身的认知模式和行为方式，使其在实践中不断提高处理复杂化问题的能力；集中力量，把政策资源优先投入到亟待解决的政策问题上，实行强制性干预，以便迅速解决这些问题并带动相关因素向良好方向转化，从而缓解和消除逆境；建立危机决策机制，提高危机决策能力。,评价,德罗尔对政策科学的一般概念及许多具体问题进行了研究，形成了较完整系统的政策科学理论，并为政策科学的学科建设做了大量的组织工作，为政策科学的发展做出了重要贡献。他的政策科学理论在20世纪70年代后已成为被多数政策研究者所赞同和遵循的“范式”或“研究纲领”，从而促使政策科学成为一门相对独立的学科。,德罗尔关于逆境中制定政策的思想的确含有许多颇具启发性的见解，在当前我国社会转型时期，面对改革和发展中矛盾凸现的社会现实，这些见解在某种程度上对于我们的决策实践具有重要的参考和借鉴价值。,