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地方财政学,张守凯,E-mail：13819181567 86754506教材：http:/,第一章 导论,一、地方政府及特点（一）地方政府的产生地方政府按照政治程序产生的、设置于各级行政区域内负责行政工作的国家机关。地方政府产生的过程：生产力发展剩余产品私有制阶级国家政府地方政府（二）建立地方政府的必要性1、地方政府的建立，是社会发展的需要2、地方政府的建立，是完善政府体系的需要3、地方政府的建立，是提高政府效率的需要,（三）地方政府的特点,1、身份双重性地方政府既是本辖区选民利益的代表，要维护本辖区选民的利益；同时又是中央政府在本地区的代表，要维护中央政府的利益，贯彻中央的政策和主张。2、职能双重性各国地方政府，一般都有双重职能：执行职能和领导职能。执行职能是地方政府要执行中央政府的政令，推行中央政府的政策。领导职能，是地方政府对其所管辖的行政区域内的行政事物进行管理和领导，促进地方经济和社会的 发展,（三）地方政府的特点,3、地位隶属性这有两种情形：一种是地方政府既是隶属于同级的权力机关，又隶属于上级行政机关；另一种情况是地方政府仅有一重的隶属关系。4、权力有限性地方政府不是一个全权的政府，这也就同时意味着地方政府的权力是有限的。地方政府的权力主要受两个方面的限制和制约：一是受管辖范围的限制和制约，即地方政府只能在其所辖的行政区域内行使权力，而不能超越其所辖的行政区域。二是受法律和政府权力的制约，在绝大多数国际，地方政府的权力都由法律做出专门的或原则的规定，地方政府只能在法律规定的范围内形式权力（依法行政)否则就是违法。,（四）判断地方政府独立存在的标准,1、机构单设：在管理体制上独立于其他机构2、具有充分的自决权，不受另一个政府的控制3、具有足够的自有财力，不依赖另一个政府的拨款4、有独立的预算安排,二、地方财政的必要性,（一）中方学者关于地方财政必要性的论述：1、地方财政是地方政权的产物2、地方财政是实现地方政府职能的物质基础3、地方财政与地方居民的社会福利密切相关,（二）西方学者关于地方财政必要性的论述,1、偏好误识论：中央政府由于信息的不完全性，可能错误地认识社会共同偏好，造成福利损失。而地方政府接近居民，更容易了解本地居民的偏好，从而将本地居民个人的偏好集合为公众的共同偏好。,2、“以足投票”论：,人们为追求福利最大化会选择公共服务最好而纳税最低的地方居住。这样，相同偏好的人聚集在一起每个人都会成为能使其福利最大的社区中的一员，而使每个社区公共服务的成本最小，而公共福利处于最优状态。,3、利益空间论,公共产品受规模经济的限制，其受益范围是有限的。根据成本与受益对应原则，公共产品的成本应由受益地区的人负担，从而产生公共财政的地区性问题。,三、地方财政的特点,1、区域性：有显著的区域特色。收支范围具有明显的区域界定收支结构有明显的区域特色 管理体制有明显的区域模式2、增长性：地方财政收支规模具有显著的增长，且势头不减。城市化与人口的增长收入水平和生活水平的提高地方经济发展和城市功能完善 经济体制改革和财权下放,地方财政的特点,3、差别性：指地区间经济发展和社会福利水平呈非均衡性，差距明显。财政基础差别大财政实力差别大4、流动性：指各经济要素在不同地区间的流动。流动性对财政分配产生重要影响流动性促进资源配置效率和生活福利水平提高5、传导性：地方财政状况影响中央财政及地方财政系统内部各级财政之间相互影响。地方财政的基础地位，影响中央财政状况地方财政系统内部的关联密切，各级之间收支密切相关，各级财政状态相互影响。,第二章 地方财政职能,第一节 财政职能概述1、财政的三大职能（马斯格雷夫）资源配置收入分配经济稳定2、财政职能在中央与地方间的划分资源配置职能 以地方财政为主收入分配职能 以中央财政为主经济稳定职能,第二节 地方财政职能,一、资源配置职能（一）地方公共产品的特点：1、效益递减性：受益大小与提供公共产品的中心位置成反比，与人口密度增加成反比2、规模经济空间性：公共产品的受益空间是可变的，地方政府可以通过扩大或缩小公共产品的受益空间来实现经济的规模效益。3、收益外溢性：地方公共产品的效益会流到辖区以外,（二）地方公共产品的供给,1、效率分析：偏好误识论中央政府由于信息的不完全性，可能错误地认识社会共同偏好，从而造成福利损失。地方政府更接近选民，从而容易将本地区居民个人偏好集合为大众的共同偏好，提高资源配置效率,2、公共选择分析：“以足投票”论（蒂博Tiebout模型）,（1）蒂博模型的主要内容：蒂博认为：如果流动性成本为零，每个人就像“选购”商品一样挑选所愿意居住的辖区，即选择那些提供公共产品或服务最满意，且费用分摊最合理的地方居住，即“以足投票”。如果每个人都选择了最符合其意愿的辖区居住，相同偏好的人便会聚集到一起，这样各成员在各辖区的分布达到均衡，从而每个社区公共服务的提供成本最小，而公共福利却处于最佳状态。概括为：在竞争性的地方辖区之间，居民的流动性可以导致地方公共产品的有效提供。,（2）蒂博模型的实质,论证了中央政府与地方政府提供公共产品的差别：中央政府提供：选民的偏好是既定的，政府的作用是设法调整以适应他们的偏好，由于调整将会造成一部分资源的效率损失。地方政府提供：各地方政府的收入和支出模式是确定的，居民的选择是不确定的，他们可以选择那些最能满足其偏好的地方定居。地方社区的数量越多，差异越大，越能接近满足消费者的偏好。这样就能体现资源的配置效率。,（3）蒂博模型的假设条件及评价,第一，人员流动不受任何约束第二，流动性成本为零第三，有足够的选择余地第四，具有完全的信息第五，不存在外部效应第六，公共产品的提供成本最低,3、供给分析：利益空间论,马斯格雷夫认为，公共产品受规模经济的限制，其受益范围是有限的。根据成本与效益对应的原则，某种公共产品的成本应由受益人承担。由此产生了公共财政的地区性问题，也即公共产品的地方供给问题。,（三）地方财政规模的确定：俱乐部理论,1、俱乐部理论的主要内容：在何种规模下俱乐部的规模最佳，人数过多会产生拥挤成本，人数太少又会使每个人分担的俱乐部产品成本过重。,2、辖区规模的确定,（1）既定公共产品水平下最佳居民规模的确定,S1,Sh,C1,B1,Ch,Bh,1,2,总成本/人总收益/人,俱乐部成员数,（2）既定居民规模下最佳公共产品规模的确定,总成本/人总收益/人,Q/t,Qk,Ck,Bk,C1,B1,（3）最佳组合最佳社区规模的确定,理论上讲，辖区内居民承担的边际成本和所活得的边际收益相等时，达到辖区规模的最佳状态。,Nh,Nr,Nopt,Qopt,Qr,Qk,Q/t,俱乐部成员数,1,3、俱乐部理论的假设及评价,每个辖区只提供一种公共产品辖区内居民的需求偏好是相同的辖区内公共产品没有外溢性,二、收入分配职能,1、地区间关系的独立性和平等性2、居民“以足投票”3、损失资源的配置效率4、缺乏有效的实施手段,三、经济稳定职能,1、地方政策目标的局限性2、经济的外部效应3、缺乏有效的政策工具4、缺乏相应的职权,第三节 政府间财政支出责任的划分,一、政府间事权划分（一）政府事权的含义政府事权：是指政府提供公共服务的职责和权力，是政府职能的外在化。政府的事权包括：1、公共服务的决策权：哪一级政府拥有提供某项公共服务的最终决策权，即谁负责决策。2、资金的供应权：谁提供这项 公共服务所需的资金，即谁供应资金。3、公共服务的管理权：一级政府提供公共服务后，谁负责具体的管理工作。政府事权具有可分的特点，即可以只归属于一级政府，也可以分别归属于不同级次的政府。,（二）政府间事权划分的基本原则,1、效率原则：即某项事权由哪些一级政府承担效率更高或有利于提高效率。一般讲：工作量越大，涉及范围越广、复杂程度越高，则应由中央政府或地方的上级政府承担；否则，由地方政府或地方的下级政府承担。2、方便（行动）原则：即某项事权由哪一级政府承担更方便，更有利于行动或实施。凡提供的公共服务在行为上要求全国一致，需要统一规划的属于中央事权；反之，必须根据具体情况，因地制宜，分别实施的，属于地方事权。,（二）政府间事权划分的基本原则,3、技术原则：某项事权由哪一级政府实施更具有技术条件、更有能力组织实施。凡是政府活动或公共工程规模巨大，需要一定技术或相应手段才能完成的，其事权应归中央政府；否则，归地方政府。4、受益原则：受益与成本相对应，谁受益，谁承担。凡政府提供的服务，受益对象是全国居民的，应由中央政府承担；凡受益对象为地方居民的，应由地方政府承担。,（三）政府间事权的划分,1、中央政府与地方政府间事权划分,F指中央政府，L指地方政府,2、地方政府间事权划分,L是指地方下级政府（基层政府），M是指地方上级政府,二、政府间财政支出责任的划分,（一）划分的依据1、与政府事权相适应：财政与事权相一致。2、财政职能的分工：财政职能决定政府支出责任。3、公共产品的受益范围：受益与成本相对应4、财政体制的制约：财政支付能力与财政分权程度相对应。,（二）中央与地方政府支出责任的划分,1、全国性的公共产品和服务，由中央政府提供。2、地方性的公共产品和服务，由地方政府提供。3、跨地区的、“外部效应”明显的地方公共产品和服务，中央政府应参与提供。4、调节收入分配应由中央政府承担。,（三）地方政府间支出责任的划分,1、规模效益：规模效益大的项目支出，由上级政府承担。2、受益范围：谁受益，谁承担。3、效率原则：鼓励私营部门和私人生产和提供，政府给予支持和补贴。,第三章 政府间税收划分,第一节 税种划分的原则一、国外学者关于税种划分原则的论述1、效率原则：以征收的效率为标准来确定税种的归属。哪级政府征收效率高，就归属于哪级政府。2、适应原则：以征收的方便为原标准来确定税种的归属。哪一级征收更方便,更有利就归属于哪一级政府。税基宽的税种归中央政府，税基窄的税种归地方政府。,一、国外学者关于税种划分原则的论述,3公平原则(适当原则)：强调以税收负担的公平分配为标准。税种由哪一级政府征收更能体现公平税负,就归属于哪一级政府。个人所得税有利于在全国范围内公平收入分配,就应由中央政府征收。4经济效益原则：以征税对经济产生的效益作为标准，哪一级政府征收更有利于经济效益提高就归属于哪一级政府。,二、我国税收划分的原则,1.税权与事权相一致的原则按政府的行政体制模式划分税种单一制国家的集权模式:税权集中,中央税收的比重高，税种多集中于中央。联邦制国家的分权模式:税权分散,地方税收的比重高，税种多分散在地方。,2.受益原则(受益补偿原则),根据纳税人与政府提供的公共产品的受益关系确定税收的归属。公共产品的受益对象明确，外溢性小，向特定受益对象征收的税种，应划分为地方税。公共产品受益范围广泛，外溢性强的公共产品的税收,应划为中央税。,3.优化资源配置的效率原则(税收的经济效率原则),根据税收对经济效率的影响划分税种归属对流动性资源征税应划分为中央税。对不易流动的资源征税，应划归地方税。对产业结构、经济结构影响作用大的税种应划归中央税，否则划为地方税。中央征收效益更高的税种，划归中央税；否则,划为地方税。,4.体现政府职能分工的原则,以税种功能与政府职能的一致性划分税种归属原则具有经济稳定和收入分配功能的税种归中央。具有资源配置功能的税种归地方。,5.税务行政效率原则,中央税:税基宽，税额大，税源集中，征管环节多的归中央。地方税:税基窄，税额小，税源分散，征管环节少的归地方。,三、税收划分的方式,1.划分税额。一般是先征后分,即先统一征收，再把税额按一定的比例在各级政府间划分。2.划分税种。按照税种划分中央与地方的收入范围,即确定某些税种的隶属关系,将某些税种的收入固定地划归中央或地方或实行共享。,三、税收划分的方式,3.划分效率。即按照税源实行同源课税，分率计征的方式。有两种做法:上下级政府对同一税基按不同比例(税率)分别征收，税额分别使用。“税收寄征”。即上级政府在对某一税基按照自己的税率征收本级税款的同时，代替下级政府并按照下级政府的税率对同一税基课税,而后将这类税款收入拨给下级政府。,三、税收划分的方式,4.划分税制(划分税权)：分别设立中央税和地方税两个相互独立的税收制度和税收管理体系，中央与地方均享有相应的税收立法权，税收管理权(开征和停征权、税目的增加和调整权)并有权管理和运用本级税收收入。5.混合型分税：用两种或两种以上的方式划分各级政府间的税收，即以一种方式为主的情况下，辅之以另一种方式。,第二节 政府间的税种划分,一、关税(进出口关税)属于国际贸易税,影响国家经济利益和经济安全，对产业结构影响作用大,经济稳定功能强，环节单一，是中央调控的主要手段，适宜中央税。二、所得税(个人、公司所得税)属于税基流动性较大的税种。同时，收入再分配和经济稳定功能较强，应归中央税。,三、销售税（产品税）,分单一环节和多环节销售税单一环节：（产制、批发、零售），因税基容易确认，方便征收，可由任一级政府征收。多环节：（增值税），因需要税前抵免，若各地税率和税基有差异，征管就十分困难，所以，不应划为地方税，适宜中央税。,四、财富税,包括对资本、财富的转移及继承和遗产的课税，适于中央税。,五、资源税,分布不均匀的自然资源：从整体角度讲，资源税应归中央税，这有利于资源合理配置及发挥作用。如地方征收会使地区间的不平衡永久化。分布均匀的自然资源：因其不可流动性，便于地方政府的征管，且地区间差距也小，可以划归地方税。,六、财产税,这类税的特征：不流动（不动产），税源分散，明显易查，具有连续性和一致性。最适宜地方税。,七、“有害产品”税（特种消费税、行为税）。,适用于各级政府征收。一般是“属地原则”。,第四节 我国中央与地方的税收划分与完善,一、我国的税种划分（一）税种设置1、流转税类：增值税、消费税、营业税、关税等4种2、所得税类：企业所得税（国内各类企业）、外商投资和外国企业所得税、个人所得税等3种3、资源税类：资源税、城镇土地使用税等2种4、特定目的税类：城市维护建设税、耕地占用税、固定资产投资方向调节税（暂停征收）、土地增值税、车辆购置税、燃油税（目前没有立法开征）等7种,（一）税种设置,5、财产税类：房产税、城市房地产税、遗产税（目前没有立法开征）等3种6、行为税类：车船使用税，车船使用牌照税、船舶吨税、印花税、契税、证券交易税（目前没有立法开征）、屠宰税、筵席税等8种7、农牧业税类：农业税（含农业特产税）、牧业税等2种,（二）、税种的划分,1、中央税（4种）：关税、消费税、船舶吨税（对外籍轮船征收）、车辆购置税2、地方税（13种）：农业税（农业特产税）、牧业税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、契税、屠宰税、筵席税、个人所得税（利息税除外）,3、共享税（7种）：,增值税（75归中央，25归地方）营业税（铁路、各银行总行的归中央、保险公司8税率的3归中央、5归地方）城市维护建设税企业所得税（按隶属关系划分）个人所得税（利息部分除外）资源税（海上石油资源归中央，其余为地方）印花税（88归中央、12归地方）,二、我国现行税收划分的利弊分析,（一）有利影响1、奠定了分税财政体制的基础2、促进税收收入的稳步增长规范了政府间收入的分配制度调动了地方政府增收的积极性3、提高了资源配置效率,（二）弊端分析,1、税种结构不合理一般国家，中央税占大部分，目前明确的只有2种，这就不能保证中央有稳定增长的收入来源，影响中央财政收入的稳定提高，影响中央财政职能的发挥地方税缺少主体税种。严格地讲，这些税种并不是地方税，只是收入归地方的税种。地方税税源分散、征收成本高、增长潜力小，地方财政基础不稳共享税种过多，税额过大。过多的共享税种，造成税收管理混乱，收入归属不清，管理权责不明，收税成本加大，税收效率降低，容易造成体制混乱，中央会随时调整分配比例。,2、税额划分不合理,企业所得税、个人所得税各地税前扣除标准不一样。,3、税权划分不合理,税权并未划分。税权高度集中于中央政府，地方政府基本上没有税权，只是省级政府有有限的税收减免权，因此我国未有真正意义上的地方税，也不利于地方政府发挥税收的调控功能。,三、我国税种划分和税制改革的思路,1、关于税制改革和税收划分（1）增加中央税种。如开征社会保障税，证券交易税（2）建立地方税体系。建立地方主体税种。开征遗产税、赠与税。规范原有的地方税种。,地方税主体税种应具备的特征：,税基具有非流动性便于地方征收管理收入不易发生周期性波动具有适度弹性税基较大,（3）完善共享税。实行税基共享，分率征收，增加中央征收的比例。,2、关于共享税的设计与完善,共享税的主要征收模式：分设税种，分别征收。这种方式适于中央和地方独立行使各自的税权，但征管成本较高。分设税种和税率，合并征收合并税种和税率，合并征收后两种方式，征收成本低，但不利于各自独立行使税权和贯彻各自政策意图。,3、关于税收管理权限的划分,中央税的管理权限集中于中央共享税管理权限中的税收政策制定权、税法制定权、税法解释权、税种开征权、税目增减权归中央。税率调整权，减免税权，日常管理权归地方。地方税种全国开征的主要地方税种的政策制定权、税收立法权、税法解释权、税种开征权归中央，其余权力和区域性地方税收的权力都归地方。,第四章 政府间转移支付,第一节 转移支付的依据与形式一、转移支付的概念政府间转移支付：财政资金在各级政府间的无偿调拨与分配。（一）不同性质的转移支付1、政府对企业的转移支付：调控企业的生产经营行为2、政府对个人的转移支付：调节收入分配3、政府间的转移支付：调节政府间的分配关系1和2属于转移性支出，3属于转移支付,（二）不同方向的转移支付,1、上级政府对下级政府的转移支付2、同级政府间的转移支付3、下级政府对上级政府的转移支付1、2、3属于广义的转移支付，1属于狭义的转移支付,（三）转移支付与财政拨款,财政拨款是上级政府对下级政府的资金无偿拨付。从这个意义上讲，狭义的转移支付就是财政拨款，本书使用这一概念。,二、政府间转移支付的依据,（一）财政纵向失衡在多级财政体制中，当某一级政府面临着财政赤字，而其他级次政府却出现财政盈余的现象。1、中央财政结余、地方财政赤字2、地方财政结余，中央财政赤字经常出现的是第一种情况。通过政府间的转移支付，有利于解决财政纵向失衡问题。,（二）财政横向失衡,一个国家不同地区间财力的差异，当某些地区面临财政赤字，而另一地区却出现盈余的现象。,（三）公共产品的外部性,通过转移支付，鼓励支持具有外部正效应的公共产品的生产与提供。（四）弥补税收划分的不足,三、拨款的类型,（一）有条件拨款有条件拨款也称配套拨款、选择性拨款，是指附带条件的拨款。即拨款提供者规定了资金的用途，拨款接受者必须按规定的方式和用途使用拨款资金。1、非配套拨款也叫专项拨款，拨款者提供一笔定额资金并明确规定其使用项目，不需要接受者安排配套资金的拨款。2、配套拨款也称百分比拨款，指接受拨款政府必须自己筹措到一定比例的款项，才有资格接受上级政府的拨款。在配套拨款情况下，拨款额是变化的。,配套拨款的类型,封顶的配套拨款规定了配套拨款的最高限额。即不管项目投资（支出）多大，接受政府筹集配套资金多少，只能得到最高限额的拨款，不能超过其限额。不封顶的配套拨款不规定配套拨款最高限额，只规定配套比例，接受拨款的政府，只要有自有资金，就一直可以按自有资金投入的百分比从拨款者那里获取配套资金。,（二）无条件拨款,无条件拨款也称一般性拨款，非选择性拨款，收入分享。即它不规定拨款的使用范围和要求，拨款按受益者的自主安排使用。一般这种拨款是用于补助财政体制造成的收支差额，弥补财力缺口，所以也叫体制补助。,无条件拨款的类型,1、无条件整额拨款即根据接受者的资金差额，一次性拨款补助。一般是用于体制补助。拨款数额取决于：受补地方的收入能力受补地方支出需求上级财政的承受能力2、努力相关性拨款根据接受者的努力程度确定拨款数额，而不是依据其资金差额。,（三）分类拨款,分类拨款是一种使用范围较宽泛的有条件拨款。介于有条件拨款与无条件拨款之间。,四、各种拨款形式的特点比较,第二节 拨款的效应分析,一、拨款效应的内容：拨款效应集中在两个方面：收入效应和替代效应。收入效应：增加受补贴政府的收入，使其拥有较多的资源可供支配和使用。即增加了受补贴政府的财政收入。替代效应：拨款降低了受补贴项目的成本，使资源从非拨款项目转移到受补贴项目，扩大受补项目的支出。即增加了受补贴政府的支出。,二、无条件拨款,1、收入效益：是因为增加了受补地区政府的收入，无疑会增加公共产品的供给，公共产品的消费会增加，私人产品的消费也会增加。替代效益：表现为因为地方政府收入的增加，会减少地方税收（不必征收那么多的税），从而使部分拨款流入了私人产品的生产而相应增加了私人产品的消费。私人产品消费的增加等于减少税收的收入量。即政府减少收税，而增加私人产品的消费。,三、有条件不封顶配套拨款,在实行不封顶配套拨款时，拨款者的拨款数额取决于受补者的行为。如果拨款大大的刺激了受补者对补助产品的支出，那么拨款额将是巨大的，拨款者将会增加预算困难，甚至无力承担。因此，拨款者可以确定一个它能提供的最高额，即封顶的配套拨款,四、有条件的封顶配套拨款,在配套拨款后，受补贴产品的消费量会大于没有拨款时的消费量，但会小于不封顶配套拨款时的消费量。如果受补产品的支出低于最高限额，对其规定最高限额就没有什么意义了。,第三节 拨款方式的选择,一、外部效应内部化（效益外溢）配套拨款公共产品具有明显的外部效应性。地方政府不愿意承担外溢成本，只能由中央政府配套拨款补足。配套比例的大小，要根据项目的收益外溢程度与地方收益损失的大小比较而定。外溢程度越高、地方收益损失越大，上级政府配套拨款的比例就越大。反之则越小。,二、弥补财政缺口（纵向不平衡）无条件拨款,财政缺口即财政收支差额。指不不同政府之间各自的收入与承担的所需要的支出之间的不相等，也称财政纵向不平衡。它反映的是一个多级政府间支出职责和收入能力之间的结构性失衡。这种情况，一般来说时中央政府或上级政府收入大于支出，有财政结余，而地方政府或下级政府是支出大于收入，存在财政缺口。即采用收入分享的形式，中央政府拿出自己收入的一部分用于补贴下级政府，来弥补其财政缺口。应选择一般性的无条件拨款，即地方政府自主安排使用的拨款。拨款数额的确定取决于各种技术参数。,三、解决财政的横向不平衡无条件拨款,财政横向不平衡各地区间财政地位的差别，即各地区满足本地区公共支出需要的能力不同。消除因各地财政地位差别造成的不公平和低效率，需要中央政府或上级政府提供一种旨在均等化各地财政地位的拨款即无条件拨款。拨款数额的确定也是以客观指标为参数。,四、确保全国统一的最低服务标准有条件的整额拨款或有条件封顶配套拨款,这种目的的拨款应以有条件整额拨款或有条件封顶配套拨款。有条件整额拨款因其具有非强迫性而更受欢迎。,五、鼓励提供地方公共产品中的有益产品有条件的不封顶配套拨款或封顶配套拨款,地方公共产品中的有益产品是指中央政府对该地方性产品的评价高于地方政府评价的产品。因为中央与地方政府各自代表的利益主体不同，其对公共产品的评价也不同，有时会发生较大的差异。因此，需要中央政府通过拨款来引导地方政府的行为。合适的拨款方式是有条件的不封顶配套拨款。如果拨款者认为某个产品的消费已经达到了它认为相对高，但离它所期望的水平还有差距的话，就可以使用有条件封顶配套拨款。（有限度的鼓励，不能造成该产品生产过剩）,六、鼓励受款者增加本级收入 无条件拨款,上级政府对下级政府的拨款与下级政府的本级收入呈负相关的关系。这使上级政府与下级政府形成“逆向思维”，不利于下级政府增加本级收入，反而加大其对上级政府拨款的依赖。此类最适合的是无条件拨款,第四节 粘蝇纸效应,一、概念粘蝇纸效应指拨款与税收削减相比，其对受补贴政府支出的作用大得多。即拨款的支出效应大于税收削减效应。中央政府的拨款比中央政府的税收削减对刺激受补贴政府支出的效益大得多。,二、为什么产生这种现象,1、信息不对称。即“选民幻觉”。由于信息不对称，使选民以为拨款降低了公共产品的价格，降低了公共产品的提供成本，因而减少了其税收。2、政府官员追求自身利益。政府官员作为“经济人”，也希望或千方百计把拨款更多地留在公共部门，用在包括能增加他们的利益的地方公共产品生产和供给上，以提高他们的工资、津贴、权利等，实现其自身福利的最大化。,这样便产生了粘蝇纸效应给予地方政府拨款与一笔等值的社区成员（选民）个人收入增加相比，拨款将产生更多的地方公共产品的生产和消费。而增加的私人产品的生产和消费则小得多。粘蝇纸效应的大小取决于选民在多大程度上把拨款误认为是降低了地方公共产品的价格。极端的情况是把无条件整额拨款完全等同于一笔等值的配套拨款。而一般情况是把部分拨款看成是降低地方公共产品的价格。,三、对粘蝇纸效应理论的评价,1、政府间的财政拨款不同于直接给个人的补助2、不能忽视利益团体行为对拨款的影响3、我国目前更容易产生粘蝇纸效应,第五章 财政体制,第一节 财政体制分析一、财政体制定位（一）财政体制是中央与地方政府关系的载体（二）财政体制的核心是划分收支（三）财政体制实质是集权与分权的关系,二、确定财政体制的理论依据,（一）政府职能分工层次依据政府职能划分事权，是合理划分财权的出发点。财政属于政府的分配，而不同级次的政府所执行的特定职能或侧重点是不同的，因而根据各级政府行使职能的需要，相应地划分财权和财力，为不同级次的政府履行其职能提供物质保证，这是正确处理中央与地方财政关系的基本要求。,1、中央政府职能与财政收支,中央政府职能：政治职能、社会职能、经济职能中的宏观调控职能。中央财政职能：收入分配和经济稳定职能。,1、中央政府职能与财政收支,与中央政府职能及中央财政职能对应的财政收支应由中央政府实施。与收入分配相应的收支有：所得税课税和转移支付。地方政府可以通过地方税率的制定、调整地方支出中的补贴等影响收入分配的调节。与经济稳定职能对应的收支有：熨平周期的政府投资、公共支出、基础设施及大型项目的支出应由中央承担。具有周期性变动趋势，对经济稳定具有重要影响作用，具有级差性质、税基不均衡地分布于各地区的税种，都应由中央立法并征收。不具有周期性质变动趋势的税种，具有区域性税基的税种，与居民消费相关的税种，应由地方征收管理。,2、地方政府职能与财政收支,地方政府职能：经济职能（宏观调控除外）地方财政职能：资源配置如提供基础设施、公用设施、资助基础性科研，制订和实施国家产业政策，反对行业垄断和过度竞争。由于资源配置具有较强的地域性，地方政府具有相对优势。因而地方政府应主要承担资源配置职能。与资源配置职能相关的收支有：财产税、受益税、使用者收益和社会基础设施、公共设施投入等。如：基础设施、公用设施支出、城市公用系统、道路、交通、环境保护等应由地方财政支出。,（二）公共产品的受益范围,由于公共产品的受益范围不同，可分为全国性公共产品和地方性（地域性）公共产品，因此提供的主体也就不同。谁提供，谁受益；谁受益，谁承担。1、全国性公共产品的特征表现在：无论国土面积大小，受益范围都被限定在这个国家疆域之内。这表明，对于全国性公共产品来说，其外溢性几乎可以忽略不计，而且其边际成本应该从整体上等于整个社会成员消费的该公共产品的边际受益之和。,2、地方性公共产品的特征,地域性利益递减性规模经济空间性利益外溢性,3、公共产品的供给责任,公共产品的提供和受益范围的空间特点，要保证公共产品的有效供给，客观上要求中央和地方政府分工负责。一方面中央与地方政府要有侧重地提供不同的公共产品与劳务；另一方面，每一受益区域内的社会成员应就提供的公共产品和劳务进行支付，即分别缴纳全国性税收和地方性税收。凡税源及地区范围的税种，就划归地方征收管理。因此，中央政府和地方就应分别根据本身提供的公共产品和服务，确定各级的收费对象，收费标准，并分别征收管理。谁提供的公共产品，谁承担支出责任,三、财政体制集权与分权的判断,（一）国家政体的组织形式1、单一制国家：集权体制单一制国家政府权利是由中央向地方扩散，地方政府的权利是由中央政府授予的。在集权与分权的关系中，中央政府处于主动地位。2、联邦制国家：分权体制联邦制国家政府权利是由地方向中央集中，中央政府的权利是由地方政府让渡的。在集权与分权的关系中，地方政府处于主动地位。,（二）地方政府的行为方式,1、分权体制：地方政府有相对独立并受法律保护的地方利益，其行为是自主责任行为2、集权体制：地方政府没有独立的利益，其行为是无自主权的“奉命行为”。,（三）地方财政的收支结构,1、收入：地方财政自有收入比重大，则分权程度高；反之，则集中程度高。2、支出：中央对地方财政支出的控制程度高，则集权程度高；反之，则相反。,四、财政联邦主义,（一）财政联邦主义的特点财政联邦主义也称财政联邦制。是有效行使财政职能所需要的财政收支在各级政府间最优分工的财政体制形式。1、各级财政只对本级权利机关负责各级财政相对独立各级预算互不包容,2、各级政府间事权与财政划分明确,以法律形式保障各级政府的事权与财权地方财政有独立的收入来源中央不承担地方的财政赤字,3、有规范的转移支付制度,转移支付标准：人均财力均等化转移支付规模确定：因素法转移支付制度：公开、透明,（二）财政联邦主义的借鉴意义,1、以法律的形式明确划分中央与地方的事权，这是处理中央与地方财政关系的基础。2、稳健的财政体制是中央与地方的财政收支彼此独立并呈对称性3、保证中央政府掌握足够的财力并有宏观调控能力。,第二节 我国的财政体制,一、我国财政体制的演变（一）统收统支的财政体制（19501952年）1、实行收支两条线2、财权完全集中于中央3、没有地方预算,（二）统一领导、分级管理的财政体制（19531979年）,1、统一领导：中央的“三个统一”统一政策统一计划统一制度2、地方的“三个权利”预算编制权机动财力使用权预算组织权（配套权）,（三）划分收支、分级包干的财政体制（19801993年）,1、收入递增包干2、总额分成3、总额分成加增长分成4、上解额递增包干5、定额上解6、定额补助,二、我国财政体制的特征,（一）与政治体制高度一致（二）属于集权型财政体制（三）地方财政不健全（四）财政体制不稳定（五）采用“基数法”核定（六）体制功能弱化,第六章 地方财政支出,第一节 地方财政支出概述一、地方财政支出范围1、按公共产品层次划分：中央财政全国范围 地方财政区域范围2、按财政职能划分：中央财政收入分配、宏观调控地方财政资源配置二、地方财政支出内容：1、保证政府正常运行的支出2、地方公共事业支出3、公共设施及基础产业建设支出4、经济建设支出三、地方财政支出的分类,第二节 地方财政主要支出项目分析,一、地方科教文卫事业费（一）总体趋势分析1、支出总规模呈稳步上升态势，但增长速度放缓。2、占国内生产总值（GDP）和地方财政支出的比重太低。,（二）教育支出分析,1、支出规模不断扩大，增速稳步上升，但水平仍然很低。2、支出结构严重不合理，支出效率不高。人员经费逐年上升，公用经费比重逐年下降义务教育投入少地区分布不均衡，东部、中部、西部教育投入呈递减的梯级分布，形成教育与人口素质、经济发展的恶性循环。,（三）加强科教文卫事业支出管理,1、增加投入，提高增速2、规范支出范围，优化支出结构3、加强管理，提高效益。4、发挥财政功能，多渠道筹集资金。,二、地方行政管理费支出,（一）支出状况：1、支出规模不断膨胀，超过同期地方财政支出增速。2、内部结构失衡、人员经费所占比例过高（二）原因：机构膨胀工资、福利增加，物价上涨预算约束软化，管理混乱,（三）支出的控制,1、精简机构，分流人员2、政府转变职能，提高办事效率3、发展社会化服务，减少行政开支4、加强财务管理，严肃财经纪律。,三、地方财政支农支出,（一）、政府投资农业的必要性1、农业是国民经济的基础2、农业是弱质产业3、农业自身积累能力较低4、农业是地方财政收入的重要来源,（二）地方财政支农支出的内容（形式）,1、直接投入2、税收支援3、价格支援4、信贷支援,（三）现状分析,1、总量上升，比例不断下降2、主要支农任务在地方财政，占90左右。3、农业基本建设投入不足4、支农投入结构不合理,（四）地方财政支农支出重点,1、加强农业基础设施建设2、支持农业科技及其成果推广转化3、加快农业产业化发展,四、地方财政社会保障支出,（一）社会保障的内容社会保险社会福利社会救助社区服务,（二）地方财政与社保的关系,1、国家财政控制社保分配的总量和结构2、财政资金是社保资金的重要来源3、财政规范和引导社保体系,（三）地方财政的社保支出,地方社保支出的内容：1、劳动保障事业费支出2、社会救济和抚恤支出3、行政事业单位离退休经费支出4、社会保障补助费支出5、卫生经费支出,第三节地方财政支出分析,一、地方财政支出规模分析（一）分析指标：绝对数额和相对比例地方财政支出所占地方GDP的比重地方财政支出占财政支出的比重（二）现状：1、地方财政支出总量逐年增长2、地方财政支出占全国财政支出的比重不断提高3、地方财政支出占地方国民生产总值（GNP)的比重逐年下降,二、地方财政支出结构分析,1、支出规模分析2、从支出结构分析省级和市（地）级支出结构类似，均以基础建设支出为主县、乡级支出结构类似，均以教育事业费和行政经费为主要支出内容。,第七章 地方财政收入,第一节 地方财政收入分类一、税收收入包括：纯粹的地方税收入（体制收入）共享税中地方分税收入税收具有稳定性，是最恰当的形式二、收费收入1、收费：预算内收入 纳入财政管理的预算外资金2、基金收入：根据特定目的设置，用专门收入满足专项支出的专款专用的资金收入,三、转移性收入,指下级政府接受上级政府的补助性财政收入，主要是体制性补助收入。,四、财产和经营收入,指地方国有资产产权收入和国有资产经营收入。1、资产经营收入地方国有企业上交的利润。2、产权收入产权处置收入。,五、债务收入,我国地方政府无债权，也不能安排赤字预算，地方政府不应有债务收入目前主要是转贷收入。,第二节 地方税收,一、地方税的构成地方税指税权和税收收入完全归地方的税种。1、商品流转税：营业税 城市维护建设税2、所得税：外商投资企业所得税地方企业所得税个人所得税3、财产税：对当地持有财产和财产所有权转移征收的税收。目前有：房产税和契税4、其他税收：如：资源税、印花税、农业三税、土地增值税、耕地占用税、车船使用税、屠宰税。,二、地方税体系建设,（一）现行地方税体系存在的问题1、地方税收入规模过小2、缺少主体税种3、税收体系不协调4、地方政府没有税权（二）地方税体系建设的要求：1、地方政府要有税权2、要培育地方税主体税种3、丰富完善地方税体系4、地方税的规模要扩大，要稳定,第三节 收费收入,一、政府费收入的内容：（一）性质地方政府的收费收入是地方政府提供的准公共产品的部分补偿。受益对象明确。能够确定向谁收费受益数量可以测定。能够确定收费数额“排斥”在技术上可行。在经济上要合理且必要,（二）特点,1、收费主体必须是提供准公共产品的地方政府2、收费体现了一定的权利义务关系3、收费具有不充分的强制性4、收费收入具有专门的用途,（三）收费的优越性,1、充分体现受益公平性2、符合效率原则3、能满足不同层次的需求,二、我国地方政府费收入现状分析,（一）现状1、多收费项目多2、大收费规模庞大3、乱管理混乱4、重企业、个人（农民）负担重（二）改革1、一部分费改税2、一部分规范后，从预算外转到预算内,第四节 地方财政收入分析,一、规模分析总规模逐年扩大，但占财政收入的比重逐年下降二、结构分析1、税与非税（费）结构2、各级政府间的结构,