社区治理基层社会服务管理创新的探索与实践内蒙古大学.ppt

,社区治理基层社会服务管理创新的探索与实践 内蒙古大学 张群 D,引言：当前呼和浩特市社区建设的困境,1、社区自治功能弱，社区工作行政化倾向严重2、社区工作任务重，工作压力大3、社区居民参与程度较低，社区建设缺乏持久动力为什么会产生这样的问题？1、政府越位2、非盈利性组织缺位3、共同体精神的缺失,一、从社区管理到社区治理,产生背景：我国自改革开放以来，尤其是建立社会主义市场经济 体制之后，“单位人”逐渐转变为“社会人”，社会中出现 了自由流动的资源和自由活动的空间，一批社会中介 组织、民间团体应运而生，导致政府失灵。,黑格尔的市民社会理论确立了“国家社会”二元分析模式。哈贝马斯则把“市民社会”分解为“公共领域”和“经济”两个组成部分，建立了一种“三元分析模式”。塞拉蒙等人建立了“政府部门营利部门非营利部门”的“三元模式”。政治领域的活动主体是政府，其主要职能是为社会提供公共物品，主要组织目标是公共利益，资源主要来源于强制性的税收；经济领域的活动主体包括营利组织、家庭和个人，但主要是营利组织，其主要社会职能是为社会成员提供私人物品，主要组织目标是个人利益，资源主要来源于经营收入；社会领域的活动主体是非营利组织，它的主要社会功能是提供非垄断性公共物品或准公共物品，组织目标是集体利益或公共利益，资源则来源于社会捐赠、政府资助和收费。,三元结构理论,“治理”一词自20世纪90年代以来在全世界政治、经济及 社会领域得到了广泛的运用，主要目的是为了弥补国家和 市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。在最具 权威的全球治理委员会的研究报告中，指出治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。,社区治理是治理理论在社区领域的实际运用，它是指对社区范围内公共事务所进行的治理。社区治理是社区范围内的多个政府、非政府组织机构，依据正式的法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步的过程,社区治理的特点：1、治理主体多元化2、治理过程互动化3、治理目标内生化,案例：江西省寻乌县留车镇雁洋村的新农村建设,2007年，作为华侨之村的留车镇雁洋村的新农村建设正式启动。推进这一伟大工程，留车镇政府排除了村民的一切反对，按照规划拆除了雁洋村脏乱差的后街，并在原后街上规划建设了一条新农村新街。为什么会遭到村民反对呢？原来后街的村民的房子都要拆除，而补贴的钱远远不够在新街买一套房子，因此许多后街村民虽住上了新房，但也欠下了一大笔银行贷款，天天绑着肚子过日子了。另外其他村民也有想法，他们希望建新街的200万新农村建设资金能给他们种果树提供支助。但是，反对终究是乏力的，因为谁叫他们所面对的是镇政府呢？2008年，雁洋的村道建设也开始了，镇政府已决定要修一条水泥村道，由于新农村建设资金不足，镇政府、村委通过减免土地租金的政策鼓励村里的企业出资，同时也通过村委会召集村民小组会议，通过向村民每人集资50元的方案。但是村道的走向村民难以形成一致意见，每人都想通过自己家门口，村民集资方案难产。最终还是镇政府最后按照镇规划实施。然而，由于资金的缺乏，现在工程进展一半不得不停工。问题：从治理理论视角看，镇政府、村委会、村民的行为正确吗？他们应该怎么做？,反映的主要问题：1、镇政府的职能错位：直接干预太多，没有赋予农村社区自治权。2、村委会没有扮演自治主体的角色。3、雁洋村缺乏村民的协商沟通机制。4、村民参与村民自治的意识不强。5、非营利组织的作用没有充分调动。,启示,1、公共建设项目是社区居民的共同需求，它需要通过议事委员会民主协商机制，使个体需求集合为集体需求。作为公共建设项目需要政府、社区组织、居民、社会中介组织等民主协商供给。2、社区治理需要政府、营利组织、非营利组织、个人等多元主体参与，需要多元主体充分发挥自身的作用。,二、社区治理主体的职责和作用,1、政府在社区治理中的职责和作用2、市场在社区治理中的功能和定位3、第三部门第三在社区治理中的功能和定位4、社区居民在社区治理中的功能和定位,一、政府组织在社区治理中的职责和作用1、界定社区2、把握社区治理的政治方向3、完善社区治理的法治体系4、提供公共物品和公共服务5、保证社区自治,二、市场在社区治理中的功能和定位1、参与社区治理活动2、提供一定的财力和物力支持3、提供人力、智力资源,第三部门,第三部门是指政府和企业以外的第三种社会组织。与市场经济相适应，社会组织包括政府组织、营利组织和非营利组织。第三部门就是各种非政府组织和非营利组织的总称或集合。非营利组织应该具备六个基本特征：（1）正规性，即必须具备正式注册的合法身份。（2）“民间性”，从组织机构上与政府分离。（3）“非营利性”，不得为其拥有者谋求利润。（4）“自治性”，要能控制自己的活动。（5）“志愿性”，即在非营利组织的活动和管理中均有显著的志愿参与成分。（6）“公益性”，即非营利组织要服务于某些公共目的和为公众奉献。在我国，往往使用民间组织来代替第三部门、非营利组织等称谓。,三、第三部门在社区治理中的功能和定位1、拓展、提供各种社区服务2、协助政府提供公共和公益服务3、协助居民表达和维护自身权益4、动员和组织居民参与社区治理,四、社区居民在社区治理中的功能和定位 1、自觉扮演社区主人翁角色，自觉成为自治主体。2、自觉参与社区事务的讨论与决策，自觉成为社区网络中的一员。3、接受党组织思想、政治上的领导。,三、社区治理组织结构的微观分析以辽宁沈和区社区和上海卢湾瑞金二路街道社区等为例,沈和区社区组织结构,社区党组织,社区成员代表大会,社区协商议事委员会,社区居委会,沈和区社区各组织的权力关系,沈和区党工委和办事处的相关文件规定：（1）社区党组织是各种组织和各项工作的领导核心，是组织教育党员和带领群众进行自我教育、自我管理、自我服务的领导核心，要做好社区干部的培养、推荐、管理工作，对青少年、妇女、老龄、志愿者、治安等协会组织要进行领导。（2）社区成员代表大会是最高权力机构，拥有表决权、选举权、罢免权、审议权、监督权。（3）社区议事委员会是社区成员代表大会闭会期间，由社区成员代表大会授权并代表社区成员代表大会开展日常工作的代行机构，拥有除选举权、罢免权以外的表决权、审议权、监督权。（4）社区居委会是社区成员代表大会和协商议事委员会的执行机构，是社区事务管理组织，承担具体的管理职能、服务职能、教育职能、监督职能。沈阳模式,沈阳模式（社区组织自治模式）,（1）明确社区定位。沈阳将社区定位在“小于街道办事处、大于原来居委会”的层面上。,（2）议行分设。这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。“决策层”为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。“执行层”为社区（管理）委员会，它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。“议事层”为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督。“领导层”为社区党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。,（3）分权让利：市政府赋予社区组织拥有社区委员会的选任与罢免权、社区事务决策权、社区财务自主权、不合理摊派拒绝权。,上海卢湾瑞金二路街道社区组织结构,居民区党组织,居民会议,居委会,居民居协调会,社区社会工作站,上海模式（街道社区治理模式）,“两级政府、三级管理”：先在街道层面完成政府权力的整合，再逐步强化居民自治。,（1）街道社区：以街道办事处所辖行政区域为社区区域，建立行政社区，街道办事处与社区重叠。（2）权力整合：区政府赋予街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。,（3）剥离职能：通过扶持市民会馆、社会工作者协会，政府转移部分事务性、技术性服务职能，发育社区中介组织。（4）横向协调：街道党工委和办事处牵头成立城区管理委员会，由区政府派往街道的工作机构、辖区事业单位、人民团体、居委会各方代表组成，通过召开社区事务协商会议采取合作行动。,上海卢湾瑞金二路街道社区各组织的权力关系,卢湾区瑞金二路街道党工委和办事处的相关文件规定：（1）以居民区管理体制改革为契机，构筑以社区党支部为领导核心，以社区居民委员会为工作主体，以社区工作者、社区内各类企事业单位、业主委员会、群众文化团体为工作支柱的区域性管理新格局。（2）居民区党支部是居民区各种组织和各项工作的领导核心，要充分发挥居民区党支部的核心领导作用，保证党和政府的各项方针政策在居民区得以贯彻执行。（3）居民会议每年定期召开两次，居民会议由居民委员会主持，审议居民委员会工作报告，讨论涉及全体居民利益的重大问题。（4）居民委员会行使议事、决策、协调、服务和监督职能。（5）居民区协调会是由居民代表、企事业单位代表、街道监察队代表以及社区民警、物业管理部门、地段医院医生等组成，在居民区党支部领导下，定期召开工作会议，商讨共同关心的问题。上海模式,良好的城市社区组织结构关系,1、居委会应成为居民权利保护性机构，表达和维护居民权利；2、应充分发挥社区协商议事重大社区事务的作用，建立政府组织、社区组织、经济组织、中介组织、居民之间的民主协商对话机制；3、实现政事分离，实现行政事务、社区组织事务、技术服务事务的分工，即政府组织的职能为制定规则、提供资金扶持、加强监督；居委会的职能为向政府和社会中介组织表达和维护居民利益；社会中介组织根据居民需求提供个性化和专业化的服务。4、社区党组织与居委会应是指导与协助、服务与监督关系。,讨论案例：街道办事处与社区组织的关系 2001年3月10,上海市浦东区潍坊街道办事处所辖的潍坊八村新一届居民代表大会集体讨论代表自己提出4个方面的问题治安问题、卫生问题、绿化问题、305弄侧门问题。居民代表经过协商对前三项问题取得共识，确定了解决问题的办法。但对于305弄侧门是维持现在封闭状态还是重新开启却产生分歧。问题由来：1998年，街道办事处出于小区安全考虑，强制性地将305弄侧门关闭，部门居民出行不便，意见很大，居委会夹在中间左右为难。这次会上，部门代表认为：封门有利于治安防范，且很难通过街道办事处这一关；另一部分代表认为：应方便居民出入，重开305弄侧门。主持会议的居民委员会主任建议：举手表决按少数服从多数的原则，最后表决以76票赞成36票反对通过了重新开启305弄侧门的提案。会后，街道办事处不得不表示理解和尊重。问题：此案例反映了什么问题？你认为街道办事处与居委会及其他社区组织应建立怎样的关系？,案例启示,原来的街道办事处包办社区组织事务；街道办事处与居委会长期处于领导与被领导的关系严重影响居民的权利的实现，且将带来巨大的行政管理成本和社会成本（纠纷带来的时间消耗、精力消耗成本、社区凝聚力受损等）,街道办事处,1954年，人大常委会通过城市街道办事处组织条例，各地普遍建立街道办事处“大跃进”和“人民公社化”运动中，街道办事处纷纷改建为人民公社 1962年，各地城市人民公社先后恢复为街道办事处“文化大革命”期间，各街道办事处改组为街道“革命委员会”,居民委员会,1 居民委员会的性质 居民委员会是具有中国特色的基层群众性自治组织。2 居委会各工作委员会的设置 居委会内部一般设置六大委员会：人民调解委员会、治安保卫委员会、社会福利委员会、文教卫生委员会、妇女代表委员会和青少年教育委员会。3 居委会成员的产生 居委会成员一般采用选举与选用相结合的方式，选用由街道办事处在本区域范围内居住的居民中推荐的人员作为候选人，并召开居民会议由群众选举产生。,街道办事处与居民委员会的关系,街道办事处与居民委员会的应有关系1、街道办事处与居民委员会应是指导与被指导的关系2、街道办事处与居民委员会之间关系的体现（1）街道办事处指导、支持和帮助居委会搞好组织建设；（2）街道办事处指导、支持和帮助居委会搞好思想建设；（3）街道办事处指导、支持和帮助居委会搞好制度建设。,（一）政府职能 政府职能演进变迁一个总的趋势是：传统社会的阶级统治职能，逐渐转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能。,“诺思悖论”一种对政府作用的分析,“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。1没有国家社会无法管理，然而有了国家却会出现许多棘手的问题。政府既是公共利益实现的必要前提，同时又是公共利益实现的威胁。归根结底，这样一个公共利益实现的悖论之根源就在于政府利益存在的必然性和政府作用的二重性。1 美道格拉斯C诺思著：经济史中的结构与变迁，陈郁等译，上海：上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第20页。,关于对权力的质疑,“创造权力的人对国家的强大做出了必不可少的贡献；但质疑权力的人做出的贡献同样必不可少，特别是当这种质疑与私利无涉之时。因为，正是这些质疑权力的人们在帮助我们做出判断：究竟是我们使用权力，还是权力使用我们？”美国总统肯尼迪，1963年，镌刻于哈佛大学肯尼迪政府学院肯尼迪公园南门门柱,政府职能：不同的视角与界定（1）,亚里士多德认为：城邦的精神需要依靠政府的存在。构成城邦精神灵魂主要有三大职能，议事、行政和审判（司法）机能。亚里士多德：政治学，北京，商务印书馆，（1997），215页。中世纪时代，阿奎那认为世俗政府的职能主要有三项：一是提供丰裕的经济条件；二是维持和平；三是保持私有制。阿奎那政治著作选，马清槐译，北京，商务印书馆，（1982），“译者前言”，第7页。马克思和恩格斯认为，从大的角度看，政府有政治统治和社会管理职能，政治统治职能看是政府职能的核心，社会管理职能是政府存在的基础和前提。马克思恩格斯选集（第3卷），北京，人民出版社，（1995），第523页。,政府职能：不同的视角与界定（2）,费边社会主义的思想家认为，政府除了在经济上给予人们以最低标准的保证，承担起维持全面收入的职能，还要广泛介入到社会生活中，解决公民的教育、医疗等问题。肖伯纳主编：费边论丛，北京，生活读书新知三联书店，（1958），265-273页。约翰罗尔斯强调政府还应当确保一种社会最低受惠值。罗尔斯把政府分成了配给、稳定、转让和分配等四个部门，即规定了政府机构的四种职能。美约翰罗尔斯：正义论，北京，中国社会科学出版社，（2003），276277页。罗伯特诺齐克强烈抨击国家干预主义的政府职能理论，认为个人权利是不可侵犯的，“最弱意义的国家”体现了全部的正义；政府职能应当仅限于“防止暴力、盗窃、欺诈及保证契约履行”等方面；任何企图超越最弱国家的政治行为都将因为侵犯公民不做某些事情的权利而得不到道德上的证明。美 罗伯特诺齐克：无政府、国家与乌托邦，北京，中国社会科学出版社，（1991），第1页。,政府职能：不同的视角与界定（3）,古典自由主义经济理论的代表人物亚当斯密主张政府实行不干预政策，给予个人和企业最大限度的自由放任，并认为“管理最少的政府就是最好的政府，”政府的最佳作用只在于这样三大职能：第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，第三，建立并维持某些公共事业及某些公共设施。英 亚当斯密：国富论，北京，商务印书馆，（1972），252253页。凯恩斯主义主张扩大政府机能对经济加强干预。政府应当通过宏观的财政政策和货币金融政策对国民收入进行再分配，鼓励消费，引导需要，甚至“举债支出”，以此克服市场缺陷所带来的种种经济困难，增加有效需求，实现高就业率。,政府职能：不同的视角与界定（4）,混合经济学家萨缪尔森从市场失灵的概念出发，把政府职能归纳为确立法律框架，改善经济效率，促进收入公平以及支持宏观经济稳定等四个方面。新自由经济学派弗里德曼认为，西方国家干预的实践并不成功，它的实际效果与预期效果之间有着相当大的差距，更为重要的是，政府干预的过程还包含着对公民个人自由的限制。因此，政府的干预应减少而不是增多。以詹姆士布坎南为代表的公共选择学派提出了“政府失效”的概念，并指出政府与政治本身也具有各种各样的缺陷和不足。美萨缪尔森、诺德豪斯：经济学,北京，北京经济学院出版社,（1996），第552页。美米尔顿弗里德曼等：自由选择：个人声明，北京，商务印书馆，（1974），第27页。美詹姆斯M布坎南：自由、市场和国家80年代的政治经济学，平新乔、莫扶民译，上海，上海三联书店，（1989），第244页。）,（二）现代政府作用的边界,从管理社会公共事务的角度出发：按照社会构成三元划分的方式所确定的范围，作为界定现代政府作用边界的基本依据。依据公共事务“公益性”的本质，把道德与效能作为界定现代政府作用边界的主要标准。依据市场程度的高低来确定政府作用的边界。,（三）政府职能界定,市场经济条件下的现代政府职能确定制度框架 建立并实施保证市场机制正常运行所需要的法律制度；维护竞争秩序，防止垄断，保证市场机制正常地发挥作用 调控宏观经济 通过制定经济计划、确定经济中长期目标、指引经济发展方向以及通过各种必要公共政策，对经济活动进行有效干预，使总供给和总需求趋于基本平衡,提供公共物品和服务 公共物品包括：国防和公共安全系统；公共福利系统；公共卫生系统；公共教育系统；公共基础设施系统；公共文化事业和娱乐休闲设施；环境保护；从事基础研究、前沿学科和有战略意义研究创造的科研机构。公共服务职能：政府在保障公民的基本社会需要、方便公民的工作生活等方面所负有的职责和应发挥的作用。协调和解决社会冲突，特别是群体冲突 政府充当社会的仲裁角色，以超越各个经济主体或社群之上的公共利益代表者的身份来进行协调，并以法治的方式有效化解群体矛盾，维护社会正义和社会公平，保护弱势群体利益，促进社会稳定和协调发展。,治理外部效应 外部效应是指在相互联系、相互作用的经济主体（个体、企业或社会组织）之间，一个经济主体的活动对其他经济单位的影响，而该主体又没有或无法根据这种影响从其他主体获得报酬或向其他主体支付赔偿，分为外部正效应和外部负效应。政府应通过补贴或直接的公共部门的生产来推进外部正效应的产生，通过直接的管制来限制或遏制外部负效应的产生，或弥补外部负效应对社会造成的损失。调节和再分配社会收入 政府以公共权力的力量，通过调整生产要素相对价格、税收和财政转移支付、建立社会保障制度等手段，将不公平的程度限制在社会可以接受的范围之内，实现社会公平目标，保持社会稳定，并为市场经济的健康协调发展提供良好的社会环境。,