区域经济政策目标.ppt

第九章 区域经济政策目标和工具,第一节 区域经济政策目标界定,一、经济政策的总目标和子目标1、区域经济政策的总目标：效率和公平的统一。效率目标：是通过资源的空间配置，实现区域经济的高增长，以增强整个国家的经济实力。公平目标：是通过经济资源的空间配置，逐步缩小区际差异，实现区域之间的相对均衡发展，以提高社会的和谐度。效率与公平之间既相矛盾又相统一。随着经济发展水平的不断提高，二者从矛盾逐步走向统一。,经济不发达阶段一般是经济效率和社会公平目标的矛盾时期。“矛盾”表现在：要实现国民经济的高速增长，就不利于区域之间的平衡发展；而要实现区域之间的平衡发展，就可能影响国民经济的增长速度和效率。这一时期，区域经济政策的取向。一般做法：效率优先，兼顾公平。即弃牺牲某些公平以换取更高的效率。绝对的效率和绝对的公平在实践中是不存在的。问题的关键则在于各国根据具体情况选择适宜各自国情的“结合点”。,经济效率和社会公平之间的替换关系,在A点效率最高，但公平为零；在B点公平最大，但效率为零。在AA间，过于偏重效率忽视公平；在BB间，过于强调公平而忽视效率。政策目标比较恰当的位置应在AB区间之内。,经济中等发达阶段是经济效率和社会公平目标由矛盾走向统一的时期。在这一时期的前半部分，效率和公平目标之间仍然是矛盾的，但矛盾的程度有所缓和；到了后半部分，两者之间相统一的迹象开始出现。因此，准确把握转换时期、及时调整政策导向，是关系到促进还是延缓整个经济社会发展的重大战略抉择。,经济高度发达阶段是经济效率和社会公平目标的统一时期。这种“统一”表现在：一方面，效率创造公平。经济效率的大幅提高，客观上为社会公平的提高创造了条件。国家通过雄厚的财力，用来支持落后地区的开发。实现区域间的平衡。另一方面，公平促进效率。提高公平度可以提高社会成员的积极性，让绝大部分成员感到社会公平，使得他们愿为区域的发展创造财富、贡献力量，从而可以加速国民经济的高度增长。这一时期，由于公平和效率之间是正相关系，区域经济政策的重心则是追求社会公平目标。,区域经济政策的核心问题区际差异程度的确定区际差异将随着经济的发展而逐步缩小，但是永远不会消除。当区际差异缩小过大或者过小，都意味着经济发展未达到最优状态。区际差异的上下限界定：区际差异的上限应以不影响整体国民经济的增长与发展为界；其下限应以问题区域的可承受度及不发生社会和民族矛盾为准。在“适度间距”内，经济效率和社会公正目标可以同时实现。如果超过上限，区际差异超过了社会承受度，经济增长带来的好处可能被区际不公正引起的政治和社会动荡所抵消。如果低于下限，区际差异太小，不同区域之间将会产生平均主义现象，各个区域失去提高经济效率的动力。,2、经济政策的子目标区域经济政策目标具有不同的层次和等级水平。从各国来看，效率目标和公平目标是最基本的。但是，由于各国国情和面临的区域问题性质不同，因而其区域经济政策的子目标不会完全相同。尽管如此，缩小区际差异则是区域经济政策目标的核心内容。详见表2。,表2 区域经济政策子目标的分类,应当说明的是，区域经济政策的子目标是动态的，随时间推移会不断发生变化。例如，英国是推行区域政策最早的国家。区域经济政策目标曾先后变动过三次。1940年制定的区域政策目标包括：（1）减少严重萧条区的长期失业，降低地区失业率；（2）减轻以伦敦为中心大都市区产业和人口的过度拥挤，实现工业在地域上的扩散；（3）出于国防和战略目的的考虑，使工业布局更加分散，积极开发落后地区。在此基础上，1977年英国又明确提出区域经济政策的首要目标是要加速落后地区的开发，创造新的工作岗位，扩大地区就业。英国近年则强调推动重点地区的建设，以取得更快的国民经济增长率。,二、区域经济政策目标冲突区域经济政策总目标之间的矛盾为于目标之间的冲突奠定了基础。换句话说，子目标之间的冲突是总目标之间的矛盾的延伸和具体化。区域经济政策的主导目标是经济增长，但同时也要受其它目标的制约，诸如社会目标、生态目标和政治目标，等等。由于目标本身的差异，有可能在实现经济增长目标的同时，与其它目标的实现发生冲突。,在这种情况下，一方面不能简单地以所谓经济增长的积极作用来抵消对其它目标实现的消极作用。另一方面，必须根据国民经济发展的总体需要和不同发展阶段的具体情况，保证重点目标的实现。原则上讲，在经济发展的初期，应以经济增长目标为重，因为促进经济增长而同时带来的对其它目标实现的消极作用可以暂时容忍，只要这种消极作用不致于严重威胁到国民经济的正常运行，便不必为此而牺牲经济增长；在经济发展到一定阶段之后，再将重点逐渐转移到全面实现社会目标、生态目标上来。然而，即使经济发展到一定水平之后，各种目标的实现最终也要依赖于经济发展，因而也不能把其它目标的实现长期建立在牺牲经济增长目标的基础之上。,三、区域经济政策目标量化,首先，目标量化有利于限定“政策区域”的数量和规模。例如英国19601966年的区域经济政策曾经明确规定失业率超过45%的区域为援助地区，其它区域为非援助地区。而当失业率降到45以下后，便立即取消受援地区待遇。其次，目标量化有利于构筑一个高效率的政策手段体系。不同的政策目标需要不同的政策手段。数量化了的政策目标可以进一步数量化到不同的政策手段上，使各政策手段都承担一个明确的数量指标任务。最后，目标量化有利于评价区域经济政策效应。在区域经济政策执行完毕时，将数量化的执行结果与数量化的预定目标进行对比，评价政策效应就变得对容易了。,在实践中，对目标进行量化是一件困难的事情。这是因为：一方面，数量化的政策目标对于决策者而言就是明确化的领导责任，一旦不能实现，将对他们的政治地位构成直接危险；另一方面，政策在执行过程中受到一系列偶然因素的影响，这些偶然因素并不是决策者所能够完全控制的。各国在制订区域经济政策时都有自己一套经常使用的数量指标体系，诸如失业率、迁移率（包括迁出率和迁入率）、收入水平（包括人均国民收入、人均国内生产总值）、经济增长速度和环境质量等等。,四、区域经济政策目标选择,在确定区域经济政策目标时，应当根据下列几项原则进行。（1）根据具体的区域问题类型进行选择。贫困地区经济政策的目标在于推进产业结构开发；萧条地区经济政策的目标在于加速产业结构转变；拥挤地区经济政策的目标在于产业向外扩散。,（2）根据特定的经济发展阶段进行选择。缩小区际差异是有一定的客观规律可循的。在经济不发达阶段，应该选择经济效率优先目标；在经济发达阶段，应该选择社会公正优先目标。（3）根据当前的区际差异程度进行选择。如果地区间、城乡间经济发展的差距太大，已经成为经济进一步发展的障碍，甚至有触发经济、社会、政治危机的可能，则无论总的经济形势如何，在国家的发展战略中都要把社会公平原则放在首位，并不惜为此而减缓发展速度。否则一旦问题爆发，后果难以收拾。如果地区间的不平衡状况并不显著，社会比较安定，则有可能在区域发展中，把追求发展的高速度放在更加重要的位置上。,（4）根据未来的经济发展预测进行选择。如果估计在规划期间，经济处于繁荣时期，则应以经济效率为发展主要目标。因为一旦错过发展时机，经济就会落后几年甚至更长时间，再想追上去就非常困难。如果规划期间的经济将主要处在危机、萧条阶段，则应以社会公平为发展主要目标。因为在这种局势下，单个区域无论怎样努力也不可能高速度地发展。而且这种时候，区域之间、城乡之间的矛盾容易激化。在这种情况下，不打出社会公平的口号，尽力缓解区域社会矛盾，政权就有被颠覆的危险。,五、区域经济政策战略,区域经济政策战略是实现区域经济政策目标所必须选择或者遵循的一些基本路径。根据不同的区域经济政策战略，然后才能开始选择与之相匹配的区域经济政策手段。区域经济政策战略体系十分庞杂，但主要涉及如下11个方面的内容。,1、是移民就业，还是移业就民移民就业，即把困难地区的过剩劳动力迁移到可以为他们提供就业机会的繁荣地区；移业就民，即把繁荣地区一些成熟后期的衰退行业，迁往落后地区，或由政府通过具体措施诱导繁荣地区的过剩资金投向落后地区，为那里大量的失业人口创造新的就业机会。移民就业还是移业就民，实际上是实行劳动力流动政策还是实行资金流动政策的问题。西方国家不倡导劳动力流动政策。因为：首先，劳动力的空间流动，不仅得付出高昂的货币成本，而且存在社会成本、心理成本和难以货币化的一些其它成本。其次，劳动力及其家庭迁入繁荣地区，将给那里的住房、医疗、教育、卫生、运输、食品、社会保险等造成压力，使本来已经拥挤的地区变得更加拥挤。第三，外迁的人大多是一些受过良好训练、文化程度较高的年轻人，这些人的离去导致落后地区劳工“质量”的降低，这将进一步恶化困难地区的经济状况。,2、是根据困难程度投资还是根据发展潜力投资如果把政府有限的资金集中投放到困难程度最大的地方，有可能在短时期内使这些地区的情况有所改变，但这样使用资金的经济效果最差。如果把政府有限的资金集中投放到困难区内最有发展潜力的地方，则可以收效快，迅速提高全区发展水平，但困难地区最大困难地方的经济状况改善就会来得要慢一些。西方国家一般遵循“最有潜力者优先”的原则，从长远看，不仅对困难区内条件好的地方，就是对那些条件差的地方也是有利的。,3、是“地区繁荣”还是“人民富裕”地区繁荣是指政府选择问题区域内的地区作为政策作用对象，其目的是促进整个地区的社会经济繁荣；而人民富裕是指政府选择问题区域内的人口作为政策援助对象，着眼于解决这些人口的失业、贫困、教育和卫生等方面的问题。虽然这两种选择都是针对问题区域的，但由于具体的受援主体不同，所产生的效果不尽一致。地区繁荣与人民富裕并不是不可调和的。二者统一的基本要求是：在选择政策作用领域或项目时，必须选择既能使尽可能多的当地居民得到尽可能多的实惠，又能对区域的整体发展产生尽可能大的关联效应的领域或项目。区域政策目标定位时必须兼顾这两个方面的要求。,4、是充分就业还是结构优化如果区域经济政策目标是把扩大就业放在首位，那么就应该首先集中力量发展那些劳动密集型产业，这些行业投资少、增加就业人数多。但问题是，这类行业通常属于衰败行业，它的发展不利于区域产业结构的升级和转换。如果区域经济政策目标是把结构优化放在首位，就应该集中力量发展资本、技术和知识密集型的行业，但问题是，这类行业投资多；增加就业人数少，尤其是对低层次劳动力的需求更少。在这种情况下，失业率可能要上升，这是为了长远利益，目前必须付出的代价。经过相当一段“阵痛期”后，失业率才会下降。,5、增长中心是少而大还是多而小如何选择增长中心，选择多少增长中心以及每一增长中心规模多大，是关系到区域经济政策战略的重大问题。一个有活力的增长中心必须具备三个效应：创新效应、关联效应和规模效应。其中创新效应是最重要的，但没关联效应，创新效应则很难顺利扩散出去。为了使创新效应和关联效应达到最大程度，增长中心自身有一个“最佳规模”问题。西方关于增长中心规模的讨论表明：增长中心规模如果不足万人，其发展受挫的可能性就越来越大。（因兴建基础结构，举办公用事业的成本显著增高等因素）。而且，规模越小越是脆弱。另一方面，增长中心规模也不能过于大。究竟增长中心多大才是一个恰当的“发展单位”，要取决于其可能控制的腹地范围的大小，腹地内人口与财富集中的程度。因此它不存在一个通用的标准。此外，一个国家在一定时期内要搞多少增长中心，也要根据具体国情而定。增长中心过多、过少都是不适宜的，它有一个“最佳数量”问题。,6、是救济还是开发困难地区通常既需要救济，也需要开发，两者不可偏废。救济主要是政府不得不对困难地区提供的一种无偿援助，其目的在于维持困难地区人们的最低生活水平。它是一种“治标不治本”的消极治贫措施，弄得不好，会在困难地区造成一种依赖救济心理。开发则主要是针对影响区域经济发展的主要问题，利用经济手段进行治疗，其目的在于消除困难地区贫穷落后的根源。它是一种“治本”的积极发展措施，最终在于培植该地区自身的“造血机制”。,7、是优惠不发达地区还是优惠发达地区一般而言，发展中国家为了实现国民经济高速增长的目标，他们一般是对本国内的发达地区实行更加优惠的政策，以此建立推动国民经济发展所必需的增长中心和带头产业，尽快实现经济起飞。而发达国家为了实现国民经济均衡增长的目标，他们一般是对本国内的不发达地区实行更加优惠的政策，通过加快不发达地区的发展，以此提高国民经济的整体发达程度。是通过加速发展发达地区来实现国民经济增长，还是通过加速发展不发达地区来实现国民经济增长，这是两种不同的思路，需要在区域经济政策中全面权衡。,8、是分散污染产业还是集中污染产业经济增长对环境造成的压力通常有一个临界点，一旦达到此点，这种压力的后果就会突然膨胀起来，而且还会自动强化，以致难以或者不可逆转。为了使经济增长对环境造成的影响在尽可能多的地方、尽可能长的时间内始终处于临界水平以内，分散对环境有害的产业是一种政策性战略。换句话说，各地都脏一点，或许比一地大脏要好。但是，如果环境保护要考虑聚集经济和规模经济影响的话，对环境有害的产业就应该实行空间集中。例如，水处理厂和固体废物再循环厂以及其它排污设施容量愈大，至少大到某个程度时，运转成本才会降低；而一旦小于某个起码规模，它们就毫无经济可行性了。总之，环境问题一旦提上议事日程，就会产生对污染产业实行空间分散还是空间集中的争议。,9、是发展大城市还是发展中小城市大城市、特大城市是各国的经济社会活动中心，这类城市从总体上看，经济效益较高、投资效果较好、人均占地较少。作为增长中心的城市，规模愈大、级别愈高，在全国以至世界经济与金融网络联系中必然占有更加重要的节点位置，它所控制的下级城市也更多、腹地范围也更广，因而能在组织更大的地区经济发展上起重要作用。但城市大型化会产生“城市病”，尤其是“大城市病”。中小城市规模经济、聚集经济都差，人均占地太多，而且导致建设资金过于分散。关于发展大城市还是发展中小城市的问题，不同国家或者同一国家的不同地区应该有所侧重。,10、是竞争性增长还是共同性增长一个地区的经济增长可能带动另一地区的经济增长，因而提高整个国民经济增长，这是一种情形。另外一种情形，一个地区的经济增长是建立在另一地区经济下降的基础上，一个区域所得等于另一区域所失。在实际经济生活中，后一种情形也是经常发生的，尤其是当区域经济政策发生“过度倾斜”时。根据帕累托最优法则，只要一个地区的经济增长无损于其它地区，那就值得欢迎。因此，不管是在主观意图还是客观效果上，一项区域经济政策应当尽量避免竞争性增长的取向。,第二节 区域经济政策工具,一、区域经济政策工具分类1、从层次上看，可区分为宏观政策和微观政策,宏观政策手段旨在改变总收入和总支出的区域格局，其内容有：（1）区域性差别财政政策：自动稳定装置（累进所得税等）和差别对待行为（政府订货合同向受援地区企业倾斜等）。（2）区域性差别货币政策：如对萧条地区在信贷使用上规定比较大的宽限程度。（3）区域性差别贸易政策手段：如对萧条地区进口的原材料和机器设备实施较低的关税或较松的配额限制。（4）政策控制权力下放手段，将财政、货币、贸易政策由中央控制改为地方控制。此外，许多国家宏观经济政策带有区域效应。例如：货币贬值有利于那些实行出口导向生产的地区；进口限制有利于那些实行进口替代的地区。对加工品定价过高，有利于产业结构以加工工业为主的地区；对能源、原材料等产品定价过低，将不利于产业结构以基础产业为主的地区。,微观政策手段旨在影响劳动力和资本的区域配置，其内容有：（1）劳动力重新分配政策手段：劳动力原地重新分配（职业培训、教育政策、远途上班补助，等等）和劳动力空间重新分配（指迁移政策、流动政策，等等）。（2）资本重新分配政策。,2、从性质上看，可分为支持政策和限制政策支持性政策主要有：（1）资金援助，主要包括政府提供拨款、无息或低息贷款；（2）技术援助，主要包括基础设施建设、劳动力训练、技术信息等；（3）政策优惠，主要包括纳税优惠、产品销售优惠、经营优惠等。限制性政策主要有：（1）对大城市制定疏导控制规划；（2）对位于大城市的某些工业实行投资许可制度；（3）对位于大城市的某些工业征收特别税收，而对转移到中心区以外的工业给予补贴；（4）限制人口向大城市流动。,一般而言，支持性政策主要用于经济稀疏区；而限制性政策则主要用于经济重心区和经济密集区；支持性政策实行起来成本较高，是一种“昂贵”的政策；而限制性政策实行起来成本较低，是一种“廉价”的政策。区域经济政策应该是支持性政策和限制性政策的结合。,二、区域经济政策手段内容在实践中，微观政策手段和宏观政策手段、支持性政策手段和限制性政策手段往往交织在一起。仅从微观角度介绍支持性政策和限制性政策工具：（1）基础设施建设。国家出资修建一批基础设施，解决诸如交通、通讯、能源供给、供水、住房等方面的问题，就可以大大改善地区投资环境，以此诱引国内外的投资。由于基础设施是整个区域经济活动的基础，所以各国在区域经济政策手段中都十分注意加强基础设施建设。,（2）金融刺激。金融刺激通常用于“激活”问题区域，尤其是不发达地区的经济开发。在不发达地区，由于没有或者缺少足够的熟练劳动力和投资环境，导致该类地区缺少经济开发的吸引力。金融刺激手段就是为了弥补不发达地区的缺陷，为不发达地区的开发人为地创造出“吸引力”。其中包括：对向不发达地区的投资提供投资补助。对在不发达地区的人员提供就业补助。对在不发达地区的企业实行税收优惠。,（3）直接控制直接控制是限制经济活动过度集中地区的投资。英国是第一个采取直接控制的国家。1948年实行“工业开发证书”（IDC），该项制度使许多企业在经济重心地区投资大受限制。英国60年代期间规定，不论新建还是扩建，任何企业要在东南经济规划区范围内占用超过1100平米的工业用地，或在开发区和特别开发区以外占用超过1400平米的工业用地，都要从工业部取得工业开发证书。1965年，直接控制制度扩大到办公楼的建设。法国政府1955年起也要用“建筑许可证书”对巴黎周围地区的建没用地严加控制，目的在于缓解拥挤，把投资由发达地区引向不发达地区。直接控制手段具有许多优点：首先，无需政府投资，其次，引导企业家在经济重心地区以外寻找区位；再次，有较大的可选择性，针对哪些企业和行政机构发放许可证书，有很大的弹性，而且可根据经济形势的变化及时作出调整。但是，直接控制手段也有促使企业把投资由国内转向国外的效应。,（4）国家投资的区域分配。国家投资在各区域之间的分配是影响地区经济发展的重要因素。它主要从两方面来改变国内经济布局，一是加强交通运输和动力供应系统的建设，为工业的分散提供有利条件，二是在工业稀疏地区建设一些新的加工企业，以求保证国内各地区间的经济发展平衡。,（5）分散政府办公机构。政府办公机构集中是造成特定地区拥挤的原因之一。分散政府办公机构不仅能够起到疏散作用，而且能够帮助不发达地区创造外部经济。英国和荷兰是率先鼓励政府机构分散化的两个发达国家。在发展中国家，有的甚至采取了“迁都”这样大规模的措施。巴西为促进中西部和亚马逊地区的开发，1960年把首都由里约热内卢迁往巴西利亚。,（6）政府采购合同。这一工具一般通过两条途径实现区域经济政策目标。一是通过分配政府的采购合同来影响地区经济发展。美国联邦政府每年用于采购商品与劳务的开发高达数千亿美元，它对扶植地区经济朝一定方向发展作用极大。二是通过分配研究与开发经费来影响地区经济发展。在发达国家，每年用于研究与开发的经费数量相当大，而且研究与开发经费的分配常常是和国家采购合同的分配相联系的。例如分配给某一地区大量研究与开发经费，用于研制一种新型产品，一旦研制成功，政府订购合同也就随之而来。,（7）区域开发机构。区域经济政策的贯彻在许多方面需要专门的机构负责执行。在美国，起初设有地区重新开发管理局（ARA），后来改为商务部经济开发署（EDA）；在荷兰，有区域开发署（RDA）；在比利时，有经济开发署；在英国，有苏格兰和成尔士开发署；在法国，有国土整治与区域行动评议会。,