国家预算与财政管理体制.ppt
2023/6/4,TYUT.HYY,1,第十三章 国家预算和预算管理体制,“在这五年，我要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”温家宝2008年3月,2023/6/4,TYUT.HYY,2,第一节国家预算,国家预算的含义：国家预算是一国政府的基本财政收支计划。它反映了政府活动的范围和内容，体现了一定时期政府的施政方针和要达到的政治、经济和社会发展目标。大致来说，对于政府预算定义可从以下角度去理解。1政府预算是一个政治预算过程可被看作是政治领域中寻求政治利益的政治事件；,2023/6/4,TYUT.HYY,3,第一节国家预算,2.政府预算是一个决策在必须做出决策时，经济分析能帮助人们评价相对的成本和收益；3.政府预算是政府收支报告政府预算是对所期望政策的陈述，通过实际支出信息与预算的比较，判断政策是否被执行；4.政府预算是政府计划和政策的重要工具阐明了政府活动计划有关的资金量，体现了行政首脑的施政纲领；,2023/6/4,TYUT.HYY,4,第一节国家预算,5.政府预算是一种计划是针对一段特殊时期（通常是一年）的计划，和对这段时期内所需的资源做出的预测；6.政府预算是一套数字、表格和图表；7.政府预算是资金的申请这一申请通常由行政首脑提交给立法机构或国会，其中包括对平衡支出所需的收入和其他来源的财力所作的说明。,2023/6/4,TYUT.HYY,5,第一节国家预算,政府预算种类1.以预算的形式差别为依据单式预算：在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项或各种财政收支的经济性质。其优点是把全部的财政收入与支出分列于一个统一的预算表上，单一汇集平衡，从整体上反映了年度内政府总的财政收支情况，便于立法机关审议批准和社会公众的了解，简便易行。主要缺点：没有把全部的财政收入按经济性质分列和汇集平衡，不便于经济分析和有选择地进行宏观经济控制。,2023/6/4,TYUT.HYY,6,第一节国家预算,复式预算将某一预算年度内全部的财政收入与支出按经济性质汇集，编入两个或两个以上的收支对照表内，从而编成两个或两个以上的预算。复式预算组织形式的特点：（1）区分了各项收入和支出的经济性质和用途，便于政府权衡支出性质，分别轻重缓急，做到资金使用有序性，能比较合理地安排使用各类资金，也便于经济分析和科学的宏观决策与控制。（2）经常预算和资本预算两个部分以各自来源应付各自的支出，各自平衡，打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。（3）把国债收入作为资本预算的正常收入项目，使得资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。,2023/6/4,TYUT.HYY,7,第一节国家预算,2023/6/4,TYUT.HYY,8,第一节国家预算,2.以预算分项支出的安排方式的差别为依据增量预算指政府预算收支计划指标在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定。零基预算是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。零基预算强调一切从计划的起点开始，不受以前各期预算执行情况的干扰，尽可能找出更好的方法，使未来年度的预算一开始就建立在一个科学、合理的基础之上，避免不必要的浪费。,2023/6/4,TYUT.HYY,9,第一节国家预算,国家预算级次及预算管理权限,2023/6/4,TYUT.HYY,10,第一节国家预算,国家预算的原则：制定公共预算时必须遵循的基本规则，有古典与现代之分。古典预算原则的核心是“明确”与“约束”，即财政收支的所有来源与用途、项目构成与分类方法，都应明确列示；同时预算的主要内容，如非涉及国家机密，均应向全体国民公开。20世纪50年代以后，在英美出现了倡导扩大政府（与立法部门相对）财政权的现代预算观，主张赋予政府部门更多的预算权能，时任美国联邦政府预算局局长HDSmith将其概括为计划、责任、灵活、程序多样化、自由裁量、适度弹性、协调等预算原则。必须指出的是，这种赋予政府部门较大灵活性的预算要以高度的法治和明确的绩效预算为背景。,2023/6/4,TYUT.HYY,11,第一节国家预算,现代预算原则1.公开性2.可靠性3.完整性4.统一性5.年度性,2023/6/4,TYUT.HYY,12,国家预算的编制,1国家预算的编制机构和时间国家预算的编制，是整个预算周期的开始。预算的编制工作基本上可以分为两大步骤，一是预算草案的具体编制，二是概算的核定。预算草案的编制在我国一般就是所谓的“两上两下”概算的核定与国家的政体相联系的。西方国家概算的核定有三种类型：由总统核定预算草案、由内阁核定预算草案、由委员会核定预算草案。各国预算编制工作开始的时间不尽相同。我国的预算编制一般在财政年度开始前的一个季度。,2023/6/4,TYUT.HYY,13,2预算编制的一般程序,2预算编制的一般程序,各部门、各单位具体负责编制预算。,政府最高行政机关决定预算编制的方针政策,财政部门的汇总和审核,2023/6/4,TYUT.HYY,14,3.我国国家预算编制程序,（1）国务院下达关于编制下一年度政府预算草案指示，财政部根据国务院指示部署编制政府预算草案的具体事项。（2）中央各部门根据国务院的指示和财政部的部署，结合本部门的具体情况，提出编制本部门预算草案的要求，具体布置所属各单位编制预算草案。（3）省、自治区、直辖市政府根据国务院的指示和财政部的部署，结合本地区的具体情况，提出本行政区域编制预算草案的要求。,2023/6/4,TYUT.HYY,15,（4）县级以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案，编制本级政府预算草案，汇编本级总预算草案，经本级政府审定后，按照规定期限报上一级政府。（5）财政部审核中央各部门的预算草案，编制中央预算草案；汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算草案。（6）县级以上各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案时，发现不符合编制预算要求的，予以纠正。,2023/6/4,TYUT.HYY,16,4.政府预算的审查批准,世界各国批准政府预算的权力，都是属于立法机构。在市场经济国家中，批准政府预算的机构是议会。预算的具体审核工作是由议院中的各种常设委员会与其下属的各种小组委员会来进行的，最后将审议意见交议院大会审议表决。我国实行人民代表大会的政治制度，宪法规定，各级人民代表大会有“审查和批准国家预算、预算执行情况的报告”的权力。,2023/6/4,TYUT.HYY,17,不同国家中的立法机关对于预算资源分配的方式有不同的偏好，并且受制于宪法中的许多条款。在整体上，这些不同的偏好和有关要求，会导致预算辩论过程中增加开支的倾向。限制预算辩论的规则：（1）预算进行表决的顺序；（2）立法机关修改预算的权力。为确保财政支出总额得到控制，许多国家的预算草案要进行两阶段表决：先是就预算总量投票表决，而拨款和部门间资源配置则放在第二阶段来投票表决。,4.政府预算的审查批准,2023/6/4,TYUT.HYY,18,5.立法机关修改预算的法定权力的模式,（1）权力无约束 立法机关有能力在每个方向上变更支出和收入预算，而无须得到行政部门的同意。（2）权力受约束 立法机关修改预算的权力，通常与“最多可增加多少支出或减少多少收入”联系起来。权力受约束的程序因国家而异（英国、法国和英联邦国）（3）平衡预算的权力只是在必须采取相应措施维持预算平衡的前提下，立法机关才能增减支出或收入。这种调节性的制度，把立法机关对预算管理的影响集中于资源配置目标上。,2023/6/4,TYUT.HYY,19,在立法机关的辩论会上，为防止开支不断增加，限制立法机关修改预算的权力是非常必要的。通过建立强有力的专门委员会，立法机关得以发展其专业技能去审查预算草案，并在制定预算决策过程发挥更大的作用。为对预算实施详细审查，法定预算程序中需要为相关委员会预留充足的时间来完成这项工作。立法机关及其委员会应有独立的专家队伍，用以对预算进行系统地审查。各委员会也应能得到必要的管理信息。立法机关在左右政府部门提交的预算草案的能力在各国存在很大差异，因为预算的编制和审批，受政治制度和官僚体制的影响。,5.立法机关修改预算的法定权力的模式,2023/6/4,TYUT.HYY,20,6.政府预算执行,1政府预算执行的任务（1）收入执行必须制定完善的组织收入的各项规章制度；根据政府预算收入计划和核定的季度执行计划组织收入，保证及时、足额入库。（2）支出执行政府预算支出的执行，是财政部门、上级主管部门和国家金库通过国家规定的办法，向用款单位进行拨付财政资金的分配活动。,2023/6/4,TYUT.HYY,21,（3）预算平衡预算平衡是相对的，不平衡是绝对的，组织预算平衡是预算执行中经常性的重要工作。财政部门要根据客观情况的变化，调整预算，组织新的预算平衡，保证国家预算收支任务的实现。这就要求在执行政府预算的过程中，缓解减收增支的矛盾，尽量减轻不利因素的影响。（4）预算管理政府部门为了确保政策目标的实现，一方面要建立一个良好的预算执行的控制程序，加强预算监督，严格执行预算管理制度，监督检查各地方、各部门，促使其正确地贯彻执行各项财政、财务、税收法令和制度。另一方面，将控制的重心转向预算绩效，要求支出部门和机构对预算资源使用的结果负责。,6.政府预算执行,2023/6/4,TYUT.HYY,22,7.政府预算执行的机构,政府预算的执行，是整个预算工作周期中最重要的环节。在我国，负责政府预算执行的组织领导机构，是国务院及地方各级人民政府。而各级政府的财政部门则是政府预算执行的具体负责和管理机构，是执行预算收支的主管机构，负责指导和监督政府各所属预算单位具体执行收支预算。政府预算收入的执行工作，由财政部门统一负责组织，并按各项预算收入的性质和征收办法，分别由财政部门和各主管收入的专职机构，政府预算支出由财政部门管理和执行，还有其他各职能机构.,2023/6/4,TYUT.HYY,23,对政府预算执行的监督，主要包括两个方面：（1）由国家行政首脑领导的预算管理机构进行的监督，即财政监督；（2）由立法机构或对立法机构负责的专门监督机构对预算执行的监督，即审计监督，其目的是监督行政机构是否依法执行预算。,8.预算监督,2023/6/4,TYUT.HYY,24,9.政府预算调整,按调整幅度不同，预算调整分为全面调整和局部调整。1.全面调整指国家对原定国民经济和社会发展计划作较大调整时，政府预算也相应对预算收支的总盘子进行的大调整。它涉及面广，工作量大，实际上等于重新编制政府预算。2局部调整局部调整是对政府预算作的局部变动。（1）动用预备费（2）预算追加、追减（3）经费流用（4）预算划转,2023/6/4,TYUT.HYY,25,10.政府决算,“政府决算”，是指经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，是政府预算执行效果的总结，是预算管理过程中一个必不可少的、十分重要的阶段。政府决算由决算报表和文字说明两部分构成，通常按照我国统一的决算体系汇编而成，包括中央级决算和地方总决算。政府决算与政府预算体系构成一样，都是按照国家的政权结构和行政区域来划分的。,2023/6/4,TYUT.HYY,26,第二节预算管理体制,1.1预算管理体制也称为财政管理体制，是处理中央财政和地方财政以及地方各级财政之间财政关系的基本制度。预算管理体制的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。,2023/6/4,TYUT.HYY,27,第二节预算管理体制,1.2预算管理体制的主要内容1.确定财政管理的主体与级次2.公共收支的划分原则与方法3.财政管理权限的划分4.财政调节制度和方法等。,2023/6/4,TYUT.HYY,28,第二节预算管理体制,1.3预算管理体制的类型:,2023/6/4,TYUT.HYY,29,第二节预算管理体制,2.分级分税预算管理体制简介2.1分级分税预算管理体制的要点 2.2分税制预算管理体制的基本理论依据2.3政府间财政职能（支出）的划分2.4政府间收入的划分2.5政府间转移支付制度,2023/6/4,TYUT.HYY,30,第二节预算管理体制,2.1分级分税预算管理体制的要点1一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。2在明确市场经济下政府职能边界的前提下，划分各级政府职责（即事权）范围，在此基础上划分各级预算支出职责（即财权）范围。3收入划分实行分税制。4预算调节制度，即所谓转移支付制度。5各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的，只是集权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常的调整。,2023/6/4,TYUT.HYY,31,第二节预算管理体制,2.2分税制预算管理体制的基本理论依据1.财政分权的优点财政分权使政府产出更适合当地偏好 财政分权鼓励政府间财政竞争 财政分权有助于制度创新 2.财政分权的缺点财政分权可能导致资源配置无效率 财政分权难以实现公平收入分配,2023/6/4,TYUT.HYY,32,第二节预算管理体制,优点1：财政分权使政府产出更适合当地偏好,图 中央政府统一提供公共产品的效率损失,2023/6/4,TYUT.HYY,33,第二节预算管理体制,优点1：财政分权使政府产出更适合当地偏好Qa和Qb是A地区和B地区公共产品的最优供应量。Qc是中央政府公共产品的供应量。对A地区来说，QaQb，此时对A地区造成的福利损失为三角形ACE的面积。对B地区来说，QaQb，此时B地区的福利损失为三角形ACF的面积。对于地方性公共产品来说，由各地政府进行的分散决策有助于实现社会福利的最大化，而由中央政府进行的集中决策则可能降低社会福利。,2023/6/4,TYUT.HYY,34,第二节预算管理体制,优点2：财政分权鼓励政府间财政竞争蒂布特模型：“用脚投票”财政分权从三个方面鼓励地方政府间竞争。第一，地方政府要想方设法做到“以民为本”，尽可能满身当地居民的各种需要。第二，地方政府会努力加强管理，以最低可 行的成本提供公共服务。第三，约束收入最大化的政府行为，限制地 方政府的过度征税权。,2023/6/4,TYUT.HYY,35,第二节预算管理体制,优点3：财政分权有助于制度创新对于许多政策问题而言，没有人确切知道其正确答案是什么，更不能肯定是否存在一个在所有情况下都是最好的解决办法。因此，最好让每个地方政府走自己的路。多样化的政府管理制度，会增加找到解决新问题方法的机会。案例：政府绿化的管理模式,2023/6/4,TYUT.HYY,36,第二节预算管理体制,缺点1：财政分权可能导致资源配置无效率1.地方公共物品的提供不足公共物品具有外部性 2.有些地方公共物品的提供不符合规模经济:公共图书馆,2023/6/4,TYUT.HYY,37,第二节预算管理体制,缺点2：财政分权难以实现公平收入分配对高收入群体征税补贴低收入群体其他辖区的低收入群体设法迁入高收入群体可能迁出弥补人均税基的缩小提高对现有高收入群体课征的税率 进一步迫使高收入群体迁出对高收入群体的征税规定上限随着低收入群体迁入本辖区可用于低收入群体的人均再分配资金就会减少。,2023/6/4,TYUT.HYY,38,第二节预算管理体制,2.3政府间财政职能（支出）的划分效率职能的分工应当以地方为主，中央为辅。各种公共产品有不同的受益范围。中央政府不能包揽所有的不同范围和层次的公共产品的供应，相反，应当按照公共产品的受益范围并考虑相应的效益外溢问题，来确定各级政府的职能分工。,2023/6/4,TYUT.HYY,39,第二节预算管理体制,2.3政府间财政职能（支出）的划分公平职能的分工应以中央为主，地方为辅。居民之间的收入再分配地方政府对居民之间的收入再分配缺乏影响力，居民之间收入分配的协调需要由中央政府来负责。辖区之间的收入再分配协调辖区之间的收入分配差距，由中央政府负责。,2023/6/4,TYUT.HYY,40,第二节预算管理体制,2.3政府间财政职能（支出）的划分稳定职能的分工应以中央为主，地方为辅。地方政府难以担当稳定经济重任的原因1.地方缺乏可供操作的货币政策工具。2.地方辖区间经济的开放性，限制了财政政策的有效性。,2023/6/4,TYUT.HYY,41,第二节预算管理体制,中央和地方政府间支出责任分工的基本框架全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供。地方政府应提供适合本地居民享用的地方性公共产品和服务。对具有跨地区外溢性的公共项目和工程，主要由地方政府之间协调解决，但中央政府也可以在一定程度参与。调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责，如和社会保障制度有关的职责，应在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。,2023/6/4,TYUT.HYY,42,表：中央和地方支出责任的划分,2023/6/4,TYUT.HYY,43,表：中央和地方支出责任的划分,2023/6/4,TYUT.HYY,44,第二节预算管理体制,地方各级政府间支出责任划分的框架中央政府制定政策和规范，省或州政府监督和指导，省或州以下政府具体实施。在决定某项公共服务由哪一级地方政府具体实施时，应考虑规模效益和受益范围。某些服务如果由私人部门来生产和提供，可能会更有效率。,2023/6/4,TYUT.HYY,45,第二节预算管理体制,2.4政府间收入的划分的原则公平原则 再分配性税种应当安排给中央政府 税基分布不公平的税种应当集权化 效率原则 在征收管理上具有规模经济的税种应当集权化 税基不流动的税种应当安排给地方政府 地方政府应尽可能用使用费和受益性税种为其公共服务提供融资 稳定原则 具有经济稳定功能的税种应当安排给中央政府 收入比较稳定、能比较准确预测的税种应当安排给地方政府,2023/6/4,TYUT.HYY,46,第二节预算管理体制,2.4政府间收入的划分（税种）见文档中央与地方的一般税种划分,2023/6/4,TYUT.HYY,47,第二节预算管理体制,2.5政府间的转移支付转移支付的概念：政府间转移支付又称政府间补助，是上级政府对下级政府的财政拨款。,2023/6/4,TYUT.HYY,48,第二节预算管理体制,转移支付的必要性：外部性：地方政府提供的地方性公共物品有时存在外部性；中央政府提供，但产生效率损失。纵向均衡：一般来说，各级政府之间政府的财权和事权不是完全对等的,这就存在着收入与支出在纵向级次政府间的不均衡问题：中央政府的财权大于事 权,而地方政府的事权大于财权。那么,地方政府的收支缺口如何弥补？横向均衡：横向财政不均衡主要指同级地方政府之间在收入能力、公共服务能力（支出水平）上存在差异。需求收入弹性：地方税制缺乏收入弹性，导致地方政府满足新增公共服务需求上，捉襟见肘，而税制富有弹性的中央政府应予以补助。,2023/6/4,TYUT.HYY,49,第二节预算管理体制,转移支付的类型：无条件补助指中央政府对地方政府的补助金使用没有规定任何限制条件，因此也称为一般目的转移支付。有条件补助也称为分类补助，指中央政府在向地方政府提供补助时，在一定程度规定了补助金的目的，地方政府要按规定使用这项资金，因此也称为特定目的转移支付。有条件补助又分为配套补助、限额配套补助和专项补助。,2023/6/4,TYUT.HYY,50,第二节预算管理体制,配套补助指中央（地方）政府对某项特定活动每补助1元，地方（中央）政府必须相应地配套一定资金，它是有条件补助的一种主要形式。限额（或封顶）配套补助指中央政府在提供配套补助时，规定了它愿意补助的最高限额。限额配套补助制度是为了控制中央政府的补助成本过大。专项补助指中央向地方政府提供一笔固定的资金，规定必须用于某种公共物品的提供上。,2023/6/4,TYUT.HYY,51,第二节预算管理体制,我国现行转移支付制度（2007）,2023/6/4,TYUT.HYY,52,第二节预算管理体制,粘蝇纸效应由于参与公共决策的人的偏好不同,而且在公共决策中的影响力也不同.一些人可以通过对公共决策的影响使得中央的补助粘在政府部门中,而不是理论上分析的那样,像一个人那样在公共产品和私人产品之间寻找一个效用最大化的配置状态.经济学家把这种现象称为粘蝇纸效应,即上级政府的一般定额补助被粘在公共产品上.,2023/6/4,TYUT.HYY,53,第二节预算管理体制,“粘蝇纸效应”生动的说明了接受补助比私人收入增加导致更大规模的地方公共支出。例如，爱德加.格雷利奇的研究表明：在长期内，中央政府的补助比中央税的削减对地方政府支出的影响要大的多。如果通过减少中央税的办法使得公民可利用的资金增加，则增加的资金中只有被用于中央以下政府的支出；而如果通过提高对其政府的补助来增加公民可利用的资金，其中的40-100将用于中央以下政府的支出。,
