美国社会保障体制改革及对中国的借鉴意义.doc

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王诚美国的社会保障体系在现代西方市场经济国家中的特色是明显的。一方面，由于美国的经济增长水平领先和美元在世界上的强势地位，美国可用于社会保障的财富积累和经济实力是最强的；另一方面，由于美国社会明显地分成白种人和有色人种的两个阵营，而美国主流价值观偏向于更富有市场竞争力的白种人而歧视在竞争中处于不适应和弱者地位的黑人和其他有色人种，因此美国社会保障体制的建立原则又是最为保守和最强调市场经济的效率和节省准则的。如果说，看上去最为谨慎、最有实力和最为保守的美国社会保障体制，本来似乎可以避免其他西方国家中的社会保障体制的一般危机，但是今天也出现了它的危机，那么，这种现象就可能具有特别的涵义和寓意。美国的社会保障体制危机是否意味着，在市场经济国家已经运行了数十年的社会保障体制，至少在某些方面存在根本性的内在变化？比如体制的结构设计及其与现实经济发展水平的匹配性问题等等。对于这些问题，也许需要进行重新反思和调整改革的思路。在这方面，西方各国的经济学和社会学者在最近二十余年来进行了许多的研究，得出了一些有意义的成果。本文致力于在这些成果的基础上，结合美国社会保障体制改革的最新动向和内容，对西方社会保障体制建立的特点和设计的思路进行重新梳理，找出其合理方面和不合理方面，以便为正在进行中的中国社会保障体制建设提供有益的启示和借鉴，从而尽量避免中国在社会保障体制建立和运行的过程中走大的弯路。     一、美国社会保障体制建立的特点     西方的社会保障体制的建立，并不完全是为了市场经济的有效运行着想。政府对于妨碍市场经济有效运行的市场失灵的纠正，一般认为主要是集中于反垄断、反污染和完善公平竞争规则和秩序方面。如果从“经济人”的假定前提出发， 对于不能做到“适者生存”的市场经济参与者，人们是不需要为他们考虑的，因为这是市场竞争的“自然结果”。作为市场经济社会“守夜人”的政府，只要防止这些竞争失败者不对社会秩序构成大的威胁，就可以任其自生自灭（即使构成威胁政府也可促其消灭）。所以，即使是现在的西方政府宏观调控政策，也一般被认为集中于稳定问题，即消除通货膨胀、消除失业和保持国际收支平衡。    在一个市场经济的早期社会中，“保障”的问题即较长时期获得收入或生活支出的来源问题，完全是个人的责任和个人的行为。对于“保障”中的三个基本问题即救济、保险和福利，在穷人方面而言是食不果腹，日子过一天算一天，根本无暇顾及保障问题；真是所谓的“无恒产者无恒心”。在富人方面，则是储蓄和积累尽可能多的收入和财产、以丰补歉、自我保障。只有部分出自非“经济人”的本能、感情和利他考虑的行为，构成了小范围的“社会保障”，即家庭或家族内的养幼抚老，熟人或朋友之间的困难帮助，以及慈善和宗教组织和个人的社区救济等等。    只有在一定的社会条件具备以后，社会保障或统一的社会保障才可能在经济社会中出现。尽管人们对于社会保障建立的条件总是倾向于一概而论，但实际上，社会保障体制建立的前提条件，是因社会保障的功能不同而异的。    首先，对于社会救济（又称为社会救助或社会援助）而言，其适用的对象是遭受灾害、饥荒、贫病和其他处于生存危机中的个人。因此，形成社会救济的前提条件只需要有：社会中有人受到经济上的生存威胁，社会总体财富水平在能够满足人们的生存需求之上，需要救济对象作为社会的少数人而存在或者至少不是作为受到普遍影响的全社会成员而存在，社会成员中有“非经济人”动机。由于社会救济所要求的前提条件比较低，所以，社会保障中的社会救济部分在历史上最早出现。如英国在基督教新教的“人人为兄弟”和“上帝赐予众人食物”的教义为联合王国所接受，并且面对普遍的社会贫困和流浪现象时，英国女王在1601年就颁布了济贫法。以后几经修改和补充，济贫法成为英国社会救济的重要法律依据。    其次，对于社会保险而言，其适用的对象就不是处于生存紧急关头的弱者，而是需要通过社会的互助和市场风险分担的方式维持基本的或正常的生活的个人。这样，社会保险形成的前提条件就包括，社会具备了一定的保险意识和保险操作知识，社会总体财富水平除了满足生存或温饱需要以外还有一定的剩余储蓄，相当数量的社会成员处于超过温饱线不太多的中等收入水平从而暴露在市场风险之中，这些社会成员因为短视、享乐主义或无风险意识而又不愿意普遍参加商业保险，企业的经营利润普遍达到比较高的水平从而能够负担一定的社会保险成本。由此可见，对于那些财产积累不够丰富而需要保险来抵御市场风险的人，如果全都能够参加竞争性商业保险，那么，社会保险的必要性就消失了一大块。如果政府通过企业上缴的保险性贡献部分（社会保险税）而对所有参加商业保险的人员进行遇险时补贴，那么，社会保险的必要性又大大减少了。所以，随着人们观念的转变和保险操作方式的转变，社会保险的逐渐被替代并不是不可能的。    再次，对于社会福利而言，其适用的对象就既不是处于生存危机中的个人，也不是需要通过风险分担和互助来解决生活困难的个人，而是那些需要通过政府和民间提供的社会服务和补贴来获得国民平均或平均水平以上的生活和健康水平的个人。因此，社会福利的形成条件就包括：社会总体财富水平达到了较高的层次（小康或小康水平以上），“非经济人”的同情心动机在社会成员中占据支配地位，社会观念中普遍存在认为某一部分人需要特别照顾和优待的思想，而这一部分人又不能依靠自己的能力达到较高的生活水平。所以，相比社会救济而言，真正的社会福利在社会经济生活中类似于“锦上添花”，而不同于社会救济的“雪中送炭”。从社会保障中的“保障”（SECURITY）的两个方面原本涵义即“个人生活安全”和“社会稳定安全”上看，社会保障体系中的社会救济最重要，社会保险次之，社会福利重要性最低。    需要指出的是，以上关于社会保障体系中的社会救济、社会保险和社会福利的概念的讨论，是理论性的，因此具有较为明确的定义和较为严格的逻辑一致性。但是，这些概念也许与社会保障具体工作和政策上的用法不同，也可能与各国习惯上的用语有差异。比如，有的国家把社会福利当作比社会保障更为广泛的概念（如美国的社会福利统计口径），有的国家把社会福利当作一部分的社会救济（如中国的农村福利支出）。这种概念上的不一致是社会保障理论无法深入研究的重大障碍之一，因此是社会保障理论和政策所必须首先纠正的。如果我们总是使用边界上模糊或交叉的关于社会救济、保险和福利的概念，社会保障的体系和政策的混乱就很可能是无法避免的。有鉴于此，本文致力于在上述理论上严格的社会保障概念体系基础上展开论述。    美国在社会保障体制的建立上，无论是其社会救济、社会保险或社会福利都具有不同于其他发达国家的一些特点。这些特点无疑是与美国经济社会中的价值观念、财富水平、市场运行、消费方式和政府地位等等方面的特点相关的。    1、美国建立社会救济体制的特点    虽然1935年颁布的社会保障法是美国社会保障体制正式确立的标志，但是，远在作为英国殖民地的17世纪中期，美国的一些地方政府和私人及宗教慈善机构就对于美国各地的贫困人口进行了社会救济。这些社会救济包括，对于穷人提供食品和衣物，对于无家可归者提供教堂和私人家中的住宿，对于精神病人和其他一些重病人提供免费的治疗和护理等等。毫无疑问，来自于欧洲的传统扶贫济困思想和印第安人的朴素救助思想（印第安人对于首批欧洲移民的救助形成了今天的感恩节）是这些早期社会救济的精神支柱。这些思想或精神支柱还影响了1787年颁布的美国宪法，其中规定国家有“促进公共福利”的义务，尽管这一义务在很大程度上停留在字面上，因为在以后的100多年中它实际上几乎没有落实到联邦政府的法规和政策之中。    作为“没有历史传统”和喜欢“冒险家乐园”的新建立国家的成员，美国人很快接受了早期市场经济的“经济人”观念，认为对于在自由竞争中失败的弱势人群的保护不是政府的公共责任；认为贫困和失败是因为其个人不走正道和懒惰造成的，主要是个人责任；认为那些有钱的私人机构或慈善组织也应该负担一部分救济的责任。这种关于政府没有责任组织社会保障体系的“经济人”观念，当时最典型的表现在三点上。一是，在1820年代一位公共住房调查委员会的主席兼任波士顿市市长的Josiah Quincy，提出政府的社会救济是“最不经济、最有害、最浪费的”，“公共救助（或援助）是麻醉剂，是危险的”。二是，在具有权威性的美国人的民主历程一书中，作者布尔斯廷描述美国19世纪的思想为，“只有当人们陷于经济绝境，不得不靠公众赡养，或对社会造成威胁时，政府才应该对他们加以关照。”（布尔斯廷，1987，247。）三是，针对早期资本主义发展中出现的日益增多的贫民和18611865年的南北战争中出现的大量难民，美国主要地不是由政府出面进行救助，而是由民间的慈善团体挺身而出。19世纪中，民间救济工作和慈善机构获得了迅速的发展，各地的慈善机构还逐步联合起来，成立了地域性和全国性的慈善组织。例如，由富人组成的慈善家协会，由青年志愿者组成的青年基督教协会，由志愿少年和家长以及受帮助少年组成的童子军，由社会各界人仕组成的全国慈善和改善会议等等。尽管在战争结束时的1865年，联邦政府第一次组建了给穷人和无助病人救济食品、衣物和药品的救济机构“自由民局”，但是其预算规模和救济范围仍然是微不足道的。正是靠那些早期的各地普遍存在的慈善机构他们在很大程度上弥补了政府组织在社会保障功能上的缺位，才使得美国较少社会动荡地顺利渡过了贫困和内战的19世纪，并且为美国在20世纪的经济强劲发展和社会保障体制的建立打下了基础。    由此可见，美国社会救济体制在建立时的特点是，政府尤其是联邦政府几乎是无所作为的。以基督教为主的宗教思想和宗教组织，是美国早期的社会救济体制的主体。相比之下，欧洲的社会救济主要是在传统的早期社会主义思想的影响下，通过政府的立法和政府组织救济机构与民间的相互救济的方式来解决的。无论是英国1601年创立的济贫法和1834年颁布的济贫法修正案，以及按照这些法案成立的“贫民习艺所”和“济贫院”，以及“济贫税”的征收和使用这些税收对于“济贫院”内外贫民的救济；或者是德国（1871年统一之前主要为普鲁士）在1794年颁布的全国通用法中规定国家有救济无助的贫民的责任（15世纪中叶作为天主教的慈善机构即修道院在德国的宗教改革中已经消失），以及1854年颁布的矿冶盐工人联合会（保险）法、1882年通过的疾病社会保险法、1884年通过的工伤事故保险法、以及1889年通过的老年和残疾社会保险法，都表明在早期资本主义迅速发展的18世纪和19世纪，欧洲的国家或政府对于最基本的社会保障部分即社会救济，承担了相当大的责任。    直到发生了震动整个西方世界的20世纪30年代经济大危机，自由放任的市场经济思想受到严重冲击，美国和其他发达国家因为高达20以上的失业率和大量的无家可归者而急需救济的人口猛增；同时，接受政府对于市场经济进行一定程度干预思想的美国民主党的总统得到重新执政，罗斯福推行“新政”政策以后，美国才在1933年颁布了联邦紧急救济法，在美国历史上第一次确定了国家在社会救济上的保障责任和功能。不过，美国的政府社会救济体制在所有西方国家中一直是很弱的。在1935年通过的作为美国社会保障体制基石的社会保障法中，社会救济仅仅占一小部分。以后，在1964年颁布的食品券法和1965年颁布的医疗照顾和救助法等等社会保障补充法规中，才逐渐增加了对于社会困难人口的食品救济、日用救济和医药费救济等等。    2、美国建立社会保险体制的特点    至于在社会保障体系的第二个重要方面即社会保险的建立方面，美国的社会保障体制也有其特点。相比社会救济和社会福利所占的较小比例而言，美国的社会保险部分就构成社会保障体系的主体。在美国，人们还经常把社会保障等同于社会保险，甚至把养老保险直接称为“社会保障”。这些“常识”的产生主要依赖于美国社会保险体制的一些特点。    首先，美国的社会保险体制的建立，受到准社会主义思想和民主共和两党政治的重大影响。资本主义早期的“经济人”假定和“自由放任”的经济思想，在20世纪30年代的西方大危机面前受到严重冲击。强调政府在市场经济中负有更多责任的社会民主主义的思想也从欧洲传播到美国。具有北方企业主背景的共和党在新的冲击面前抵制新观念而固守市场经济“自由放任”的原则，而具有南方种植园主背景的民主党逐渐接受了准社会主义的“政府干预”思想。显然，在关键性的1932年的竞选中代表共和党的胡佛宣称“进行变革和实行所谓的新政，那将会摧毁美国制度的基础。”“（联邦政府）不能成为经济和社会生活的参加者”的思想支配下（黄安年，1998），美国是不可能有联邦政府组织的社会保险体制的。只有在当年（1932年）竞选中获胜的民主党候选人罗斯福上台并且大力推行“新政”以后，也就是1932年以后，美国的社会保险体制才可能逐步建立的。    其次，美国社会保险的体制最早是在各级地方政府的范围内建立，然后再推广到全国。这一社会保险体制的特点，与美国独特的合众国制度即地方政府拥有在宪法限定范围内的独立立法权有关。各个州政府根据本州经济发展的情况和社会的需要，立法确定是否实行社会保险或者社会保险实行的范围。其情形，就像一个立法统一的国家（如中国）事先在某个地区搞立法改革的试点，条件成熟再推向全国一样。因此，这样做的因地制宜和因人制宜的优点是显而易见的。在养老的社会保险方面，从1915年开始，最早建立社会养老保险的州依次是阿拉斯加、蒙大拿、内华达和宾夕法尼亚等等，到1933年，已经有28个州颁布了养老保险法。在失业的社会保险方面，虽然胡佛总统在30年代大危机期间被迫成立了临时性的“就业紧急委员会”和“失业救济组织”，但不久就取消了。真正建立失业保险体制的，最早是1932年的威斯康星州和其后纽约州的失业保险金法案。目前，在美国的绝大部分州的一般失业保险金的替代率为50，保险金领取时间为半年，少数可以延长到一年。除此以外，在大部分进行人力资源管理的公司里，都实行按照不同公司工龄分别给予的相当于110个月工资的“分手费”（SEPARATION PAY）。这构成在失业的社会保险以外的一种失业保障，成为美国雇员保障的一个重要部分。在医疗的社会保险方面，美国的社会保障功能非常弱小，即使是在地方范围内，医疗保险长期以来都是由私营的保险公司承担的。其中，最大的两个非盈利性私营健康保险公司“蓝盾”（BLUE SHIELD；主要承保门诊医疗费用业务）和“蓝十字”（BLUE CROSS；主要承保住院医疗费用业务）占有大企业雇员医疗保险投保面的70。只是到了1950年，社会保障法修正案才将医疗费资助的对象从残疾儿童等社会救济对象扩大到退休人员等社会保险的对象，到了1965年，美国才建立针对65岁以上老年人并且半自费性质的“医疗照顾”社会保险体制，以及针对贫困和残疾人口并且平均支持力度最高达医疗费55的“医疗救助”社会保险体制。直到2000年，最新一任的民主党总统克林顿几经努力，也没有能够说服国会通过他提交的全民医疗保险法案。    再次，美国社会保险体制正式确立的集中体现，是1935年通过的社会保障法。该法案的出台，意味着美国市场经济发展思想的一次重大转折。当时，代表“自由放任”市场经济思想的国会议员攻击到，“这个法案是从共产党宣言第18页逐字逐句抄来的”，因而是不可接受的反资本主义或反市场经济的思想。而代表准社会主义的市场经济思想的罗斯福总统则认为，“政府对于其公民的健康生活（well-being）负有一种最终的责任。”“家庭安全、生活保障、社会保障在我看来，乃是我们能够向美国人民提出的最低限度的承诺。”“运用政府的机构来帮助提供一种手段，以作为防止现代生活兴衰多变的可靠的和充分的保障换句话说，就是社会保险。”（Waldman,2000；黄安年，1998。）按照社会保障法，美国联邦政府有责任提供的社会保障包括三个方面：一是对于65岁以上的退休人员或者工作者的遗属提供生活津贴的老年保险（Old-age Insurance）；二是建立对于由各州和地方负责实施的失业保险金提供追加资金的联邦基金（Federal Fund）；三是建立对于老人年金、妇幼医疗保健服务、残疾儿童和盲人的医疗和生活等方面的困难人员，所提供资助的联邦救助体系（Federal Aid）。在1937年的社会保障法修正案中，进一步明确了失业保险所涉及的几类对象，即联邦政府和州政府的原有失业救助人员，失业的联邦雇员，失业的退役军人，失业的铁路员工，以及临时项目的失业人员。依据社会保障法及其后的一系列修正案和补充法案，在社会保障的资金来源上，具有社会救济性质的保障方面所需要的资金主要来自联邦统一税收（如个人所得税）和地方税收（如销售税），社会保险性质的保障方面所需要的资金主要来自雇主、雇员上缴的工资单税或社会保障税（Payroll Taxes）、雇主和雇员上缴的医疗照顾税（Medicare Taxes）、雇主上缴的失业保险税（Unemployment Taxes）和政府财政预算中的其他收入来源补贴。    需要注意的是，从社会保险的总体支出上看，养老保险在社会保险中所占的比重一般在7080，医疗保险一般占10左右，失业保险占5左右，其他的部分为特殊的军人保险和铁路雇员保险等等方面的社会保险。    3、美国建立社会福利体制的特点    社会福利的体制和政策，在某种意义和一定程度上是社会保险和社会救济体制的自然延伸。一方面，作为社会保险和社会救济体制的物质基础的社会总体财富水平，在满足了社会保险体系建立的需要以后继续增长，促使人们想到要相应提高养老、失业和医疗等等方面的保险支付水平，或者提高食品、用品和住处的救济水平，而这种社会保险和社会救济的支付水平一旦超过了基本或正常的生活需要以上，就跨入了社会福利的范围。另一方面，作为社会保险和救济体制的观念基础的社会风险分担和社会救济互助的思想，如果随着社会现代化而被越来越多的人所接受，或在支付行为上反映出来的接受程度越来越高，那么，被社会认为需要享受社会福利的对象就会增多，社会福利的需求水平也会上升。这样，社会福利政策就赢得了社会基础，社会福利体制就自然会建立起来。从中我们可以看到，实践中的社会福利与社会保险，甚至社会福利与社会救济，二者之间很难划分一个明确的界限。虽然在理论上这样做是比较容易的，但是在政策实施上有相当的难度。如果考虑到政治竞选、利益集团的影响、种族和民族的矛盾以及国际间的体制和制度竞争等等因素，这种政策上客观划分的难度更大。也许，这就是所有市场经济国家将社会救济、社会保险和社会福利都统一纳入社会保障体制的一个根本原因。    美国在1935年颁布社会保障法以后，随着社会保障体系的不断充实和完备，社会保障覆盖的范围和保障的水平也得到较大程度的扩大和提高。这种社会保障水平的提高状况，最为明显地表现在二次世界大战以后的经济增长较快的时期和90年代以前的民主党总统的执政时期，即19451953年的杜鲁门时期，19611969年的肯尼迪和约翰逊时期，以及19771981年的卡特时期。随着社会保障范围和水平的增长，社会福利体制就逐渐地形成了。    首先，美国政府将社会保障法规定的社会保险和一部分社会救济的内容覆盖面进行扩大。一是，从一般企业的雇主和雇员，扩大到自我雇用人员或个体经营者。如1949年通过的关于社会保障管理机构条例的法案，以及1950年通过的社会保障法修正案中关于自我雇用人员双倍上缴社会保障税和同等享受社会保障受益的规定。二是从盈利性企业的雇员扩大到非盈利性机构或事业单位的雇员，如1950年通过的社会保障法修正案把非盈利机构包括在社会保障体系。三是从美国本土人员扩大到美国附属岛屿上的人员，如把那些在美属维尔京群岛和波多黎各岛上的各类工作人员囊括到社会保障体系。四是从非农业工作人员扩大到农场的工作人员或农业雇员。据统计，由于社会保障覆盖面的扩大，美国65岁以上老人中获得社会保险养老金的比例，从50年代后期的64上升到60年代后期的82。社会保障覆盖面的扩大，使社会保障从急需保障的人推广到不怎么需要保障的人，造成了社会福利过度提高的可能风险。例如尼克松曾经指出，在60年代后期“一个坐吃福利的人的收入可能高于干活所得的最低工资，每年收入超过12000美元的妇女可能还有资格享受福利补助。”（尼克松，1978，77）    其次，提高了社会保险和社会救济的水平。一是，提高退休者和遗属的基本养老津贴水平。例如，1949年将最低养老保险津贴从每月15美元提高到50美元。1950年又将养老金的支付水平提高了70。二是，提高失业保险的支付水平。例如，1939年每周支付的失业保险金为10.66美元，1949年提高到20.48美元，1959年提高到30.41美元，1969年提高到46.17美元，1979年提高到89.67美元。三是提高了医疗保险的支出水平。虽然美国的医疗保险支出，直接用于个人的比重较小而用于医学研究和医疗设备购买的比重相对较大，但是，总的社会保险支出水平还是不断提高的。例如，1960年的各级政府医疗和保健支出为43.42亿美元，到了1975年为177.88亿美元，1980年为276.57亿美元，1982年为328.92亿美元，1990年为614.86亿美元，1995年为855.07亿美元。四是，提高食品券救济的水平和规模。美国通过食品券法并且正式实施食品券救济，是在1964年。从19651967年3年的食品券总支出为3.75亿美元（平均每年1.25亿美元），到了1968年为2亿美元，1970年为3.4亿美元，1975年为46.94亿美元，1982年为107.61亿美元，1995年为253.19亿美元。最后，为了应付提高的社会保障支付水平，联邦政府还提高了社会保障税的增收水平。如根据社会保障法和历次社会保障法的修正案，由雇员和雇主对等上缴的工资单税或社会保障税在1937年开始时各为1，1954年提高到1.25，1962年提高到3.125，到1970年提高为3.25，2000年提高到6.2。由雇主上缴的联邦失业税，也由开始时基本工资的3上升到1960年的3.1。    再次，增加了可以属于社会福利的社会保障类型。从总体上看，虽然美国的社会福利水平在社会救济和社会保险的基础上随着经济增长而逐步形成和有所提高，但是，这些社会福利的内容和水平与欧洲相比却少得多和低得多。由于受到整个50年代、70年代和80年代的大部分时间里共和党执政政策的抵制，社会保障体系的充分建立的努力一直受到削弱和质疑。这些观点包括，尼克松的“现行的福利制度一团混乱，效率很低”的观点（尼克松，1978）；里根的“对那些年老体弱、无生活能力的人，我们最基本的目标必须是减少他们的依赖性，提高他们的社会尊严”和“要援助真正的穷人”的观点；布什的“现在到了改变福利国家的设想，促进福利制度改革的时候了”的观点（黄安年，1998）。所以，美国的社会福利内容，并不像欧洲一些始终标称为“福利国家”的社会福利那样，包括“从摇篮到坟墓”的各个方面的福利安排，而仅仅是相对小范围和较低水平的社会福利。在美国，除了作为社会保险和社会救济的延伸项目如养老福利、医疗福利、失业福利、生育福利、以及伤残福利、儿童福利、学生福利、食品券福利、无家可归者福利、精神病福利、癌症福利等等以外，独立的社会福利自身包括的类型或项目并不多。美国比较典型的社会福利有这样几项。    一是住房福利。美国颁布了1937年的美国住房法、1964年的综合住房法和1968年的住房和城市发展法，并且在1965年成立了中央政府或联邦政府专门处理城市贫困和福利问题的“住房和城市发展部”。按照有关规定，政府有责任为低收入家庭建造或补贴住房，并且在建成或安排一个新住房后要拆除一个不符合居住标准的或贫民窟式的旧住房。住房福利的政策手段包括，政府建造公共低租住房、城市重建计划、交通卫生公用等社区住房配套设施的提供、农村住房补贴、住房按揭的贴息和保险计划等等。    二是单亲家庭援助的福利。根据1935年的社会保障法，携带未成年子女的母亲可以得到政府的资助。资助水平因各州和各地区情况而异，每月从数十到约二百美元之间。据统计，1936年受援助的家庭为16.2万户，人口为54.6万人；1968年受援家庭达到112.7万户，人口为608.6万人。户数和人口数二者分别增长了6倍和10倍以上。    三是经济机会福利。根据1964年美国颁布的经济机会法，针对那些虽然脱贫但还不能较快富裕起来的农村家庭，政府有责任从财政上支持他们抓住市场中的经济机会。财政支持的方式，是向每个申请支持的低收入的农村家庭提供总额最高达2500美元的低息和无息贷款。1966年以后，该项业务转入联邦政府的常设机构“小企业管理局”统一管理。    四是教育机会福利。政府资助的教育福利涉及各个层次，有初等教育、中等教育、高等教育、以及职业教育和成人教育。教育福利的宗旨是使每一个愿意并且有能力接受教育的国民都可以避开个人或家庭经济上的困难而获得相应的教育机会。据统计，各级政府支出的教育福利，在1960年为181.66亿美元，在1975年为810.64亿美元，1982年为1411.28亿美元，1995年为3656.25亿美元。分别占这些年度的社会保障支出的比例为34.7，28，23.8和24.3（Statistical Abstract of the United States,1963,1980,1985,2000）。    二、美国社会保障体制的优势、缺陷和危机    由于社会保障体制是在一定社会的经济发达程度、历史传统、政治影响、价值观念、社会冲突、政府政策等等各种因素的综合作用下产生和发展的，与任何其他的经济体制或制度一样具有特定社会的烙印或特征，所以，对于美国的社会保障体制，无论其优势或缺陷的产生都有其特定的原因或必然性。因此，当我们讨论美国社会保障体制的优劣时需要注意，我们的目的并不是要照搬美国的体制或政策的所谓“好的方面”，简单地实行“拿来主义”，而是要对比美国和其他西方国家在社会保障体制上的差异，对比他们的优势和缺陷所依赖的基础，从而为中国的社会保障体制的建立和健全寻找中国社会的基础和原因，以充分发挥新建立的社会保障体制在中国的优势，同时避免其可能的不利影响。从迄今为止关于西方社会保障体制的研究成果看，一般认为社会保障体制的缺陷主要反映在欧洲国家，而社会保障体制的优点主要反映在美国。然而，美国社会保障体制的优点和缺点，在笔者看来同样是明显的。从当前西方国家普遍担心的社会保障的“生存危机”来看，并不是迄今为止所讨论的一般社会保障体制的“优缺点”所能够完全解释的。    1、美国社会保障体制的优势    首先，美国社会保障体制的优势中最为突出的一点，就是其在西方国家中以最低的相对支出负担保障了社会成员的基本需要以及社会的基本稳定，从而支持经济以较快的速度保持增长。换言之，美国在社会保障体制建立中，所遵循的基本原则不是全面的“福利国家”原则，而是“帮助自助者”(To Help Those Who Help Themselves)原则。从这一原则的实施结果看，一方面，是节省了社会保障的开支, 防止了社保基金成为财政和纳税者的巨大包袱；另一方面，降低了工作者可能依赖社保的机会成本，促进了社会成员对于经济增长的贡献。从1993年的资料来看，美国的社会保障支出占GDP的比重，仅为9.8，大约为北欧国家水平的1/3，西欧国家水平的1/2。在所有西方发达国家中（除亚洲的日本以外），美国的社会保障支出的相对水平最低。而美国的年平均GDP增长率，在19471960年达到3.7，19601973年达到4.3，19731990年达到3.1，19902000年为3.04，均高于西方发达国家的平均水平。（Statistical Abstract of the United States,2001.）    其次，以社会保障体制支持了教育体制，使得美国的基础教育、高等教育和成人职业教育都得到巨大发展。以1982年的政府财政对于社会教育福利支出的结构看，初等和中等教育约占69，高等教育占20，职业和成人教育为7，其他方面的教育支出为4左右。由此可见，美国社会教育福利的大部分即70左右是放在发展以初等和中等教育为主体的基础教育上。前面还提到，美国的社会教育福利支出占总社会保障支出的比例在2434左右。正是这种突出教育保障特点的美国社会保障体制，造就了美国在世界上领先的基础教育普及率和高等教育参与率，以及全民受教育程度在世界上最高的优势。据2000年的统计数据，美国目前2564岁的成年人口中，受过初等和中等教育的基础教育比重为65左右（其中完成初中为13，完成高中为52），受过高等教育的占35左右，教育水平在小学以下的几乎为0。作为对比，中国在该年度的教育状况是，在成年人口中教育水平在小学及其以下的比重为42，初中的比重为40，高中的比重为13，受过大专以上高等教育的比重仅占5（中国青年报2003.2.14）。    再次，在社会保障的功能发挥中，分工明确并且责任清晰，充分调动中央、地方和民间的三个积极性。美国社会保障体制的这一特点，很可能与美国政治体制具有较为严格的成文法规和明确的责任界定相关。在社会保障基金收入的来源上，实行由联邦税务部门统一管辖的全国性社会保障税和所得税的申报和征收。在联邦政府和州及地方政府的关系上，虽然两个层次在社会保障总支出的比重，从开始的州和地方政府所占的比重大，发展到后来的联邦政府所占的比重大（许多年份的联邦支出甚至比州和地方支出总和还多出50），但是联邦政府并没有直接干预各地的社会保障规定，而是充分尊重全国各地生活水准和保障水准的差异以及历史上形成的州政府发挥保障工作的主导作用，依照法律规定和需要向各地的社会保障基金拨款。社会保障局及其各地的分支机构受到独立和严格的审计监督，开支节俭，不能铺张浪费，也不能应付不付。政府也积极支持和鼓励传统上民间的宗教、慈善组织和企业组织的社会保障性质的活动，让其弥补政府社会保障体系的不足。据1996年的统计数据，美国有65的家庭在该年内参加了具有慈善性质的捐款，人均捐款额高达690美元，捐款总额为1510亿美元，大约为当年联邦政府所有社会保障支出的17。    2、美国社会保障体制的缺陷    美国社会保障体制的缺陷，一方面是相对于社会保障所要实现的功能而言的，凡是未能全面地保证社会保障的功能实现的体制问题，都可以看作为社会保障体制的缺陷。另一方面，缺陷是相对于实行这一体制造成的经济社会正常发展的严重不利影响而言的，虽然某些保障措施满足了可能导致社会性危机的个人需要，但是由此造成的连锁效应对于社会的影响是弊大于利。总体上看，美国社会保障体制的缺陷有如下这些方面。    一是，妇幼救济和单亲家庭援助福利的社会保障在很大程度上造成了美国社会正常家庭关系的瓦解。随着美国社会中基督教尤其是天主教影响的下降和年青人婚姻观念的淡化，出现了许多携带幼儿的单身母亲和父亲。由于西方社会中普遍流行男性成年人必须工作和养家，以及妇女必须受到保护的传统观念，西方发达国家中普遍实行了女性单亲家庭必须受到社会救济和援助的保障政策。这种对于女性单亲家庭的社会保障政策，本来是为了救济那些拖儿带女而无法工作和维持生活的离婚女性，具有一定的合理性。但是，社会保障上的社会责任和个人责任的两头往往是一个“翘翘板”，当社会承担更多责任时，个人的责任就下降了。在一些社会福利更高的欧洲国家，一些本来应该承担离婚后子女的抚养责任的父母，反而可以倒过来依靠单亲子女和家庭的社会福利资助而维持一般的生活。在美国，虽然情况没有那么严重，但是也出现了单亲救济负面影响的3种典型现象，即第一，夫妻离婚后仍然共同生活和两头享受单亲福利补贴和工作收入的“排斥父亲”现象；第二，年青人不愿意结婚而长期同居和生育的“未婚母亲”现象；第三，成年人因为各种婚姻内外不稳定性关系而产生的“私生子”现象。据统计，从1935年颁布社会保障法以后，1936年享受单亲家庭福利补贴的家庭为16.2万户，人口为54.6万人，到了1968年补贴家庭数上升到112.7万户，人口上升到608.6万人。1940年在抚养未成年子女家庭中，父亲“出走”而形成单亲家庭的比例为30，到1970年这一比例就高达70。在1969年，纽约市的新生儿中，非婚生子女的比例高达69（黄安年，1998，169170）。    二是，美国社会保障中的医疗保险体制远远没有健全，而其他的弥补措施又迟迟不能出台。即使在美国著名的1935年社会保障法以及后续的一系列补充法规（如1965年医疗照顾和救助法）中，也没有解决好全国的医疗方面的社会保险问题。这并不意味着，美国人的健康状况很好而不需要医疗服务，或者私营医疗机构已经提供了满意的服务。据统计，美国在2000年平均一个人支付的医疗费，为2600美元；而同年加拿大人是1800美元，德国人是1520美元，英国人是990美元。在最近的一次问卷调查中，绝大多数美国人对于本国的医疗保险体制不满。在西方7国中，美国人对于本国的医疗保险体制的不满意度最高。17的美国人主张对医疗保险体制进行小改，但是83的人认为要进行基础性的改造或完全重建。主张采用加拿大或其他西方国家的医疗保险体制。在1995