产业园区PPP方案与政策以及案例.ppt

【区域开发（产业园区）PPP操作实务及投融资案例解析】,区域开发（产业园区）PPP操作实务及投融资案例解析,区域开发PPP项目参于方关心的问题,问题1：区域开发有哪几种模式，具体表现形式是如何?问题2：什么样的区域开发项目适宜采用PPP模式?问题3：如何理解区域开发采用PPP模式的必要性与合理性?问题4：采用PPP模式进行区域开发有什么优劣势?问题5：PPP区域开发会涉及哪些主体?各主体的角色如何?问题6：区域开发大体上可分为几个阶段，社会资本在各阶段的利益点在哪里?问题7：在公私合营的方式下，土地市场一级开发的分工是怎样的?问题8：区域开发PPP项目如何对接投资基金?,3,3,课 件 目 录,一、区域开发（产业园区）的PPP理解及操作实务二、区域开发（产业园区）PPP项目的融资模式和要求三、基金融资方式在PPP项目融资中的应用四、区域开发（产业园区）PPP项目的风险管理五、产业园区PPP操作实务方面的答疑交流,4,一、区域开发（产业园区）PPP理解及操作实务,【区域开发（产业园区）PPP操作实务及投融资案例解析】,5,1.我国产业园区运营的几种模式2.园区开发模式在PPP框架下的审视3.产业园区需要PPP模式下的创新融资4.园区PPP的整体运作模式和成功条件5.园区PPP的赢利点和收益率分析6.园区PPP的投融资操作要领7.案例分析华夏幸福固安产业园区的PPP模式建设融资方案8.案例分析上海重固镇新型城镇化“1+3+X”模式回报机制,【区域开发（产业园区）PPP操作实务及投融资案例解析】,中国迎来PPP时代：中国经济和产业园区领域的又一个风口和新蓝海,PPP的优势在于能整合更多的社会资源（资本资源，技术、专业、管理和人力资源等），实现多元主体合作供给公共服务的新格局，通过这种合作供给带来的竞争，改进公共服务的供给质量和效率（更多体现在土地开发和基础设施的BOT模式-建设+运营+移交）。PPP模式无疑会带来新的动力。产业园区PPP尚缺乏真正精准的对标案例，河北、湖南等地的很多园区PPP也还是停留在基建BT层面。产业园区PPP，需要精密的策划和组合，复杂、综合、系统、专业的一体化服务对园区开发运营商的资源整合能力、资本运作能力、综合运营管理能力提出了极高的要求。,中国政府正在大规模的推进PPP模式的发展，预计未来产业园区PPP的市场规模将以万亿计，占到片区开发类项目总数的50%以上。,1.我国产业园区运营的几种模式,1.我国产业园区运营的几种模式,中国产业园区运营模式,传统模式,创新模式,完全政府操控模式,PPP模式,由BOT向PPP过渡模式,二级开发运营模式,新加坡裕廊模式,政企一体，一个班子两块牌子，管委会直属管理运营,苏州高新区北京经开区,完全市场化操作，土地招拍挂，企业完全控制,政企分开，国有平台公司运营管理，相对市场化运作,蛇口工业区苏州工业园张江高科技园区天津开发区,联东集团天安数码城亿达集团光谷联合,华夏幸福固安产业新城成都置信青羊工业园万科前海企业公馆重庆盈田,宏泰发展廊坊龙河高新区中信汕头滨海新区,政企合作，民营企业主导，类似特许经营权，更加市场化操作,政企契约式合作，捆绑运营，收益共享,案 例,我国的园区开发PPP特点：产业与运营是核心,增量类PPP：社会资本依托土地与政府合作，把土地一二级联动开发、基建项目、招商引资等进行集成。产业新城、特色小镇等多属此类项目。存量类PPP：一线城市、省会城市等的旧城开发改造、园区与城市更新等项目。此类项目更看重创新产业和业态的导入，以及对传统产业的升级转型。（混杂了一些：原BT项目的包装版）园区PPP是运营加建设，在运营的基础上进行建设，不是先建设后再来考虑怎么运营。首先要确定社会资本对园区公共服务的提升和运营的实效怎么体现，再来谈在这个目标之下，如何推进建设和投资。,园区PPP的两种理解：一、整个园区的建设运营（产业规划、招商引资、土地一级开发、配套设施建设运营等），类似华夏幸福基业股份有限公司综合开发的固安产业新城项目；二、采用PPP模式整体打造基础设施和公共服务，提升园区的配套功能，一般理解为仅指土地一级开发及园区的基础配套设施“建设+运营+移交”。,2.园区开发模式在PPP框架下的审视,为什么说PPP模式的出现对于中国式的产业园区是一个巨大的福音？,2.园区开发模式在PPP框架下的审视,为什么产业园区需要PPP模式？产业园区最适合以PPP模式来运作的三大原因：,为何PPP模式的产业园区，政府和企业往往是一种囚徒博弈的关系？,2.园区开发模式在PPP框架下的审视,产业园区以PPP模式运作的主要原因和限制：(1)、产业园区具有很强的社会公益和公共产品与服务属性；(2)、产业园区总体投资规模大，运作周期长，总体利润水平不高；(3)、过往政府重资产、大投入、高优惠、行政化的运营效果逐渐进入瓶颈期，亟需市场化、高效率的社会资本力量的进入。(4)、园区PPP动辄上亿乃至百亿的规模，所需财政支出很容易突破财政部“每一年度本地全部PPP项目从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的规定，从而限制PPP模式在园区开发类项目上运用。,PPP模式解决了以往部分质疑：中国产业地产是一种畸形的产物，是中国国有土地制度、财政制度和政绩思想下的一种怪胎。园区的产业集聚本应该是政府的分内之事，具有强烈的公共产品和公共服务属性，但政府缺乏经验、能力、实力及资金，只好让渡给市场来解决。在这种怪异的框架下，政府和企业往往会存在一种囚徒博弈的关系。,2.园区开发模式在PPP框架下的审视,2.园区开发模式在PPP框架下的审视,为何PPP模式的产业园区，政府和企业是一种囚徒博弈的关系？政府希望最大化地解决GDP、税收、就业等问题，见效越快越好，持续越长越好，企业则希望最大化地盈利，赚钱越快越好，持续越长越好。在合适的时间段与激励机制下，双方的利益诉求是可以一致的，但因政府急于求成，求全责备，企业短视逐利，舍本逐末，导致了博弈关系中最坏的结果园区运营远远达不到理想状态，甚至烂尾荒置，形成巨大的资源浪费和负面效应。中国的产业园区存在这样一个棘手的问题，就是园区开发建设热火朝天，但真正到园区的具体运营时就无人问津。,PPP框架建立了一种长效均衡机制：主要问题在短期回报：园区开发建设看视热火朝天，但真正到具体的运营时，就无人问津。短期开发有利可图，长期运营缺乏资金支撑，成为一个难以解开的死结。原因：缺乏一个政企合作的长效法律保障的均衡机制，社会资本运营方既缺乏束缚，也缺乏激励！存疑分析：产业应该放在城市化的大背景下，特色小镇、特色乡村等都可以看做产业。打破以前的同质化，因地制宜-切实根据每个地方的优势资源、禀赋、特色、发展定位来制定园区规划，导入相应的产业进行培育。园区PPP做的是产业服务和产业运营，对运营能力的要求会越来越高，建设和投资能力反而次要一些。,2.园区开发模式在PPP框架下的审视,问题如何解决：园区前期规划必须要让社会资本介入！1.园区项目具有更强的综合性、系统性，合理的规划是园区未来良性运作、吸引企业落户的根基，唯有社会资本真正参与到策划和规划环节，才能发挥其主观能动性，充分利用其专业能力和前瞻眼光，优化产业规划与定位，为促进园区产业聚集效应、长期可持续发展奠定基础。2.PPP项目的回报：三种回报方式均包括其中，其中规划咨询、基建及运营、土地整理等多为政府付费，经营性项目则多采用使用者付费。最为特殊的是产业招商和企业产业发展服务：未来回报中最大一部分是产业导入、对园区的提升产生的服务等带来的收益，远远大于土地开发整理、基础设施建设带来的收入（在园区PPP全生命周期，土地开发整理的回报只占到非常小的一部分，决非主要收入来源）。,2.园区开发模式在PPP框架下的审视,问题如何解决：“华夏幸福模式”的利弊1.华夏幸福在固安产业新城项目的回报中，规划咨询、土地整理、基础设施和公共设施建设运营四项服务一般为经审计的成本上浮一定比例（一般为10%-15%）；2.产业发展服务费为当年落地投资额的一定比例（一般为45%）。除了在常规的基础设施或公共运营服务项目中是使用者付费外，主要是政府通过增量财政收入付费。3.华夏幸福在固安的操作模式，是从规划、建设到招商、运营全过程深度介入，相当于“二政府”(谋长远-像政府制定中长期规划一样制定PPP协议；讲大局-多照顾到政企双方外的利益群体，减少项目实施阻力)。整体授权？还是通过具体项目授权?因地制宜，因城综合施策!,2.园区开发模式在PPP框架下的审视,问题如何解决：“华夏幸福模式”的经验分享“产城融合”是固安工业园区PPP项目的主心骨，引来哪些产业？如何让其做大做强，这是项目可持续盈利的重中之重。一、如何结缘？做实项目规划，企业要有“市长思维”（像政府制定中长期规划一样制定PPP协议。）和许多PPP项目匆匆上马不同，固安新城的项目论证了一年多，完善具体规划的时间更是长达三四年之久。仅2002年，华夏幸福就邀请了9个国家的40多位规划、城建、环境、产业等不同领域的顶尖专家来出谋划策，最终确立了“产城融合”整体开发机制，固安县政府采购华夏幸福在产业新城提供的设计、投资、建设、运营一体化服务。一张科学规划管到底，面对任何外部挑战都按规划办事，政企双方都足够硬气。“社区意识”，多照顾到政企双方外的利益群体，就能减少项目实施阻力。（多照顾到政企双方外的利益群体，如公园及道路）华夏幸福“牺牲”了13万平方米居住用地建成的湖景公园，不知让多少开发商瞠目结舌，却为百姓津津乐道。截至2015年底，华夏幸福在固安建成8个公园，新建170公里的柏油路，为固安工业园项目赢得了更多公众支持：尽管作为基建项目，涉及大量的土地征收与村民搬迁，但固安工业园区PPP项目至今没有发生过一起上访事件。,2.园区开发模式在PPP框架下的审视,问题如何解决：“华夏幸福模式”的经验分享“产城融合”是固安工业园区PPP项目的主心骨，引来哪些产业？如何让其做大做强，这是项目可持续盈利的重中之重。二、怎么赚钱？不要指望捡一枚金蛋，而应该借力养一窝金鸡（养鸡需要能力，专业化招商并提供全产业链服务就是其核心竞争力。）1.处理好“髓”和“形”的关系。(华夏幸福平台公司-三浦威特扮演了提供产业服务的投资人角色，提供从规划、咨询到辅助融资、审批在内的全产业链资源整合服务，旗下有80多个产业服务公司提供“管家”兼“导师”式服务，)2.处理好“点”和“面”的关系。（主动培育农产品加工龙头企业，盘活农业资源，也增加税收，解决农民进城后的就业，“一子落，满盘皆活”。）案例：-“小参花面粉厂”追加了1.5亿元投资，成为京津冀食品业的龙头企业北京太东生物科技有限公司：2012年入驻固安产业新城，2014已拿到A轮融资1.5亿元。公共平台免费使用，GMP标准的车间三年免租金，除了注册、财税、政府优惠项目申报等普遍服务，华夏幸福帮助企业对接各融资机构。这些专业的产业服务契合了初创企业的需求!2014-2015年，固安肽谷生物医药产业园已吸纳了20多个生物医药项目签约。,2.园区开发模式在PPP框架下的审视,问题如何解决：“华夏幸福模式”的经验分享3.拿捏好“取”与“舍”的关系。（三顾茅庐请来的“航天振邦”，每年保持着约2亿元的新增投资，解决了上千人的就业。工业园引得众多“金字塔尖”项目纷纷入驻）三、如何化解风险?让社会资本追加投资时“不红脸”，让政府在看到民企赚钱时“不红眼”（固安工业园项目历经了4任县委书记、5位县长，换了10任经理，却依然顺利推进至今。）A.明确的风险分担机制;B.常态化的政企沟通机制，第三方机构的定期监管，让外部挑战降到最小。C.做PPP项目的企业家还要有点干事业的情怀。长周期的PPP项目要盈利，但不能以利润为中心，而要以客户为中心。（PPP项目的价值曲线是由低转高，政府和社区企业、居民的满意度是验证PPP项目成功最重要标准。）,2.园区开发模式在PPP框架下的审视,2.园区开发模式在PPP框架下的审视,问题如何解决：土地问题与授权争议1.园区产业需要3-5年及更长时间产生收益。单靠产业经营收入分成，短期内社会资本无法实现投资收益平衡，需要有其他收入来源:含土地开发整理、基础设施建设运营以及产业地产等所带来收入。很多园区PPP项目围绕土地做文章。当前土地出让实行严格的收支两条线管理，必然会对项目运作造成一定的影响。2.社会资本要取得项目土地使用权，应根据不同土地性质通过“招拍挂”、协议出让、划拨、租赁或作价入股等方式操作(社会资本配置商业经营项目进行捆绑式开发的，需要另外取得所配置的商业经营项目的土地使用权)3.配套商业项目土地使用权获取的风险由社会资本方承担(社会资本方应当对经营性用地的取得成本进行充分的测算，将其纳入到项目总体的现金流平衡中，确保整个片区综合开发项目具备经济可行性,实现项目投资与收益的平衡。),3.产业园区需要PPP模式下的创新融资,问题如何解决：长效均衡机制1.将园区运营纳入20年以上PPP框架，建立一种长效均衡机制，有效解决这种囚徒博弈的困境，让短期一口气赚到的钱摊到几十年的时间里，让政府和社会资本都不再将目光局限在短期利益上，企业很难短期逐利，政府也很难要求短期的速效政绩。2.双方的利益诉求捆绑，能够各显其能，勠力同心于产业园区的生命周期之中，着眼于长远的规划和稳定的运营，从开发到招商到城市与产业运营，制造多个发力点。3.建立长期均衡发展机制，使得多方（区域、政府、企业、产业）共赢获益，也能够看到更多良性运行的新型园区，真正符合新型城镇化和产业地产的本质。,高效持续地提升园区盈利能力才是关键,园区PPP，就是政府与社会资本进行高度合作，以更具活力的完全市场化的手段提升产业园区的运营效率，以平台整合的思维与路径去进行软硬件的搭建，以及产业的集聚与服务，并从园区的长期运营之中获取合理收益的模式。传统招商是物理空间的搬迁，“华夏幸福模式”则是通过优化营商环境和提供专业服务变搬商为养商，让入驻企业离不开“华夏的服务”真正让工业园活起来、火起来，城市价值才能提升，这个PPP项目才有盈利点。,3.产业园区需要PPP模式下的创新融资,新型的园区PPP运营者所需要具有的能力：,新型的园区PPP运营者所需 要具备的能力,3、园区运营框架的分解、组织、整合、掌控能力,5、对接资本市场与金融资源的能力,4、园区整体的运营、管理和服务能力,1、宏观经济的研判能力,2、城市、区域、产业发展趋势的研判与规划能力,3.产业园区需要PPP模式下的创新融资,4.园区PPP的整体运作模式和成功条件,园区PPP的整体运作模式可以归纳为：1.投资人或投资人组建的联合体，参与政府组织的投资人（合作伙伴）招标投标，中标后与政府共同组建项目公司；2.项目公司取得政府授予的特许经营权后，根据产业定位，对区域实施整体策划、规划、设计，并成立相应的开发分公司或部门，针对各项具体的开发内容实施投资开发、招商、运营；3.打造一个区域内的产业园区，使区域内相关产业从无到有、从零散到聚集，从初级到成熟，实现区域整体价值的提升、区域地块及物业的升值，区域产业的集聚与提升，而投资人则从各级开发运营中获得相应的利润。,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,这种标准式的流程其中的部分细节，可以根据实际情况有所变化，比如宏泰发展运营龙河高新区的项目公司廊坊市盛世建设投资有限公司，这家公司完全由宏泰自己设立并100%控股，安次区政府和龙河高新区是以购买宏泰的服务形式进行合作的，属于特许经营权的范畴，这并不妨碍其符合PPP模式的本质要求。,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,放在产业园区、产业新城来说，为了补足缺口，可以将一些与PPP项目相关的公用物业（如人才公寓、酒店、保障性住房、科教文卫物业和经营性物业等）的开发经营权益补充进去，可能会以特许经营权让渡的形式进行，但这并不意味着可以让社会资本方进行房地产开发来补足收益,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,PPP项目的基本类型,PPP,政府,垄断型（特许经营）竞争型（经营权）,类型,适用领域,能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,(特许)经营+VGF,能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域,付费主体,使用者,政府采购（经营权）,使用者+政府,采购方式,原则上招标投标,招标投标、竞争性谈判、竞争性磋商等,原则上招标投标，可以灵活处理,项目类型,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,PPP的回报方式,使用者付费方式,社会资本,提供服务,付费,最终使用方,（经营性项目）,社会资本,提供服务,付费,政府或政府部门,社会资本,可行性缺口补贴,政府或政府部门,提供服务,付费,最终使用方,可行性缺口补助（VGF）方式,可用性付费使用量付费绩效付费,政府采购方式,（非经营性项目）,（准经营性项目）,利益实现,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,第二十三条 政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。购买主体应当在现有财政资金安排的基础上，按规定逐步增加政府购买服务资金比例。对预算已安排资金且明确通过购买方式提供的服务项目，按相关规定执行；对预算已安排资金但尚未明确通过购买方式提供的服务项目，可以根据实际情况转为通过政府购买服务方式实施。第二十五条 财政部门在布置年度预算编制工作时，应当对购买服务相关预算安排提出明确要求，在预算报表中制定专门的购买服务项目表。购买主体应当按要求填报购买服务项目表，并将列入集中采购目录或采购限额标准以上的政府购买服务项目同时反映在政府采购预算中，与部门预算一并报送财政部门审核。,政府购买服务管理办法（暂行）（财综【2014】96号）,政府购买服务,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,（五）资金管理。政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算。要严格资金管理，确保公开、透明、规范、有效。（六）绩效管理。加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机制。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。,国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发201396号）,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,第十八条 行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。第十九条 本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。,政府采购,政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金【2016】92号）,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,第二十条 行业主管部门应按照预算编制要求，编报PPP项目收支预算：（一）收支测算。每年7月底之前，行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定，结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等，测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。（二）支出编制。行业主管部门应将需要从预算中安排的PPP项目支出责任，按照相关政府收支分类科目、预算支出标准和要求，列入支出预算。（三）收入编制。行业主管部门应将政府在PPP项目中获得的收入列入预算。（四）报送要求。行业主管部门应将包括所有PPP项目全部收支在内的预算，按照统一的时间要求报同级财政部门。第二十一条 财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核，充分考虑绩效评价、价格调整等因素，合理确定预算金额。,政府采购,政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金【2016】92号）,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。,财政部等关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知（财金【2016】91号）,资金来源,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,PPP项目支出纳入预算的条件,纳入预算,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,PPP中政府付费的保障（一）,政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）,第五条 财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。第二十五条 每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。,纳入预算,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,PPP中政府付费的保障（二）,财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知（财金2015166号）,地方各级财政部门要按照PPP项目操作流程，做好本地区PPP项目各阶段信息填报、资料上传与管理工作。原则上，经地方各级财政部门会同相关部门评估、筛选的潜在PPP项目基本信息，均应录入综合信息平台。中央部门拟作为实施机构的PPP项目，由财政部统一评审录入项目信息。经省级财政部门审核满足上报要求的，由省级财政部门提交，列为储备项目；编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的，列为执行项目；通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范的项目，列为示范项目。未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。,纳入预算,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,PPP综合信息平台项目库,项 目 库,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,纳入预算,PPP是一场婚姻？,那么，是否需要一个婚前保证书？,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,纳入财政预算的（决议）文件,由有权机构出具 人大、人大常委会、政府、财政局适当描述背景确认纳入财政预算和财政规划,纳入预算,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,安庆市外环北路工程PPP项目,纳入预算案例,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,安庆市外环北路工程PPP项目,政府,项目公司,可用性服务费,运维绩效服务费,安庆市人大常委会在PPP项目协议签署前通过决议，将该等可用性服务费和运营绩效服务费纳入跨年度的财政预算，并要求市政府加强项目建设与资金管理，定期向市人大常委会报告工程进展、资金使用情况。注重政府方履约保障，给社会资本和金融机构等主要利益相关方吃了定心丸，这是本项目成功实施的关键因素之一。,政府购买服务,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,纳入预算案例,安庆市人大常委会关于安庆市人民政府关于安庆市外环北路PPP项目建设有关问题的议案的决议（2015年3月12日安庆市第十六届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）安庆市第十六届人民代表大会常务委员会第十六次会议听取和审议了安庆市人民政府关于安庆市外环北路PPP项目建设有关问题的议案。会议同意安庆市人民政府关于安庆市外环路北路PPP项目建设有关问题的议案。会议同意市财政局提出的将可用性服务费和运维绩效服务费纳入市本级跨年度财政预算建议。市人民政府必须加强项目建设与资金监管，确保专款专用，定期向市人大常委会报告工程进展、资金使用情况。,纳入预算案例,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,政府（具体由财政部门承担）编制预算草案 政府审定预算草案,地方政府财政支出列入预算的流程,人大专门委员会或者人大常委会初步审查预算,人大批准预算,本级政府组织执行预算，具体由财政部门负责,纳入预算,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,发生需要调减预算安排的重点支出数额、需要增加或者减少预算总支出等情形的，启动预算调整,地方政府预算调整流程,各级政府（具体由财政部门承担）编制预算调整方案,人大专门委员会或者有关工作机构初步审查调整方案,人大常委会审查与批准预算调整方案,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,纳入预算,纳入预算文件的效力,法律效力,是否构成担保？,人大（或者人大常委会,政府,财政局,是否可以强制执行？,仅有编制权,无决定权,仅有编制权,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,纳入预算,辽宁省政府向原新华银行香港分行出具一份承诺函，内容为：“我省人民政府知悉贵行同意向我驻港附属机构中辽有限公司提供及/或继续提供银行便利/贷款，我省人民政府在此承诺以下事项：如借款人不能按贵行要求偿还就上述银行便利贷款下产生的任何债务时，我省人民政府将协助解决借款人拖欠贵行的债务，不让贵行在经济上蒙受任何损失。”承诺函是否构成保证担保应当依据其名称和内容确定。从本案承诺函的名称与内容看，辽宁省政府仅承诺“协助解决”，没有对中辽公司的债务作出代为清偿责任的意思表示，承诺函不符合中华人民共和国担保法第六条有关“保证”的规定，不能构成法律意义上的保证。,承诺效力,政府承诺函不构成法律保证,贵州版信托“承诺函”调查,一般而言，地方政府债务率的警戒线为100%，而贵州因债务率高达190%，地方政府信用风险较高。然而，激进的金融机构仍会做贵州平台项目，部分信托便是其中之一，但需要财政予以担保。“承诺函”、“担保函”、“安慰函”、“说明函”、“安排函”名称如何，是否合规，是否有问题，关键看两点：一是看函的内容的合规性；二是看函所支持的事情（融资行为）的合规性 举债只能省级政府层面，PPP项目可以纳入同级政府财政预算并出具人大决议。如果是举债违反国家新预算法，如果是PPP项目则不纳入地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法范畴中，政府无需要回。这件事情有两个后果：一是很多地方政府通过这种“出函”的方式变相融资，事件会导致很多金融机构“风声鹤唳”，排查这种风险，也使得金融机构对政府出函提供支持直接融资的方式可能要重新审视了；二是对地方政府的信用是一个极大的损伤，个别地方政府的法律意识、责任意识较弱，从表述上看出“权力思想”的余威，随意性较强。,关于使用者付费项目,使用者付费：由最终消费者直接付费购买公共产品和服务常见类型：传统领域：污水处理、供水、供热、供气、高速公路、地铁 新兴领域：文化、旅游、医疗养老、教育、场馆,使用者付费,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,50,根据项目的市场经营情况，可以分为垄断性项目和竞争性项目,竞争性项目,项目的供应具有垄断性。使用者通常只能依赖项目消费，不能放弃或者使用其他项目。例如：供水、供热、供电、高速公路、污水处理、地下综合管廊等。,项目存在充分竞争，使用者可以自由选择是否在该项目中消费。例如：医疗、养老、教育、旅游、产业园等。,垄断性项目,使用者付费,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,项目没有收益来源，属于公益性。例如：道路、桥梁、水库、环境治理、园林绿化、文化场馆等。,关于政府付费项目,政府付费：是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。,项目类型:,政府付费,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,政府采购PPP的基本特征,授予经营权合作期限原则上不低于10年，费用逐步支付（支付比例可以前高后低）有考核机制，考核机制对费用支付产生影响（可以合理确定考核指标，加强可用性考核指标的权重）,拉长版的BT？,政府付费,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。,财政部等关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知（财金【2016】91号）,政府采购,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。可行性缺口补助项目与政府付费项目争抢政府支出的额度。额度紧张，政府的各实施机构之间存在矛盾与冲突。关于PPP项目中土地征地和拆迁补偿费用，可以不占用一般公共预算支出的额度，计入政府性基金预算。在PPP结构设计方面留出了更大的空间如何运用4号文。,政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）与财政部 国土资源部 中国人民银行 银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综20164号）,支出责任,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,PPP中政府付费的保障,政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）,第五条 财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。第二十五条 每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。,支出责任,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,政府预算,政府预算的构成（政府的四本账）,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,利益实现,案例：固安工业园区新型城镇化项目,政 府,社会投资人,项目公司,土地整理,PPP合作协议（委托开发协议）,政府采购服务,产业发展服务,运营维护服务,产业新城建设运营一体化方案,基础设施建设,公共设施建设,固安县政府采购华夏幸福在产业新城内提供设计、投资、建设、运营一体化服务收益回报模式：基础设施建设、土地开发按成本加成给予110%补偿招商引资等服务按约定比例支付相应费用 两项费用上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,利益实现,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,利益实现,来源：华夏幸福基业的财务报表,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,利益实现,“园区运营+地产开发”模式,“园区运营+地产开发”，双核驱动模式是公司商业模式的亮点和特色。该模式中，政府将园区作为工业地产项目，由华夏幸福进行园区规划、基础设施建设、招商引资等工作，然后再转由政府相关部门经营和管理，华夏幸福在这个过程中利用园区规划的话语权优势在园区及其周边进行大规模的房地产开发。与当地政府签订排他性协议，拿地成本极低。产业园区周边的土地储备在公司所有土地储备中占比大约为80%，而在园区周边拿地也是公司地产业务未来扩张的一条主线。公司45%的收入来自园区运营，50%的收入来自园区住宅开发。,2023/5/31,4.园区PPP整体运作模式-标准式流程,5.园区PPP的赢利点和收益率分析,1、园区PPP是一个长周期的运作过程，不同的开发运营阶段有不同的盈利点，是一个短、中、长期结合的投资组合，上述各阶段的利润来源能为项目带来持续稳定的现金流。2、这些赢利点，是影响PPP签订时物有所值评价的定量评估时的关键因素。不过，由于园区并非高速公路、污水厂这样传统可凭经验模拟估算的基础设施项目，在土地、产业、资本、人流等众多不确定函数的综合作用下，准确的定量评估几乎很难做到，因此短期来看，定性的物有所值评价更适合于园区PPP的情况。3、对于PPP收益达成的共识是“确保盈利，严禁暴利”，一般对于PPP项目内部收益率的提法在8%-10%这个区间，在产业地产领域，这个收益率对于基建、一级开发属于可接受范围，但对于整体产业园区的PPP收益率是否能够匹配契合尚无定论，需要在一些项目的实践中归纳总结。,园区PPP是一个长周期的运作过程，不同的开发运营阶段有不同的盈利点，是一个短、中、长期结合的投资组合，上述各阶段的利润来源能为项目带来持续稳定的现金流，这些赢利点也可能是影响PPP项目签订时物有所值评价的定量评估时的关键因素 园区PPP并非高速公路、污水厂这样传统可凭经验模拟估算的基础设施项目，在土地、产业、资本、人流等众多不确定因素的综合作用下，准确的定量评估很难做到，短期来看，定性的物有所值评价更适合于园区PPP的评估。,园区PPP可能的主要赢利点,土地一级开发收入分成,产业投资 收益,规划、咨询服务等收益,基金管理 收益等,园区内与产业相关二级开发物业载体租售收入,物业管理、配套设施、服务活动等经营性收入,5.园区PPP的赢利点和收益率分析,?,产业新城投资者、产业园区运营商：PPP模式是政府大力提倡的模式，不可能不去响应，且响应带来的业务拓展效是很强的；但一旦进入PPP的框架，意味着以往的让政府过度让利的分成模式不可能再为PPP模式要求所接受，势必会带来一系列对回报率、利润率的不利影响。这是一个必须迅速面对的选择？,财政部的政府和社会资本合作法（征求意见稿）文稿中强调：合作项目连续三年收益过高或者过低，幅度超过合作协议约定的，应当按照合作协议调整政府付费标准，或者公共产品和服务的价格 对于PPP收益达成的共识是“确保盈利，严禁暴利”，对于PPP项目内部收益率的提法，大多在6%8%这个区间，在产业地产领域，这个收益率对于基建、一级开发属于可接受范围，但对于整体产业园区的PPP收益率是否能够匹配契合尚无定论？如果将产业地产的一般性收益、经常性收益以及相关配套物业开发经营收益都算进去，整体回报率超过30%，甚至超过50%都是一种常态，但这明显已经接近社会对于“暴利”的认知，未来必定会面临压缩的态势。如果类似的产业新城、产业园区收益率连续3年超出约定或可接受的范围，可能会进行重新调整,5.园区PPP的赢利点和收益率分析,6.园区PPP的成功条件和操作要领,好的园区PPP项目，主要取决于两个条件：一是必须要观察该项目的可行性以及规模与实际需求的匹配。如果项目建成以后无法发挥应有效益，即使政府愿意支付，也会造成资源的浪费，这样的项目就缺少成功的PPP项目必须具有的基础；二是要看政府的支付意愿和支付能力，以及相应的法律法规保障，以提高违约成本，降低违约可能。1、在园区PPP框架之下，土地、产业、资本三要素的协同与配合对于园区PPP的成功而言至为关键。2、土地是园区运营的基础，产业是未来发展的保障，资本是园区运营得以持续进行和完成的核心，这些要素的协同与配合对于园区PPP的成功而言至为关键。,要看政府的支付意愿和支付能力以及相应的法律法规保障，以提高违约成本，降低违约可能,比如中信汕头滨海新城PPP项目，汕头市濠江区还争取到了地级市的管理权限，区级政府可以行使地级市的管理权限，再加上汕头市和濠江区政府都兑现了承诺以两级立法保障为滨海新城保驾护航，这些都对PPP的实施有巨大的裨益。,要观察该项目的可行性以及规模与实际需求的匹配,如果项目建成以后无法发挥应有效益，即使政府愿意支付，也会造成资源的浪费，这样的项目就缺少成功的PPP项目必须具有的基础,6.园区PPP的成功条件和操作要领,在园区PPP框架之下，土地、产业、资本三要素的协同与配合对于园区PPP的成功而言至为关键,PPP推行可能存在的最大障碍：一些城市政府财大气粗、风格保守、墨守成规，不愿意尝试PPP；欠发达城市作风激进，更多的是将PPP作为一种财政吃紧状况下的融资模式，欠缺服务心态。,6.园区PPP的成功条件和操作要领,PPP模式作为政府与社会力量合作供给公共服务的一种新模式，第二个P可以是拥有资本的重资产企业，也可以是没有资本优势但却拥有技术、专业和管理