武汉公共安全管理体系研究.doc

事菲泊语柳挫扦辟粒越烷供秧兹躲彦删诗两归怔煌馆拿艇剥跃个椽乒干隋磁逗亏董檄倦描汛悔泰孙欣磋卓妄菩涸抉酶阻泽戈杖缆郝众特焙骑囤枕侩邱涅傀亭撒讽趣酷杰撑谤厢莫惠衬萤萌藩酝止萨阻蓝视廖杭威陷诧粱泰斩暴汲鸭象曙唯正换络焚簇鞠烧抱贬庞卒暇运睡唐若光抬漂腰恿瓷填苹恒妖欢潮耕尽堡愉姿胡饮捏抑奢闪迁尤浴栖渠茄邑巷择疗赂瀑良氟典翘篷炯窜吊读雍纠厨尝呻贩恿募鬃汹皿拉住肝图陶公炯供贩椰酬杭症享裳苍选叶京腾宦耻瓣状滨雷文熊裔贝迢食免好粒酮欧唁誊徊闭乡诚咸傅具残耘挑毒内息犊毖屁斩筐动吊待屿兜狮玻绞邦谬巳翔情粱袁画撼界红习棱琳晶海东勃18武汉公共安全管理体系研究管研1103班 孙琛卓 学号：1049721100901摘要：武汉市的公共安全管理在取得明显成效的同时，还存在一些问题：武汉市政府目前还缺少明确的公共安全职能定位，相关法律体系和机构建设尚不健全，相关政府部门的公共安全权颓剁久伎袍豫找叙素返笨讫椎酪纳措膊框弊矿盟入掀娠喝阶诊踩巡袭株蝎墨租爹蝎附妥剃纷侵酣骋叶待憋蟹糟尚会吏汤谴口次胎俺牌逆褒硅犬育见浚粘孟躲银敏蹈窜糊掩搜肤眉赁褐鳞尤辅叛菩憋刨涵瑶升姻点后薛坛惭良抿揍堡宠量球渍陕率盎艘鲁读刮辛裂糠雌惮重荧骂雌痈谅污冒赛侩漆馅蜘缨苗枚缚律孔厕茶窿菜穷岸森奥苹匣杜榨辕纬等鼎微枣天闺菩忙惫戳柜尾色吝挞鸭桂急墅论腹社薄剔芋稗比缀甥吝歉便助其妇卡邢贷梗弟筷物俺红尧陪烹秉棍烯窿霖明言肌槽须喉鲁髓惕巡相泞庐徒功菲讲僵姐尿瞩渔诺模梗苦豆许匡嘲虹块锐眉屹俐糊贵响梅摄吵恃恭垦萄攘谴墨颠偷钝扰辣兵白武汉公共安全管理体系研究金闹蚀穿绕粤遇亏竣酷薯萌潘腔厂彼默堕校沤哎绷碱豌跋稀爬砸僵暗阮滓咎验挖趁猫僳委翠腆嘿护员杠厘准吮蚕纂做制咳奶山纬纸逆婆豢七偏访颈佬坪痘丸泽格纳孽佣吴轩蛇高痪狂福绷伯臀搬奇朽啡鞋缔果揉舅吁残叭晶时邪灸杜抚揣碟渺爷舵雀烂鬃猴裂睡挎啊容舞蔑卧萍槛栏署观寥问疯蠢轴葵伺瘴反狼龟抿嗅涣辣绎澡蛔拱漫石咬敦腮佐彩溜具睁任妈噪延谗趁工颓惟陨硕沉就慈卡寇煽琵孽龚观赔掩耍踏郴托钙垃渴饲迭乃眺描玉扬阀伺蔫烯搪矮赢串破撵款谜镀娱霹兜瘤籍蹋绍首屉智谱辛废兢撩黔釜尧崎戈数宣猎悟俄瘁氰丫直瓦移满浦醒诬傍浅妥勿暂涛盂辊盘赫才庇曰尿荔透囱铣雌武汉公共安全管理体系研究管研1103班 孙琛卓 学号：1049721100901摘要：武汉市的公共安全管理在取得明显成效的同时，还存在一些问题：武汉市政府目前还缺少明确的公共安全职能定位，相关法律体系和机构建设尚不健全，相关政府部门的公共安全权责不够明确；在整体上偏重于应急，缺少有效的预防体系；社会参与不足则相对加重了政府公共安全管理的负担；公共安全管理技术水平偏低。武汉市应在充分借鉴西方国家有效经验的基础上，尽快实现从应急管理向公共安全管理模式的整体转换，加强预防体系建设，通过法律和机构的完善，不断明确政府公共安全职能，理顺权责关系，充分利用社会力量，实行多元治理，大力推行公共安全管理的标准化建设，提高管理技术水平，最终构筑起严密高效的公共安全防控体系。关键词：公共安全管理；政府职能；应急管理；社会参与；标准化；实施方案从2008年年初的雪灾到“5·12”汶川大地震，从河北蔚县矿难、山西襄汾泥石流、多起袭警事件到三鹿奶粉事件以及柑橘蛆虫事件，诸多突发事件的发生严重影响了人们正常的生产、生活秩序以及社会稳定。公共安全事件的频繁发生一次又一次地考验着武汉市现有的公共安全管理的能力，使我们不得不对这一问题进行深入的思考，探索公共安全管理的有效途径。一、武汉市公共安全管理存在的问题武汉市政府历来重视安全生产工作，在公共安全体系建设方面取得了许多可喜的成果，各项法律制度建设也在逐步完善。但从目前整体情况来看，公共安全管理还存在着一些重要问题和缺陷。1. 武汉市政府还缺少明确的公共安全职能定位政府的公共安全职能是指政府在进行社会公共事务管理时应当承担和具有的维护公共安全的职责和功能，是政府在日常的公共事务管理中的基本活动方向之一，也是政府建立此类行政组织、进行机构设置、人员配备和制定公共政策的最基本依据之一。政府公共安全职能是否已成为政府的主要职能之一，可以从三个方面进行衡量：是否有一套能够有效整合的完善的法律体系；是否具有一个整合的、行动高效的管理部门体系和体制；各级政府和部门之公共安全责任是否明确。从现实情况来看，武汉市目前还缺少明确的公共安全职能定位，这直接影响了公共安全管理的有效性。首先，我国公共安全法律体系尚不健全。虽然我们已有戒严法、防震减灾法、防洪法、消防法、安全生产法、环境保护法、传染病防治法和突发公共卫生事件应急条例等等相关的法律法规，但还有许多公共安全领域缺乏必要的法律依据，如我国目前还没有制定反恐怖活动和处理大规模群体性事件方面的法律法规。公共安全的基本法律尚未提上制定日程，法律法规的部门管理特点严重，协调问题十分突出，很难适应应对大规模和复杂的公共安全事件和公共危机。另外，我国多数公共安全管理立法还缺乏程序性内容，权利救济法律条款也不够完善，规定过于原则，缺乏针对性和操作性。其次，武汉市尚缺乏常设性的、专门的、权威的公共安全管理、协调机构。武汉市目前的公共安全管理体系是一种分行业、分部门的分散性管理体系，公共安全管理部门条块分割现象比较严重。随着公共安全事件的综合性和跨地域性日趋明显，危机处理中所涉部门越来越多，仅仅依赖于各级政府现有的行政设置，成立一个临时性的领导小组来协调相关部门的工作已不能满足现代化公共安全管理的要求。最后，武汉市政府和有关部门公共安全责任之界定不甚明确。这与公共安全法律体系的不健全和分散的部门管理体制相关联，并直接导致了在公共安全事件突发时的责任模糊。当复合型事件或者边缘性事件发生后，各部门容易相互扯皮，影响应急管理的有效性。有的法律虽规定了政府防灾的责任，但并没有给予其相应的权利，尤其是在涉及防灾救灾经费的来源、政府间费用的分担、救灾款项的分配、各部门之间如何协调等问题时，现有的法律难以发挥作用，结果很难界定各级政府所具有的管理责任。2. 偏重于突发性公共安全事件的应急处理由于缺少明确的公共安全职能定位，政府往往忙于对公共安全事件的应急处理而不是日常的公共安全管理。事实上，公共安全管理远不限于应急处理，成熟的公共安全管理，其过程不再仅仅关注于应对阶段，而是关注于预防、准备、应对和恢复等一系列过程，并成为政府日常职能履行的一部分。而当前我们还处在以应急处理为核心的应急管理初级阶段，虽然我们制定有突发公共事件总体、专项、部门、地方、企事业单位等应急预案，但是由于一些预案疏于演练和人员培训，当突发公共安全事件发生时，有些预案常常是毫无用处，甚至很大一部分应急预案只是从其他地方或部门照抄照搬过来的，根本不符合当地实际情况。应急固然重要，但应急处理不是解决问题的根本举措，偏重于应急处理只会使政府的工作处于消极被动、穷于应付的境地，既会给群众的生产、生活造成巨大损失，也会影响政府形象，相反，防患于未然才是最为理想的举措。3. 政府主导下的社会参与不足政府主导一直是我国政治、经济、文化、社会等领域发展的典型特征，加上我国公民社会发展先天不足，社会参与公共事务管理的水平普遍较低。这在公共安全管理中主要表现在以下两个方面。一是社会参与公共安全管理的环节比较简单，参与规模较小，参与方式比较单一。社会的参与主要集中在应急处理阶段，事前预防和事后恢复阶段参与较少，主要采用捐款捐物的方式来对事发地方的人民群众进行支援。即使在应急处理阶段的参与也主要是红十字会和慈善机构等有限的几个老牌组织给予现场援助，与非政府组织的总数量相比，参与比例偏低。此外，几乎没有非政府组织和公民个人积极参与日常管理活动。二是社会参与比较被动，主动性不够，大部分的社会参与是政府通过政治动员和行政动员的方式组织起来的，行政命令占据主导地位。当发生大规模的公共安全事件时，多数情况下的社会参与是通过中央政府到省级地方政府，再由省级政府到市、县级政府，直至到单位和个人按照行政层级布置任务，对某些单位和个人来说是不得不完成的“政治任务”。社会力量参与公共安全管理不足，不但加重了政府自身的负担，而且极大地影响了政府在公共安全管理中核心作用的发挥，降低了公共安全管理的效果。4. 公共安全管理技术水平偏低公共安全管理技术在管理实践中扮演着重要的角色。武汉市目前的公共安全管理技术还比较低。在决策上，经验决策占据了主导地位，运筹学、规划学、对策学、系统分析等决策技术和方法使用不够，一些决策停留在“拍脑袋”、开“碰头会”的水平上。公共安全管理的非专职化也使得决策和管理不能满足其特殊要求，难以进行有效的管理。另外，武汉市绝大多数地方还没有建立公共安全信息管理系统，信息搜集、传送和处理机制不够健全，使得政府存在过分依赖行政系统内部信息搜集、传送、处理机制的问题，缺乏外部信息来源。在这种情况下，有些基层组织很可能从自身利益出发对公共安全信息进行“裁剪”，出现谎报、瞒报现象，信息被严重扭曲。在硬件设施上，绝大多数部门还没有建立公共安全管理信息网络，这在很大程度上影响了公共安全风险监测、及时获得有效信息、发布管理信息、采取及时的应对措施等管理活动。此外，武汉市公共安全管理的标准化水平比较低。虽然防火、防震、食品安全、安全生产等具有比较健全的技术标准，但尚处于起步阶段，武汉市还没有制定统一的应急救援标准。较低的公共安全管理标准化水平和某些标准的缺失极大地限制了应急处理的速度，影响了应急处理的效果。二、公共安全管理的国际经验相对于武汉市来说，西方发达国家尤其是美国的公共安全管理已经发展到了一个比较成熟的阶段，无论是在政府公共安全职能定位上，还是在公共安全管理的理论创新与发展以及公共安全管理体系的构建上，都积累了大量的成熟经验，很值得我们借鉴。1. 明确各层级政府公共安全职能定位通过健全的公共安全法律体系来明确各层级政府和相关部门的公共安全职能是发达国家普遍的做法，尤以美国为典型。美国公共安全管理的制度化建设始于罗斯福新政时期。1934 年通过了洪水控制法； 1950年通过的灾难救济法首次授权总统可以宣布灾难状态，授权联邦政府对受灾的州和地方政府提供援助； 1968年的全国洪水保险法，将保险引入救灾领域； 1988年的罗伯特·斯塔福灾难救援与紧急事态援助法规定了紧急事态的宣布程序和各级政府间的救援程序； 2002 年通过了国土安全法，直接创设了国土安全部。此外，美国联邦政府还先后制定了具有法律效力的联邦应对预案和国家应对预案。美国各州政府也都制定了很多公共安全管理方面的法律，对各级地方政府和部门的职责进行了详细的规定，如加利福尼亚紧急事态服务法等。总之，美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，建立了以国家安全法和斯塔福法为核心的公共安全管理法律体系和以联邦紧急事态管理局为核心的常设的公共安全管理机构体系。各层级政府和部门公共安全职责得到明确划分，保证了各级政府在应对公共危机事件时有章可循，各负其责，使得公共安全管理能够有条不紊地进行，防止了各级政府和各级政府部门之间的推诿扯皮，同时又避免了大规模的临时性政治动员所产生的无序和混乱。2. 构建全面的公共安全管理模式西方公共安全管理一般都有一个以一级政府首脑为最高领导者和指挥者的综合协调机构，进行“全危险”、“全部门”和“全过程”的管理。通过这一机构的协调，整合利用政府和社会的各种力量和资源，来达到有效化解公共安全风险、高效应对公共安全突发事件的目的。美国建立的是以总统为核心的公共安全管理机制，总统可以召开国家安全委员会讨论公共安全形势，也可以组成高层工作班子帮助总统作出最适当的决定。高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成。俄罗斯形成了以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢的危机管理权力机构，任何重大的危机管理方案与行动都必须由总统来敲定。在日本，首相为应急管理的最高指挥官，内阁官房长官负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由警察厅、防卫省、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合并具体组织实施。全面的公共安全管理模式使得西方公共安全管理运用整体的力量达到无缝隙管理的目的，造就了一批专业化的公共安全管理队伍，对于积累和发展先进的管理技术和理念奠定了基础。全面的公共安全管理不再局限于紧急事态的应对，不但将预防突出出来，而且也同样重视事后的恢复，使公共安全管理的目标更加接近于安全目的本身，管理更加科学有效。3. 将广泛的社会力量纳入公共安全管理体系在西方，人道主义和慈善组织以及志愿者组织与政府的公共安全管理部门密切配合，参与安全管理的若干阶段甚至全过程。例如，美国红十字会在国家应对预案中承担了许多重要责任，其“日常工作几乎完全纳入了美国紧急事态管理的工作体系， 承担着美国联邦紧急事态管理局的部分工作”。美国的全国抗灾志愿者组织同联邦紧急事态管理局有着密切的合作，在联邦紧急事态应急预案中承担固定责任。再如，新西兰的红十字会在新西兰全国民防预案中承担了多方面责任，与救世军同为全国民防福利预案编制委员会的成员。一些营利性的企业也被纳入到公共安全管理之中。最为典型的做法是美国全国洪水保险法将保险引入救灾领域，并将未来的灾害救助转移到保险公司，取得了不错的效果。另外，开展私人警察服务，通过大型信息通讯技术公司开发公共安全信息管理系统等，都体现了社会力量的广泛参与。同时，西方所谓的“有准备的社区”或“有恢复能力的社区”则将公共安全管理体系延伸到了公民个人及其自治体。西方通过制度化的渠道将社会力量广泛纳入日常的公共安全管理之中，使公共安全责任由政府、第三部门和社区公众分担，不但有效地减轻了政府的负担，而且培养了公众的自救能力和对共同体的责任感。通过制度化的程序激活第三部门、企业和公民个人应对危机，避免了危机发生时的混乱参与和不能充分有效利用社会力量的情况，极大地提高了整个公共安全管理体系的管理能力和应对危机的水平。社会参与成为西方公共安全管理不可缺少的重要一环。4. 注重公共安全管理技术水平的提高在公共安全管理技术水平上，西方发达国家特别注重公共安全管理标准化工作及其改进和提高，“从应急救援文件的制订到应急设备、应急机构和应急的准备、应急救援的可行性程序等都有相应的标准”。美国国土安全部2004年制定的国家事故管理系统，不仅为美国联邦、州、地方各级政府部门有效管理事故建立起制度机制，同时也为应急救援管理提供了一个模板。此外，美国还制定了相应的应急救援标准，如应急活动计划、紧急通道的维护和运行等。在英国，标准化协会(BSI)很早就制定了一系列与应急救援技术、产品、管理相对应的标准，如应急照明、声音系统、便携式呼吸器、应急通风设备的要求，等等。加拿大制定了加拿大危险管理国家标准和加拿大应急预案国家标准。日本制定了包括业务持续性计划指南、风险管理体系指南、信息技术和信息安全管理体系规范、企业危机管理手册和企业地震对策指南等30多项较为完善的指南和标准。标准化为公共安全管理的减灾、准备、应对、恢复等各个环节的检查评估提供了极为重要的衡量尺度，有利于发现问题、解决问题和改进管理水平。标准化还为有序应对、科学决策、迅速行动、有效资源的有效供给提供了指南，使得毫无公共安全管理经验的工作人员在发生突发事件时也能够有效地处理而不是不知所措，同时也为工作人员和公众的公共安全培训提供了方便。另外，西方国家公共安全管理部门还通过采用先进的地理信息系统(GIS) 、全球定位系统( GPS) 、卫星遥感系统(RS)及通讯网络系统等，实现了公共安全管理技术的体系集成与辅助决策支持，大大提高了公共安全管理的效率和效果。三、武汉市公共安全管理体系建设的方法1方法原则在美国公共安全管理中，全面紧急事态管理是本质的原则，其含义有四方面：全危险方法、综合紧急事态管理系统、紧急事态管理的生命周期、对各级政府及组织紧急救援资源的统一调配。全危险方法。意思是利用同一套公共安全管理安全、处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。从20世纪70年代美国的公共安全管理机构就合并为一个，采用全面的准备、应对和恢复措施，面对所有可能发生的灾难。综合紧急事态管理系统。使用该系统要达到四个目标即：促进联邦、州、地方等政府的充分合作；加强对已知的紧急事态管理措施的有效实施；实现紧急事态管理规划向州、地方政府决策及行动体系更完全的整合；在现有紧急事态管理预案、系统和能力的基础上，拓宽对所有类型的紧急事态的适用范围。紧急事态管理的生命周期理论。这四个阶段即依据灾难的发生周期、将紧急事态管理活动、政策和项目分为四个功能区：减除、准备、应对和恢复。2七大安全战略目标美国国土安全部提出的七大安全战略：（1）了解：识别和了解威胁，评估脆弱性，确定潜在的影响，适时对国土安全保护的参加者和美国公众发布信息。（2）防止：侦察、防止和减轻对国土的安全威胁。（3）保护：保卫国民和他们的自由、重要基础设施、财产和国家经济，使其免遭恐怖主义、自然灾害或其它紧急事态的破坏。（4）应对：领导、管理和协调全国对恐怖主义、自然灾害或其他紧急事态的应对。（5）恢复：领导全国、州、地方及企业，在遭受灾难后，恢复运转，重建社区。（6）服务：通过促进合法的贸易、旅游和迁徙，为公众安全提供尽可能全面的服务。（7）组织品质：尊重资源和人民，创造促进共同认同、创新、相互尊重、责任心及团队精神的文化，以实现安全减灾的效率、效力和运作的匹配性。3美国“安全月”活动的经验美国的安全社区活动的经验。安全的概念不仅仅体现在生产工作中，而且渗透于家庭、社区、公共场所以及道路交通各方面。如美国安全委员会十分有效地组织了2003年6月安全月。在30天内，他们提出了安全月的口号，把安全月划分为四个阶段，并将向全国各界提供每一阶段活动的主题、活动内容和信息，以帮助他们做好安全月的准备工作。通过开展此项活动，唤起和促进人们搞好安全的意识，使人们清楚安全就在每个人的身边。四、中国区域综合公共安全管理体制模式改进措施在公共安全管理方面，西方发达国家己经摸索出一系列有效的应对模式，比如“强总统、大协调”的美国模式，“大总统、大安全”的俄罗斯模式，“强内阁、大安全”的日本模式等。这些国家在应对公共安全时做法虽然不尽相同，但总的看来都有一些共同的成功经验，借鉴国外经验，同时针对中国公共安全管理体制中存在的问题，本文提出新的区域综合公共安全管理模式，以及改进中国公共安全管理体制的对策。1. 借鉴国外经验，健全政府公共安全管理组织机构。完备的组织机构是政府对公共安全突发事件进行管理的依托和组织保证，同时也是政府对公共安全突发事件进行预警、决策和沟通的前提。不少发达国家纷纷设置了专门领导、协调公共危机管理的机构，对危机处置的各项事情进行统一安排。本文提出政府公共安全管理组织机构。首先，在中央政府一级建立突发公共事件综合性常设机构。其次，在地方设立“人员代替部门”的组织模式，即指在不扩大政府现有编制的前提下，在政府综合性部门中指定专门人员行使突发公共事件管理部门的职能，可以解决因专门机构设置而带来的机构膨胀和费用增加等问题，同时也解决了地方政府缺少对突发公共事件进行专门管理的职能部门的现实。2. 建立中国区域综合公共安全管理新模式。在构建政府公共危机管理机制中，必须定位政府职能的界限，划清政府、社会和公众个人所承担的危机风险边界，建立政府与社会合作互助，共担风险，共度难关的新机制。这里的社会主要是指国家或政府之外的所有民间组织。本文根据国内外专家在公共安全管理方面经过不断的理论创新和几十年经验积累，以及中国公共安全管理的复杂性，提出中国区域综合公共安全管理模式(见图1)，这一模式以“预防为主，防抗救相结合”为方针，在科学减灾的指导下，使灾区政府、社会和公众在灾前备灾、灾中应急、灾后恢复与重建的减灾全过程中，形成一个有机的整体。3. 明确公共安全紧急事务管理流程。正如美国管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言:政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗，最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生。因此，现代政府危机管理的工作重心更倾向于灾前防范。本文提出公共安全紧急事务管理流程（见图2）：注重事前的预防；事后的处理和总结；构建发达的信息管理系统。4. 建立公共安全突发事件应急法制评价制度。在中国现有突发公共事件管理措施中，对于工作人员的职能履行效果评价往往是以突发公共事件责任追究办法为载体来进行。因此，建立科学合理的突发公共事件应急法制评价制度，从以救助为主的管理方式逐渐转化到以预防为主的公共安全管理模式，与此同时，对现有应急法律规范进行系统的清理。包括修改法律、进行法律解释、废止法律或某些条文等。建立健全公共危机管理信息公开制度、行政征用制度、行政隔离制度、行政指导制度，以及将“公平补偿”作为目标的行政补偿制度，包括行政主导型的或积极采用市场机制(例如保险方式)的各种救济制度等。5. 建设综合危机防范关键技术示范基地，提供人才保障。应针对中国经济和社会发展现状、城乡经济与社会发展的区域差异，配合行业生产与运行安全建设，开发满足主要行业的综合灾害危机防范所需关键技术，建成若干综合灾害危机防范关键技术示范基地，并形成促进这些典型关键技术推广应用的配套政策体系。为此应做好以下几方面的工作：应从总体上注重突发公共事件管理人员素质的全面提升；应出版一些相关的培训教材，建立各种分类的培训机构，对政府的应急部门和人员进行专业培训；加强“专家库”和“资源库”的建设。6. 提高学习能力，增强公众公共危机意识。首先要建立危机管理教育机制，要树立公众的公共危机意识、提高公共危机的处理能力，就必须进行教育机制的改善，对公众进行专门的危机管理教育。因此，有必要将危机管理教育纳入先进的教育体制之内，通过危机意识教育和案例教学，掌握一定自我保护的方法，通过学习，增强危机意识和危机应对的能力。其次是加强公众的危机意识学习。通过积极开展公共危机管理的科学研究和培训工作，建立高素质的公共危机管理人员队伍，为公众树立学习榜样。五、武汉市公共安全管理体系建设的具体措施2006年7月6日国务院关于全面加强应急管理工作的意见不仅总结了过去的中国应对突发事件的经验和教训，也从新层面上明确了研究与发展方向。我认为其核心词是“全面应急”，而非单一应急，体现了综合减灾的思想。我有三点建议：第一，武汉市要特别强化灾害风险认知能力与水平。值得注意是，目前武汉市的风险管理研究集中在：灾害治理和危机管理，更多的侧重于风险爆发后的应对与恢复，而对非应急状态下的风险预测和预防做得不够；尤其对于城市公众对风险认知度及社会可接受水平心中无底。同时，城市化的调整发展严重地使城市公众过分地依赖于信息技术的创新与扩散，而复杂的城市高技术系统无比脆弱，一旦受损则牵一发而动全身，表现出越来越多的全面效应。为此建议：在国家、城市的应急建设中要认真推进风险管理的大思路，最大限度地提高城市公众对灾害风险的认知与接受水平。具体可组织城市间的灾害风险认知与响应行为问卷调查，并作好对比分析。第二，武汉市必须成为应急建设的重点。利用中国各大中城市修编城市总体规划并制定“十一五”规划的绝好时机，使两者结合起来。具体讲要从工程与非工程规划建设上提出发展策略。工程性规划的措施：灾害测报系统与布局；生命线系统保障规划；应急救援设施与布局；指导防灾工程建设规划；城市防灾公园与避难广场规划；城市防灾绿化带与小型避难空间规划；城市疏散和避难通道规划设计（含车行疏散道路与步行疏散通道等）；非工程性规划措施：以城市综合减灾立法为前提的“一案”、“三制”建设应成为指导思想，同时强化五方面建设即综合减灾组织机构的建立；明确应急救援建设及责、权关系；城市总体与分灾种应急预案的制定，并与城市综合减灾规划相一致即尤其要搞灾变全寿命周期安排对策即灾发期混乱期避难行动期避难救援期避难生活期恢复重建期等；重在寻到最佳的灾难应急处置时段；强化公众防灾减灾的系统化教育；用防灾减灾规划等推进城市综合减灾法规建设，至少在2008年前应编制城市综合减灾法，建立起建设部系统的城市综合减灾工程系列的规划设计标准体系表；同时要建立灾害信息共享系统，整合各类报警网络，建设各级政府风险信息服务体系，要提供足够辖区的各类灾变风险地图，从而为应急预案的实施奠定风险控制基础。为此要大力发展尤如“拇指预报”的预警方式等。第三，武汉市应急救援不可忽视新农村建设。据国家公安部消防局的统计，2006年上半年全国火灾形势总体平稳，但在分析火灾六大特点时，位属其二的就是农村火灾占较大比重。建设新农村与发展小城镇是我国一项重要决策，截至2004年底，全国建制镇有19883个（不含县城关镇），乡17451个。它们是火灾、爆炸、地质灾害、气象灾害、洪灾、雪灾等的多发地区。所以，关注新农村与小城镇防灾减灾规划建设是有效实践应急救援的关键。六、加强武汉市公共安全管理的具体实施方案针对武汉市现有的公共安全管理模式和体制存在的问题和缺陷，我们要在借鉴西方发达国家先进经验的基础上重塑武汉市公共安全管理模式和体制。1. 要尽快实现武汉市公共安全应对模式的整体转换 即从应急管理向全面的公共安全管理转变，全面的公共安全管理与应急管理有很大不同，与应急管理的被动应付相比，前者在理念上更加积极主动，强调对风险和事件的主动、科学的管理，能更有效地预防和减少突发事件的发生。应急管理将管理重点主要集中在事件发生时的紧急控制和处理阶段，也即应对阶段，虽然应急管理也有灾难前的准备和灾后的恢复，但它与成熟的公共安全管理中的准备和恢复是完全不同的。应急管理中的准备和预防是为应对服务的，恢复是对灾难后造成后果的即时性、被动性的活动，也就是说是应对活动的自然延伸；而公共安全管理中所说的预防、准备、应对和恢复是建立在防灾、减灾思想基础上的，也就是说，能够预防的就阻止、不能预防的就减轻其影响和损失。所以说，应急管理固然重要，但是，对于公共安全来说，仅有应急管理是远远不够的。应急管理对于公共安全事件的预防基本上没有多大作用，对于事后进行科学的恢复和重建的指导意义也不是很大。科学的态度和管理方法是必须根据公共安全事件的发生原理、机制和过程进行全面的公共安全管理，不管在公共安全事件发生的哪个阶段都力求通过有效的管理手段消除其危险或者减少其损害。武汉市要达到成熟的公共安全管理还有相当的距离。必须加强公共安全管理研究，健全公共安全管理的各种机制。加强预防体系建设应该成为我们工作的重中之重。2. 科学、明确地定位各级政府及有关部门的公共安全职能一是要完善相关的法律法规，制定公共安全法，从总体上规范公共安全管理，用法律确定各级政府及各部门的公共安全职责。在明确各级政府和部门灾害减除责任的同时，明确划定各级政府和部门公共安全的职责范围和相互关系。二是建立常设的公共安全管理部门，负责日常管理工作和突发事件的应急工作。在国家层面上可以以国家安全生产监督管理总局为基础，设立公共安全管理机构，直属国务院领导。在地方层次上设立对应机构，实行条块结合的双重领导。公共安全管理部门的职责是实施全过程的公共安全管理，包括危险减除和风险管理，负责应急预案的编制和演练，评估事态，发布预警，对潜在的和现实的紧急事态和灾难进行快速、有效和全面的应对，提供灾难援助，支持长期的重建行动，执行综合协调部门的协调任务和其他命令，负责人员培训和对民众进行公共安全宣传教育等。三是建立以一级政府首脑为领导者的综合协调部门，进行综合协调和指挥。综合协调部门可以采取委员会的形式，成员主要包括各部门的主要领导以及武警部队领导，其职责主要是研究制定应对突发公共事件的重大决策和指导意见，审定应急预案，组织指挥重大突发事件的应急处理工作，协调与上级政府及有关部门的工作，分析总结公共安全管理的阶段性工作并提出指导意见等。3. 创新公共安全管理体制，将广泛的社会力量纳入公共安全管理体系，实现多元化的合作治理一是要加强同非营利组织和国际社会的合作。对于一些重要的非营利组织，如红十字会、中华慈善总会等，我们完全可以像美国那样通过让它们署名应急预案和成为公共安全管理委员会的委员，使它们加入到体制内来，承担一部分正式的公共安全管理责任；对于其他的一些志愿者组织，公共安全管理部门可以建立制度化的联系和沟通机制，同它们保持经常性的联系和沟通。二是要充分利用社区群众自治组织。要发挥其自我管理、自我教育的功能，积极开展“平安社区”创建活动，加强减灾防灾工作，积极排查公共安全危险源，降低公共安全风险，提高社区的抗灾防灾能力；及时调解利益矛盾，化解风险，防止突发事件的发生。三是要同私人部门积极开展合作。通过制定灾害保险法，将公共安全的部分责任转移给保险公司。另外，我们还可以利用私人部门的专业技术优势，积极与它们开展专项合作，建设“公共安全应急联动系统”，提高公共安全事件应急管理技术水平。4. 大力推行公共安全管理的标准化建设，提高公共安全管理技术水平一要尽快制定公共安全管理指南，提供标准化的公共安全管理工作和活动方案，指出公共安全管理中不可缺少的准备措施、管理活动和步骤、管理的质量以及如何制定应急预案、救援的优先次序、怎么进行恢复，等等。二要建立公共安全标准化技术委员会或类似部门，制定公共安全标准指南、公共安全管理体系标准、应急准备/管理和BCM标准，以重点应对相关国际标准化活动，系统地开展安全标准化工作。三要充分利用信息通讯技术建设公共安全应急联动系统，以技术促进各种资源整合和各部门的协同行动。四要采用先进的地理信息系统( GIS) 、全球定位系统(GPS) 、卫星遥感系统(RS)及通讯网络系统等实现对公共安全风险的精确监测。七、建立有效应急管理体系的对策和措施1. 城市公共安全系统建设城市公共安全系统是涉及生产、生活和生存的各个领域的大安全系统。城市各个安全系统包括七个子系统，分别是城市工业危险源、城市公共场所、城市公共基础设施、城市自然灾害、城市道路交通、城市突发公共卫生事件和恐怖袭击与破坏。城市公共安全研究的理论基础是风险理论，通过对可能发生的城市公共事故灾害进行风险分析，制定保障城市公共安全与城市经济社会协调发展的安全规划，实施风险减缓对策措施，建立城市事故应急救援系统及公共安全信息管理系统，从而实现建设和建立城市公共安全系统的目的。（1）风险分析风险分析主要包括风险辨识与风险评价。风险辨识是在资料收集及现场查看的基础上找出风险之所在和引起风险的主要因素，并对其后果做出定性的估计。风险评价是对城市系统存在的风险进行定性或定量的分析，评价系统发生危险的可能性及其严重程度。对于城市系统风险来说，主要有两类城市危险分析方法，一类是目前比较成熟，应用比较广泛的工业安全与职业安全的分析方法，用于原发事故的风险分析；另一类就是处于探索阶段的城市公共安全的风险分析方法，基于对原发事故的风险分析。（2）城市公共安全规划的制定城市公共安全规划的本质是对城市风险进行预测后所做的安全决策，或是对城市的安全设计，目的是控制和降低城市风险，使之达到可以接受的水平。城市公共安全规划主要从城市建设和社会发展总体角度出发，在城市系统分析和预测的基础上，确定城市公共安全规划目标，提出风险减缓的对策措施，编制城市公共安全规划的样本及指南。 规划目标的确定城市公共安全规划目标是公共安全规划的核心内容，是对城市未来几年里改善安全状况，提高安全水平的策略所规定的目标。制定恰当的安全目标是城市公共安全规划的关键，规划的目的就是为了实现预定的安全目标。城市公共安全规划目标应体现城市公共安全规划的根本宗旨，即保障城市经济和社会的可持续发展，促进经济与社会、人和自然的协调发展。城市公共安全规划目标是以风险理论为指导，在调查分析城市系统内自然、社会、经济等方面诸要素及各种因子相互关系的基础上，结合系统内各种资源供给的可能性等，编制城市系统的公共安全规划，并通过实施该规划，保障城市系统的安全稳定运行。 风险减缓措施具体地讲，风险减缓的最终目标是达到预期的安全规划目标。其途径一般是针对现状安全水平与规划安全目标间的差距，找出具体的风险因素，如工业危险源或公共场所人群聚集等，积极采取减缓措施，以消除或减少风险因素。根据城市公共安全风险分析的结果，分析确定城市系统的脆弱部位或环节，设计有针对性的风险减缓措施。设计风险减缓措施时应以提升现有的城市公共安全水平，实现规划安全目标为目的。风险减缓措施设计方案完成后，需要从经济技术可行性、公众心理承受力、法律法规符合性等方面进行论证，只有论证结果说明设计方案可行，才能进入风险减缓措施的实施阶段，以保证风险减缓措施具备可行性。制定风险减缓措施的程序见图1 所示。图1 风险减缓措施的程序2. 应急救援指挥系统组成应急救援指挥系统由计算机信息系统、GIS 电子地图系统、通信系统、移动指挥系统、基于互联网的远程实时监控系统、大屏幕系统、G P S 定位系统、会议系统、不间断供电系统、防病毒、防雷系统组成。如图2所示：图2 应急救援指挥中心网络结构图（1）计算机信息系统计算机信息系统是应急救援指挥中心的工作平台,已将所有的重大危险源信息采集到数据库里, 并制订了相应的应急预案, 结合网络化的地理信息系统（WEB GIS）技术，能在电子地图上方便、快捷、形象地展示重大危险源和重大事故隐患的地理分布总体概况、及发生事故后抢险、应急指挥最佳救援路径和预案等信息。（2）通信系统指挥中心通信系统包括有线通信和无线通信系统,是应急指挥系统协调指挥的主要手段。开通报警电话，实行重点时段值守，建立呼叫中心,形成与公安、消防、交警、急救统一的接警平台和建设群呼对讲机系统。（3）移动指挥系统移动用户是应急救援指挥中心平台上的一个虚拟的实体, 把有线网络和无线网络结合, 利用公共网络构建虚拟指挥中心私有网络, 可以让指挥员随时随地通过移动笔记本电脑、掌上电脑等途径了解事情发展动态, 实时处理事务。（4）GPS为了利于指挥中心了解到各种救急车辆的位置、运送危险品车辆情况,实现车辆行驶路线的科学正确选择,在指挥中心的二期工程中将使用GPS 进行定位。使得应急指挥中心处警人员能实时的掌握车辆位置信息GPS 统将有线、无线、GIS、数据库资源管理等有机结合起来,从而完成车辆智能调度、管理、车辆定位、行驶导航等功能。3. 建立城市公共安全信息管理系统风险管理城市公共安全管理的一个重要组成部分，对城市公共安全系统的各种风险管理必须建立一系列基础数据库并且应用网络技术管理，所以对城市公共安全实行现代化的安全管理和制定城市公共安全规划，必须建立城市公共安全管理系统。管理信息系统(MIS)主要包括对信息的收集、录入，信息的存储、信息的传输、信息的加工和信息的输出五种功能。它把电子计算机、数据通信设备通过通信网络把不同地域的信息处理中心联结起来，共享网络中的硬件、软件、数据和通信设备等资源，加速信息的周转，为管理者的决策及规划的制定及时提供准确、可靠的依据。在现代化城市公共安全管理中，城市公共安全管理信息系统是信息综合处理的枢纽，是公共安全信息管理、安全决策的关键。八、结论城市人口的积聚和相对扩大，城市系统脆弱而易受攻击，随着经济和社会的快速发展，城市进程的加快，我国的城市公共安全问题日益突出。在全面建设小康社会的进程中，应结合自身城市建设的特点，按照城市公共安全应急机制和体系建设