上海大气环境健康风险及治理对策.docx

上海大气环境健康风险及治理对策清洁空气对人民的福祉至关重要。城市的经济活动，特别是与道路运输、电力和热力生产、 工业和农业有关的经济活动所排放的空气污染物，直接影响城市的空气质量，对人类健康有 直接和间接的影响，对生态系统和文化遗产也产生不利影响。世界卫生组织（WHO）的国际 癌症研究机构（IARC）在2013年进行的一项评估得出的结论是，室外空气污染对人类具有 致癌性，空气污染中的颗粒物成分与增加的癌症发病率（尤其是肺癌）密切相关。已有研究 也观察到室外空气污染与尿道/膀胱癌增加之间的关系。根据WHO2016年发布的研究成果， 世界范围内大气污染中有29%的死亡和疾病是由肺癌引起的，17%的死亡和疾病是由急性下 呼吸道感染引起的，24%的死亡是由哮喘引起的，25%的死亡和疾病是由缺血性心脏病引起 的，43%的死亡和疾病是由慢性阻塞性肺病引起的1。因此，降低大气环境健康风险事关人 民群众的健康福祉，必须加以重视。上海市作为长三角龙头城市，发挥“人民城市人民建，人民城市为人民”的精神，多年来在 大气污染治理领域狠抓政策落实，大气环境取得了明显的改善，人民群众的健康福祉得到了 显著的增加。本报告主要分析上海市“十三五”时期大气污染的现状，并结合发达国家城市 大气健康风险管理的经验及启示，为上海市构建以健康为导向的大气环境风险管理机制提供 政策支撑。一 “十三五”上海市大气环境风险管控现状分析（一）上海市大气环境健康风险上海市大气污染对居民健康的影响已经得到了多项学术研究的确认。其中，许安阳等2研究 上海市2013年1月至2014年12月的主要大气污染物与心血管疾病门急诊人数之间的关 系，发现在控制温度等混杂因素之后，上海市居民心血管内科门急诊人数与大气污染物浓度 呈正相关。石晶金等对上海市空气污染治理政策健康效应的研究发现，2007年上海市城区 大气颗粒物污染健康危害造成的经济损失为7.47亿31.83亿美元，占上海市当年GDP的 1.1%2.0%。其中，死亡造成的损失最大，占总损失的93.04%，而慢性支气管炎对经济造 成的损失也比较明显。江波等研究发现，上海市2013年1月至2014年12月的主要大气 污染物可以引起暴露人群出血性脑卒中住院就诊量的增加，且PM10的影响较PM2 5强，女性以 及6585岁人群对颗粒物的污染效应更加敏感。田俊杰等5对上海市2017年89月和 2018年12月徐汇区和金山区多个采样点的研究分析发现，上海市的大气PM1。中各重金属 浓度呈现一定的空间分布特征，其中室外Pb和Cd的平均浓度高于室内，As则是室内平均 浓度高于室外，反映了室外交通、室内人类活动对大气污染的影响。As、Cd和Cr 3种元素的成人致癌风险高于儿童，室内风险高于室外。As的致癌风险最高，是上海市典型地区的 大气PM的主要致癌因子。10T-循环系统疾病Y-膊瘤图1上海市20142018年前三位疾病死亡原因及占死亡总数的比重如图1所示，上海市20142018年前三大疾病死亡原因分别为循环系统疾病、肿瘤和呼吸 系统疾病，而这三种疾病均与大气环境健康风险有关。其中循环系统疾病是上海市2014 2018年最大的健康风险，约占死亡总人口的40%，而且呈现逐年上升态势。肿瘤作为第二大 健康风险，约占死亡总人口的30%。呼吸系统疾病20142018年呈现下降态势，约占死亡 总人口的8.5%。造成上海市大气环境健康风险的根本原因是上海市大气污染物的超标排 放。尽快降低上海市大气污染物的排放，也是降低大气环境健康风险的必然选择。（二）“十三五”时期大气环境健康风险管理的成就“十三五”时期前四年，上海市的空气质量指标总体呈现逐步改善态势。其中，二氧化硫浓 度降幅最为明显，2019年比2015年下降了 58.82%；颗粒物浓度降幅也很可观，2019年 PM2 5浓度和PM1。浓度分别比2015年下降了 33.96%和34.78%。CO浓度2019年比2015年下降 了 23.26%。臭氧和二氧化氮浓度降幅最不明显，臭氧浓度2019年比2015年下降了 6.21%； 二氧化氮浓度2019年比2015年下降了 8.7%。根据上海市20182020年环境保护和建设三年行动计划（简称三年行动计划）， 到2020年，上海环境空气质量指数（AQI）优良率力争达到80%左右，基本消除重污染天 气，细颗粒物（PM.）年均浓度降到37微克/米3。AQI优良率方面，2019年上海市AQI优 良率达到了 84.7%，比全国337个地级及以上城市平均水平高出2.7个百分点，提前实现三年行动计划的目标。重污染天气方面，2019年上海市有56个污染日，其中轻度污染2.548天，中度污染7天，重度污染1天，基本消除重污染天气。PM2 5年均浓度方面，2019年 PM2 5年均浓度降到35微克/米3，与全国337个地级及以上城市2019年PM平均浓度36微 克/米3基本相当，已经提前实现了 2020年的目标。图2上海市20152019年空气质量指标变化情况当前，上海市的首要污染物已经由细颗粒物逐渐转化为细颗粒物和臭氧。其中，2019年首 要大气污染物为臭氧的有26天，占46.4%；首要污染物为细颗粒物的有25天，占44.6%； 首要污染物为可吸入颗粒物的有3天，占5.4%；首要污染物为二氧化氮的有2天，占 3.6%。(三) “十三五”期间上海市大气环境风险防控的主要政策行动“十三五”以来，上海市主要通过推动大气污染治理工作来落实大气环境风险防控。结合上海市清洁空气行动计划(20132017)、上海市20152017年环境保护和建设三 年行动计划、上海市环境保护和生态建设“十三五”规划、上海城市总体规划(20172035年)、上海市20182020年环境保护和建设三年行动计划(简称20182020年三年行动计划)等政策的出台和落实，扎实推进大气污染治理工作。在上海市环境保护和生态建设“十三五”规划中，上海市2020年大气环境质量的主要指 标分别为PM25年均浓度指标不超过42微克/米3,环境空气质量优良率超过75.1%。从“十 三五”重点任务推进情况来看，上海市从燃煤电厂超低排放改造、集中锅炉清洁能源替代、 全面取缔经营性小茶炉和炉灶、全面推进工业VOCs治理、工业区环境综合整治、交通领域 清洁化转型等领域入手，大气污染物减排取得积极成效，大气环境有明显改善，提前完成“十三五”规划目标和20182020年三年行动计划目标。1. 通过“命令-控制”政策强化政策落实在监管执法方面，“十三五”期间上海市实施“最严尺度”与“审慎监管”并济的管理模 式，2016年至今，上海在大气污染方面共执法查处案件2912件，处罚金额共计约3.59亿 元2017年开始，对一些影响恶劣的大气环境污染行为，上海生态环境部门明确可以直接 依法进行顶格处罚。在监测预警方面，“十三五”期间，上海市不断提升大气环境监测预警能力。过去5年，上 海建成了 55个空气质量常规检测站台，和崇明东滩、青浦淀山湖、浦东等3个“超级站”。上海市为了便于公众理解，设计了 “空气宝宝”卡通形象（见图3），通过其表情与 颜色的变化呈现不同空气质量水平。上海市在2016年和2018年分别修订了上海市空气重 污染专项应急预案，指导公众采取相关健康防护措施。图3上海市“空气宝宝”卡通形象上海市通过不断提高环保标准，倒逼大气污染企业关停并转。“十三五”时期，在大气污染 物特别排放限值方面，上海市除了执行国家规定的火电（不含燃煤电厂）、钢铁、石化、水 泥、有色金属、化工外，还增加了包装印刷业、工业涂装这两个行业。上海市还出台了锅炉 和畜禽养殖的污染物排放地方标准。“十三五”时期，上海市通过环评审批制度改革倒逼大 气污染企业转型。上海市出台上海市建设项目环境影响评价分类管理重点行业名录，实 施环评分类管理；修订上海市不纳入建设项目环评管理的项目类型，优化营商环境，降 低企业的经营成本。2. 探索环境经济政策的创新应用在排污许可制度方面，上海还在2017年6月5日颁发了全国首张国家版排污许可证，为排 污许可证引入“契约”模式，并在2020年将排污许可制度应用到上海市所有重点排污产 业。截至2020年8月30日，上海累计核发排污许可证5546张，完成排污登记2.86万家， 基本实现了固定污染源排污许可管理的全覆盖，以排污许可证为核心的“一证式”监管执法 模式正在上海逐步落地生根。这为上海市建设基于排污许可证的交易市场体系奠定了基础。通过市场机制创新促减排。2015年底，上海正式启动VOC排污收费试点，根据排污者污染 治理情况和排放水平，实施差别化收费政策。2018年上海市实施环保税政策，明确了二氧 化硫、氮氧化物、苯、甲苯等的税额标准，并适时依法进行阶段性调整。上海市还通过实施 脱硫脱硝环保电价补贴政策激励燃煤电厂脱硫脱硝，2019年，上海电厂主要污染物二氧化 硫、氮氧化物的排放量较2016年分别下降了 92%和71%。上海市通过实施可再生能源发电 价格补贴政策、新能源汽车补贴政策，推动燃油汽车的替代和新能源汽车的普及。3. 强化重点领域的大气污染治理在能源领域，上海市主要从三个方面来推动大气污染治理政策的落实。第一，推进能源结构 优化调整，持续削减煤炭消费总量。2017年全市煤炭消费总量为4577.84万吨，比2015年 削减了 3.2%。第二，加快锅炉和窑炉清洁能源替代，全面取缔分散燃煤锅炉。目前，全市 除公用燃煤电厂和钢铁窑炉外，全市基本实现无燃煤锅炉。第三，提升燃煤和燃气设施污染 治理水平，实施大气污染特别排放限值。2018年1月1日起，上海市所有燃煤电厂烟尘、 二氧化硫和氮氧化物的排放浓度分别达到10毫克/米3、35毫克/米3和50毫克/米3的排放 限值要求。在产业领域，上海市主要从制定和实施产业规划、严格产业节能环保准入、加大产业结构调 整力度、加快工业重点行业VOC综合治理四个方面来推进大气污染治理政策落实。其中， 20132018年上海市共完成淘汰落后项目5036项，其中85%是负面清单和“三高一低”类 项目，节约标准煤能耗合计超过300万吨，腾出土地15万亩，削减SO2 9.48万吨、NOx 1.45万吨m 20142017年，累计完成2515家企业挥发性有机物治理工作，VOC治理工作 取得阶段性进展7 在交通领域，上海市主要从着力优化交通结构、提升新车排放标准、提前淘汰黄标和老旧车、加强在用车监测和监管、加快绿色港口建设和开展非道路移动源排放控制六个方面开展 大气污染治理工作。截至2019年底，上海市累计推广应用新能源车超过30万辆，建成充电 桩超25万个，全国领先。2018年10月起，上海市全面提前供应国丑标准车用汽柴油，同 时停止销售低于国丑标准的油。2019年7月1日，正式实施了新车国丑标准。2019年5 月，上海市正式实施在用汽柴油车监测标准。2018年10月1日起，上海港实施驶入排放控 制区换烧低硫油，有条件的靠港船舶一律使用岸电。在区域协同领域，“十三五”时期上海始终坚持区域联动、多元共治。上海市还加强了长三 角区域内高污染车联防联控，与苏浙两省协作，搭建了长三角区域性高污染机动车环保信息 共享平台，目前平台内已收集区域内高污染车辆约440万辆，为高污染机动车实施异地执法 监管提供了重要支撑。（四）“十三五”时期上海大气环境健康风险管理的不足上海市2019年大气环境质量主要指标总体上要好于长三角平均水平。上海市2019年PM2 5年 均值已经首次实现达标，与长三角地区大气环境质量平均水平相比，除了 NO2外，其他各项 指标均好于长三角地区平均水平（见图4），但与2019年生态环境部168个重点监测城市 中空气质量前20名的城市和特大城市（深圳、厦门、珠海、贵阳、昆明）相比，仍有差 距。(微克亲)由图5可以看出，上海市空气质量与我国一些空气质量排名靠前的城市相比，在PM2 5年均浓 度和空气质量优天数这两项指标方面差异明显。具体就2019年来说，在超大城市中，深圳 市PM2 5已经达到了 24微克/米3,环境空气质量综合指数9在全国168个重点监测城市中排 名第九，空气质量优天数达到了 187天；广州市PM已经达到了 30微克/米3,空气质量优天数达到了 93天。在特大城市no中，东莞市PM2 5B经达到了 32微克/米3,空气质量优天数 达到了 117天。在I型大城市中，厦门市PM25B经达到了 24微克/米3,环境空气质量综合 指数在全国168个重点监测城市中排名第四，空气质量优天数达到了 185天；昆明PM2 5已经 达到了 26微克/米3,环境空气质量综合指数在全国168个重点监测城市中排名第15，空气 质量优天数达到了184天。在II型大城市中，贵阳市PM2 5已经达到了 27微克/米3,环境空 气质量综合指数在全国168个重点监测城市中排名第八，空气质量优天数达到了 214天。从图6可知，上海市与全球城市之间的空气质量差距明显。其中，在PM2 5方面，上海市刚刚 达到WHO过渡时期目标值-1(35)，而纽约市在2017年就已经达到了 WHO的空气质量准则 值。伦敦、东京都已经达到过渡时期目标值-111(15)，新加坡和香港都已经达到了过渡时 期目标值-11(25)。可以看出，当前上海市的空气质量仍有较大提升空间。图6上海与全球城市的PM2 5年均值的差异从图7可知，当前上海市在SO控制方面已经远远超越了中国AQI 一级标准和WHO空气质量二发达城市大气健康风险管理的经验及启示20世纪60年代前后，日本、德国和美国等发达国家空气污染公害事件频发，空气质量标准 也“应劫而生”，标准的制定和收紧帮助这些国家实现了持续的空气质量改善。而在中国， 具有里程碑意义的2012年新空气质量标准修订使得经济发展与主要空气污染水平实现了脱 钩，也促进了空气质量管理体系的构建和完善。2018年上海市发布上海市城市总体规划 (20172035年)，提出了到2035年PM.达到25微克/米3的约束性目标。如何借鉴发 达国家的大气健康风险管理经验，推动上海市如期实现规划目标，是本节探讨的核心问题。(一) 新加坡大气环境风险管理经验作为安全、健康和环境的管理者，新加坡环保部(National Environment Agency， NEA)的 大气环境风险管控短期重点是推出减少车辆来源空气污染的政策，中期优先事项是加强挥发 性有机化合物和空气排放监测网络。NEA的愿景是一个安全健康的新加坡，对居民的良好生 活质量至关重要。NEA近年来大气环境风险管理的主要政策可以总结为以下四个方面。第一，NEA通过环境空气监测站网络持续监测整个新加坡的空气质量，每小时在NEA网站上 公布空气质量信息。NEA致力于加强本地范围内空气质素监测的空间分辨率，例如住宅小区 或主要道路交叉口，结合空气分散建模能力，这也使NEA能够更好地监测这些地区空气污染 物的分散情况。在2020年，NEA开始为期两年的试点，以评估低成本传感器的性能，制定 操作要求，并利用传感器的数据改进空气分散模型1。第二，推行商用车辆排放计划及强化提前换车计划。自2018年生效以来，车辆排放计划 （Vehicular Emissions Scheme， VES）一直有效地鼓励购买更清洁的汽车和出租车。在2019年注册的汽车和出租车中，约28%获得VES补贴。如果延长一年，该计划将于2020年 12月31日到期。新加坡于2013年首次实施提前换车计划，以一种新的更清洁的选择取代 这些高排放车辆，仅涵盖欧标前（pre-Euro）和欧标1的车辆，但在2015年扩大到欧标2 和欧标3的车辆。截至2019年12月31日，该计划已更换约47000辆污染车辆，已证明提 前换车计划是有效的。第三，严控燃油质量标准。新加坡自2019年7月1日起实施额外的燃料质量参数，NEA对 汽油中的甲醇、甲基环戊二烯基锰三基（MMT）和磷以及柴油中的脂肪酸甲酯和MMT实行了 限制，因为这些燃料添加剂对环境和公共健康有负面影响。第四，强化政策评估。在202 0年1月，NEA开展了一项为期一年的咨询研究，以衡量新加 坡航运业、石油化工和电力业的二氧化硫排放量与其他城市的二氧化硫排放量。该研究将评 估现有技术和政策减排方案的有效性和可行性，并深入了解其他国家的成功做法。（二）伦敦市大气环境风险管理经验作为国际城市，伦敦曾经因大气污染问题而有了 “雾都”的称号，伦敦市近年来的空气质量 已经大幅改善，在大气环境风险管理方面取得了明显的成效。当前伦敦市的大气环境风险管 理可以总结为以下几个方面。第一，使用更加清洁的交通工具。包括公共汽车在内的车辆造成的污染占了伦敦人呼吸的有 害气体的一半以上。伦敦市长已经采取了广泛的行动，解决污染最严重的汽车问题，清理伦 敦的公交车和出租车，大力推广新能源汽车。从2018年开始，确保所有新双层巴士都采用 混合动力、氢动力或电动汽车。设立低排放的公共汽车区域。在低排放巴士区内的站点，只 有配备顶级发动机和排气系统的巴士才能满足或超过最高的欧6排放标准。到2020年10 月，伦敦所有的公交车都已达到或超过欧6标准，这意味着整个伦敦将成为低排放公交区。 完善电动车的基础设施。伦敦的电动汽车充电点网络是全球领先的。在2020年初，伦敦有 近5000个充电点一一每6辆电动汽车就有一个充电点，占英国所有充电点的25%。第二，设立超低排放区。为改善空气质量，2019年4月8日，伦敦市长在伦敦市中心设立 超低排放区（Ultral Low Emission Zone，ULEZ）。ULEZ是市长为解决伦敦空气污染造成 的公共健康危机而实施的一揽子强硬措施的一部分。ULEZ与现行的交通挤塞收费区位于同 一地区，实行全年每天24小时、每周7天的收费。第三，实施学校空气质素审核计划(Mayors School Air Quality Audit Programme)。 伦敦市长对伦敦学校周围糟糕的空气质量感到担忧。他审计了伦敦污染最严重地区的50所 小学。主要措施包括：将学校入口和游乐场从繁忙的道路上移开；“禁止发动机空转” 计划，以减少学校运行中的排放；减少锅炉、厨房和其他来源的排放；改变本地道路， 包括改善道路布局、限制污染最严重的车辆在学校附近行驶，以及在学校入口辟设行人专用 区；在繁忙的道路和操场上增加“屏障灌木丛”等绿色基础设施，以帮助过滤烟雾；鼓 励学生沿污染较少的路线步行或骑单车上学。这一计划成功后，市长已将其推广到伦敦各地 的20家托儿所。第四，监测和预报空气污染。2018年1月30日，伦敦市长萨迪克汗(Sadiq Khan)宣 布，他将与伦敦国王学院(Kings College London)合作，改善向公众(尤其是最弱势群 体)通报首都突发空气污染事件的方式。在大约100个不同的地点持续监测伦敦的空气质 量。这些地点由伦敦各区政府运营和资助。伦敦国王学院的伦敦空气网站记录实时和历史监 测数据。尽管大多数污染物都有所减少，但伦敦某些地区的PM10和NO2含量仍然过高。伦敦 的“呼吸伦敦"(Breathe London )网络是一个耗资75万英镑的先进的大型“追踪”街头 空气质量的传感器监测系统。该系统将被用于分析伦敦数千个有毒热点地区的有害污染，包 括学校、医院、建筑工地和繁忙道路附近。这些数据将支持政策制定，并帮助向当地社区提 供信息和参考。(三) 香港大气环境风险管理经验自20世纪80年代以来，珠三角港澳地区经历了人类历史上最快速的工业化和城市拓展，由 于区内频繁的工业、物流和商业活动，珠江三角洲的工业化和城市化已大大影响了香港的空 气质素。香港近20年来，不断完善大气环境风险管理措施，实现了大气环境质量的不断改 善。总结来说，有以下三点。第一，探索区域协同应对空气污染机制。香港与广东省合作的主要平台是“粤港持续发展与 环保合作小组”，小组于2000年成立，工作范围涵盖广泛的环境问题。小组由香港环境局 局长和广东省生态环境厅厅长共同主持，每年举行一次会议。空气质素自始至终是主要焦 点。重要的成就包括2002年4月达成协议，以1997年为基准年，为二氧化硫、氮氧化物、 可吸入悬浮粒子和挥发性有机化合物设立2010年减排目标。建立区域空气质素监测网络， 监测四种污染物：二氧化硫、二氧化氮、可吸入悬浮粒子和臭氧。2005年，网络有16个位 于珠三角的监测站，在2014年增至23个站，并加入一氧化碳和微细悬浮粒子两个新的监测 参数。为达到2010年的减排目标，在地区空气质素管理计划下实施一系列措施。在2012年 11月签订污染物减排新协定，为2015年设定减排目标和为2020年设定减排幅度，在2014 年进行包括澳门的区域性PM2 5联合研究，为联合空气污染预测进行筹备工作。通过资料共 用、预测交流、预期重污染日会商、工作人员培训和技术交流等，为区内居民提供相关信 息。第二，完善大气环境风险评估标准体系。加拿大率先建立了直接表征空气污染对不同人群健 康风险增幅效应的地域化量化模型一一空气质量健康指数（AQHI），将此前的空气污染指数 （API）变更为空气质量与健康指数。目前世界范围内成熟使用AQHI进行空气质量评价和预 报的仅有加拿大和中国香港特区，不同之处在于加拿大的AQHI纳入了死亡风险的考量，而 中国香港特区采用本地发病率数据作为基础（见图8），其对不同群体分类清楚，考虑周 到，而且特别强调了避免停留在交通繁忙的地方，关注了交通空气污染的问题（见表1）。加拿大中国香港低风险高风险中风险非常高甚高图8加拿大和中国香港AQHI分级第三，协同控制船舶污染排放。这是香港与内地合作中一个较新的领域。内地有关部门已经 就珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域制订了减少船舶污染的方案，香港与内地相关的 部门和专家共同参与，互相交流减少船舶污染的经验。此外，香港与交通运输部及国家海事 局紧密合作，以配合国家于2019年设立珠三角水域船舶排放控制区。（四）东京大气环境风险管理经验20世纪70年代东京都政府（TMG）通过法令和其他法规管理工厂的煤烟和烟雾等空气污染 物。20世纪90年代，在交通发展的同时，空气污染也在加剧，这是汽车排放的黑烟（微粒 物质）造成的。2003年，东京都政府规定柴油车排放废气标准。现在东京的空气质量已经 明显改善。然而，在许多监测站，光化学氧化剂和PM2 5的浓度都超过了环境标准。总结来 看，东京都政府采取的大气环境风险管理措施可以分为以下五个方面。表1 AQHI的健康忠告健康风险级别空气质素健康 指数易受空气污染影响的人士户外工作雇员一般市民心脏病或呼吸 系统疾病患者儿童及长者低1月3日可如常活动可如常活动可如常活动可如常活动中4月6日一般可如常活 动，但个别出 现症状的人士 应考虑减少户 外体力消耗可如常活动可如常活动可如常活动高7心脏病或呼吸 系统疾病患者 应减少户外体 力消耗，以及 减少在户外逗 留的时间，特 别是在交通繁 忙地方。这类 人士在参与体 育活动前应咨 询医生意见， 在体能活动期 间应多歇息儿童及长者应 减少户外体力 消耗，以及减 少在户外逗留 的时间，特别 是在交通繁忙 地方可如常活动可如常活动甚高8月10日心脏病或呼吸 系统疾病患者 应尽量减少户 外体力消耗， 以及尽量减少 在户外逗留的时间，特别是儿童及长者应 尽量减少户外 体力消耗，以 及尽量减少在 户外逗留的时 间，特别是在 交通繁忙地方从事重体力劳 动的户外工作 雇员的雇主应评估户外工作 的风险，并采 取适当的预防措施保障雇员一般市民应减 少户外体力消 耗，以及减少 在户外逗留的 时间，特别是 在交通繁忙地 方在交通繁忙地方严重10+心脏病或呼吸 系统疾病患者 应避免户外体 力消耗，以及 避免在户外逗 留，特另U是在交通繁忙地方的健康，例如 减少户外体力 消耗，以及减 少在户外逗留 的时间，特别 是在交通繁忙 地方儿童及长者应 避免户外体力 消耗，以及避 免在户外逗 留，特另U是在 交通繁忙地方所有户外工作 雇员的雇主应 评估户外工作 的风险，并采 取适当的预防 措施保障雇员 的健康，例如 减少户外体力 消耗，以及减 少在户外逗留 的时间，特别是在翅繁忙地 方一般市民应尽 量减少户外体 力消耗，以及 尽量减少在户 外逗留的时 间，特别是在交通繁忙地方| Excel下载表1 AQHI的健康忠告第一，出台针对柴油排放的措施。1999年东京都政府实施了 “柴油车法规”(DieselVehicle Regulation)。自2003年以来，东京都政府一直在按照相关法规对柴油车排放的废气进行监管。除了打击不合规的柴油车，东京都政府目前正在支持柴油车向混合动力巴士 和卡车等转型。东京都政府还要求拥有30辆及以上车辆的企业（截至2015财年年底，约 1700家企业）提交车辆减排计划，进一步减少车辆造成的温室气体和尾气排放。第二，持续监测空气质量。东京都政府持续监测东京的空气质量。监测站的种类分两种：环 境空气监测站是安装在居民区的监测站，用于测量一般空气质量；路边空气污染监测站是设 置在主要道路或十字路口的监测站，以确定汽车排放的影响。东京的PM2 5是在所有82个空 气质量监测站（47个环境空气监测站和35个路边空气污染监测站）测量的。第三，加快零排放车的推广。2006年，东京都政府制定了到2030年将二氧化碳排放量在 2000年的基础上减少30%的目标，这意味着交通部门需要减少60%的二氧化碳排放量。为了 加快ZEV的广泛使用，2018年5月，东京都知事宣布其目标是将ZEV的销量提高到乘用车 总销量的50%。东京都政府通过对ZEV和小区公共充电桩进行补贴，提高ZEV的使用量。第四，控制VOC的排放。在东京，光化学氧化剂的环境标准尚未达到。相反，近年来高浓度 光化学氧化剂发生的天数有增加的趋势。除根据法例和条例规定排放外，辐射管制局亦为自 愿减少挥发性有机化合物排放的企业提供技术支援，例如派发挥发性有机化合物排放措施 指南，以及派遣顾问。此外，东京还通过在其网站上介绍低VOC涂料的先进案例，努力推 广低VOC产品的广泛使用。第五，推动大气污染标准修订。日本最初空气质量标准中颗粒物的指标为SPM，在已达到该 标准的情况下哮喘儿童患者仍不断增加，因此，耗时近10年的东京大气污染诉讼案引起了 政府高度关注。与以往公害事件不同，原告为市民团体组建的公害诉讼团，揭露了 PM2 5可能 导致疾病的结论。所以其诉讼条款不仅再局限于被告支付原告赔偿金，诉讼团也要求加入创 建哮喘患者救助制度，并参与探讨制定PM.标准和完善自动监测si。最终，2009年修订标 准首次纳入了 PM2年均值与WHO的过渡时期目标IT-3 （15微克/米3）一致。（五）纽约的大气环境风险管理经验50年来，纽约市不断减少和逐步淘汰污染物，从2009年到2017年，空气质量持续改善，PM2 5下降了 30%，NO2下降了 26%，NO下降了 44%，BC下降了 30%。口3然而，空气污染仍然是 主要的环境问题，尤其是对低收入纽约人健康的威胁。据估计，PM2 5是罪魁祸首，死亡人数 超过2000人，每年因心血管和呼吸系统疾病的住院治疗和急诊人员接近6000人。近年来纽 约市在降低大气环境风险方面的主要措施有以下五个方面。第一，通过数据收集和分析，以及社区参与，确定其他改善空气质量的措施。2007年，纽 约市卫生部门建立了纽约市社区空气调查(New York City Community Air Survey, NYCCAS)，这是美国城市中正在进行的最大的城市空气监测项目。2017年，NYCCAS监测了 78个常规地点和15个低收入社区，这些地区在前几年没有得到重视。NYCCAS把这些站点称 为地图上的环境正义站点。自2008年在纽约市开始监测以来，NYCCAS所测量的大部分空气 污染物都有所减少。然而，在工业区以及交通和建筑密度较大的地区，每种污染物的浓度仍 然较高。第二，提高能源利用效率，减少污染物排放。纽约市还启动了 “纽约市改造加速器”(NYC Retrofit Accelerator)以及“纽约市社区改造”(Community Retrofit NYC)项目，帮助 建筑业主运营商提高了能源效率。改造加速器是纽约市绿色建筑计划的旗舰。纽约市提供有 针对性的外展服务和免费的个性化咨询服务，以帮助业主简化提高能源和用水效率的过程。 纽约市社区改造为建筑业主、建筑运营商和社区居民提供免费的教育、工程、金融和建筑管 理咨询服务，以帮助简化能源和水效率改造过程。第三，从健康公平的角度执行最新的空气污染控制法规。纽约市扩大减少汽车尾气排放的举 措，与纽约市议会合作，引入相关立法进一步限制发动机空转，特别是对有二级发动机的车 辆。纽约市还继续实施清洁热倡议，以支持向清洁取暖燃料过渡，重点是环境正义社区。纽 约市还针对排放最大的重型车辆的利益相关方(如校车运营商和卡车运输车队所有者)发起 一项积极的反空转宣传活动，并重点关注对空气质量影响最大的社区。第四，发布和推广公民科学工具包。2017年，DOHMH与纽约市立大学皇后学院(CUNYQueens College)合作，与两个地方组织合作开展空气质量监测项目，并创建了一个工具包 供团体收集数据。纽约市政府将在社区团体中发布和推广这套工具包，帮助他们了解社区的 空气污染模式，为参与者提供交流想法和数据的机会，改善与空气质量相关的公民科学状 况。第五，倡导州和联邦监管改革，解决超出地方控制的污染源。45%的城市细颗粒物来自城市 外排放源。面对关键环境保护措施的威胁和实际倒退的情况，纽约市将继续大力倡导州和联 邦的空气质量法规，并记录放松管制对当地的影响。纽约市将继续倡导联邦监管改革，并与 其他七个州一起提起诉讼，要求美国环境保护署取缔来自铁锈地带州的污染。(六) 发达城市大气环境风险防范对上海市的启示 要持续降低大气污染健康风险，并与公众的需求相协调，需要改变现有的环境管理模式，向 以风险防控为目标的管理模式转型。上海市可以从全球城市的大气环境风险管理经验中取长 补短，建设人民向往的“生态之城”，最终实现大气质量与国际城市接轨。第一，环境健康风险监测与预警体系还不够精准。伦敦、香港、东京、新加坡的经验表明， 加大监测站点的布设力度，有助于更加精准地分析大气环境风险点的分布状态和特征，从而 针对特定人群采取更加公平和精准的政策措施。当前上海市的空气质量监测站点中，国控站 点有10个，市级层面的站点有58个。未来应该继续完善环境监察站点的布局和加强基于监 测数据的大气环境风险防范信息的发布。第二，环境健康风险管理标准不够严格。目前包括我国在内的多数国家都是选择污染物中最 大的IAQI作为AQI表征空气质量，这起到了突出首要污染物的作用，却忽视了其他污染物 可能产生的综合健康影响，不能揭示空气污染物和人体健康之间的复杂关系。具体来说，因 为空气污染物对健康产生的影响无法确定阈值，在极低浓度下仍可产生不利健康效应，而只 表征最高浓度污染物的AQI单一指数无法体现其他较低浓度污染物的健康风险，此外，也不 能表征多种污染物同时联合产生的健康风险。在基本达到WHO过渡时期目标1（35微克/米 3）之后，上海市应该试点环境健康风险管理标准，为进一步降低大气环境健康风险提供指 标参考。第三，大气污染风险预防及损害救济不够健全。有别于传统损害，大气污染属于间接损害， 其损害后果具有潜伏性、广泛性。对现存大气污染损害风险的预防及已经发生损害的救济同 样也是保障公众健康权利的重要措施。当前，上海市大气污染治理工作主要以可吸入颗粒物 （PMQ、细颗粒物（PM2 5）为治理突破口，实现空气质量改善，并围绕这一目标展开制度 设计，而对大气污染风险预防及损害救济则重视不够。大气污染风险预防手段过于单一，仅 限于重污染天气启动应急措施；大气污染损害缺乏必要救济途径，上海市现阶段的损害救济 以传统侵权损害为主，对于大气污染这种新型公害损害救济则缺乏相应法律规定。对于大气 污染与公众健康损害之间的关联性，还缺乏深入研究和科学认识，这为上海市在制度上保障 公众健康权利带来了诸多困难。第四，要持续不断地改善大气环境质量。建筑和交通是国际城市大气污染物的关键来源，应 制定专项政策降低污染物的排放总量。交通部门在交通管理方面，协同经济效益较高的措施 有推广远程办公、完善铁路交通服务、实施高速收费制度、开发智能驾驶。在移动源排放控 制方面，通过补贴来推广低排放的中型、重型卡车可获得较高协同经济效益，可实现大量的 温室气体减排。建筑部门的减排与能源消费息息相关，因此该部门的控制措施可产生较大的 协同效益，尤其是通过推广绿色建筑及减少建筑的碳排放。第五，要构建区域协同机制，协同降低大气环境风险。伦敦市加大了大伦敦地区的大气污染 协同治理力度，东京从东京都市圈的角度构建区域大气污染治理机制，纽约市也协同其周边 区域开展大气治理，香港则与珠三角城市群和澳门等一起治理大气污染。可以看出，要实现 大气环境风险的进一步降低，必须协同改善周边区域的大气环境质量。三 上海市以健康为导向的大气环境风险管理机制构建对策（一）完善大气环境风险的信息公开机制完善大气环境风险的信息公开机制，需要政府、企业和社会公众在大气环境风险监测、预警 及发布方面的协同配合，主要从以下三方面着手。第一，强化企业的大气环境信息披露的主体责任，增强企业环境社会责任意识。企业经营者 应充分认识到，保护大气环境是企业社会责任的重要内容，应主动公开大气污染物排放数 据，接受群众的监督。国有企业应承担与其经济实力及地位相适应的大气环境社会责任，努 力成为全社会企业的榜样。健全企业环境社会责任法律法规。加强企业大气环境社会责任立 法是治理环境污染的重要措施，立法要结合目前经济发展状况和大气环境污染现状，既要保 障社会公共利益，又要兼顾企业利益；既要有强制性规定，明确企业义务，又要通过各种激 励措施鼓励企业主动、积极承担社会责任。加强企业社会责任履行监督机制。上海各级政府 应认真履行公共利益代表人职责，加强对企业履行环境社会职责的监管；鼓励社会公众通过 各种途径开展监督，提高监督效率，扫除政府监督盲区。第二，提高社会公众防范大气环境风险的能力。社会公众应提高对大气污染危害的认识，养 成关注空气质量预报的习惯，减少重污染天气的外出活动。孕妇、儿童和心肺疾病患者等对 空气质量敏感的弱势群体，应该在空气质量不高时减少外出活动，并佩戴口罩，做好个人防 护。社会公众应选择公共交通等绿色出行方式，主动购买电动车等新能源汽车，推动构建零 排放交通体系。第三，落实政府的大气环境风险监测预警、考核问责的责任。政府