财政学毕业论文设计浅议我国养老保险基金的筹集模式和完善.doc

兰州商学院陇桥学院本科生毕业论文（设计）     论文（设计）题目：浅议我国养老保险基金的筹集模式和完善 系 别：财政金融系 专 业 (方 向)：财政学 年 级、 班：2007级本科班 学 生 姓 名： 指 导 教 师： 年 月 日 声 明 本人郑重声明：所呈交的毕业论文（设计）是本人在导师的指导下取得的成果。因本毕业论文（设计）引起的法律后果完全由本人承担。本毕业论文（设计）成果归兰州商学院陇桥学院所有。  特此声明    毕业论文（设计）作者签名：   2011年5月x 日浅议我国养老保险基金的筹集模式和完善摘要 养老保险是国家和社会根据一定的法律和法规政策，为解决劳动者在达到国家的解除劳动义务的劳动年龄界限，或者因年老丧失劳动能力退出劳动岗位之后的基本生活而建立的一种社会保险制度。养老保险保障着老年人的基本生活，为老年人提供了稳定的生活来源。养老保险制度的基础是保险基金的筹集，而运用怎样的筹集模式决定着这一制度的运行，它决定了这一制度在财务上的持续性。养老保险基金筹集模式主要有现收现付制，完全积累制，部分积累制。目前我国的养老保险制度面临诸多问题，如人口老龄化，缴费水平高，征缴率低，覆盖面较窄等，由此而制定的改进对策，如做实个人账户，建立全国统筹等都与基金的筹集密切相关。我国养老保险基金筹集过程中出现的问题，暴露出筹集方式的不完善和不合理。针对我国目前筹集过程中出现的问题，借鉴国外的筹集方式，制定适用于本国的筹集方式和完善对策，关键词 养老金；筹集模式；完善对策  Shallow re-debate China's endowment insurance fund raise money mode and perfectAbstract Endowment insurance is countries and club according to certain laws and regulations policy, in order to solve laborer is in after achieving national remove labor obligation of labor, or for old age line lose labor ability introduced the basic life after labor post and built a social insurance system. Endowment insurance with the basic life of old people for old people provided the stable source of income. Endowment insurance system is based on the insurance fund raise money, and the use of determines how to raise pattern of this system, it decided to run a system in the financial sustainability. Endowment insurance fund raise pattern mainly have pay-as-you-go system is better, in part, completely is better. The old-age insurance system in China faces many problems, such as the population ages, expends level is high, low, the coverage of narrow, which enacted such countermeasures, such as improvement of individual account, a national plan as a whole are closely related with fund raise money. China's endowment insurance fund raise process problems exposed the raises means not perfect and reasonable. View of our country at present the raise problems appeared in the course of the reference, raises means, make suitable for their raises means and consummation countermeasure, Key words annuities; Raise pattern; Consummation countermeasure 目录 一、养老保险基金的筹集模式（5）（一）、现收现付制的筹集模式 （5）（二）、完全积累制的筹集模式 （5）（三）、部分积累制的筹集模式 （7）二、我国养老保险基金在筹集过程中出现的问题 （7）（一）、在实际的资金筹集过程中,出现企业拖欠养老保险金的问题 （7） （二）、老龄化的发展趋势加深 （9） （三）、养老基金收不抵支以及资金缺位的问题 （10）三、国外养老保险基金筹集的模式以及对我国的影响 （10）（一）、国外养老保险基金筹集的具体模式 （10）1、社会保险模式 (11) 2、社会救助模式 (12)3、储蓄积累模武 （13）（二）国外养老保险基金筹集模式对我国的影响 （14）四、我国养老保险基金筹集模式的改进对策 （15）（一）、建立个人账户的基金筹集模式 （15）（二）、建立全国统筹和个人账户相结合的筹集模式 （17）1、社会统筹与个人帐户相结合模式面临的主要风险 （18）2、社会统筹与个人帐户相结合模式需要国家加大干预的力度 （21）   （三）、加强养老保险法制建设 （25）参考文献（26）浅议我国养老保险基金的筹集模式和完善一、养老保险基金的筹集模式(一) 现收现付制的筹集模式现收现付制是按照一个较短的时期（通常为一年）内收支平衡的原则确定费率，筹集养老保险基金，基本预算内养老保险费收入仅仅满足基本预算内的养老保险给付需求，即所谓“以收定支”，其本质是“代际赡养”。即正在工作中一代的收入的一部分用于当年已退休一代人的养老金支出。属于待际间收入再分配。现收现付制模式下的养老保险基金筹集，世界各国普遍采用税收的形式来缴纳，融资后向退休人员支付养老金。对于养老金的领取者来说，养老金属于社会福利，对于养老金的缴纳者来说，这是强制执行的，以税收的形式更好的体现这一特点。现收现付制的制度易建，给付及时，没有通货膨胀带来的威胁,能够对基金进行有效的的管理。而且它的再分配功能较强。但这种制度也存在局限性，它难以应付人口老龄化的挑战，可能会诱发待际间的矛盾。(二)完全积累制的筹集模式完全积累制是指在任何时点上累积的养老保险费总和连同其投资收益，能够以现值清偿未来的社会保险金给付需求，从本质上说，完全积累制是“同代自养”，即雇员以年轻是的储蓄积累支付退休后养老金的制度。完全积累制下所筹到养老保险基金不属于税收性质，对于养老金的领取者来说是领取拖延的工资，是以工资的一定比率，计入个人账户。完全积累制的运行机制简捷，在一定程度上抵御老龄化，缴费与待遇相关联，形成了激励机制，提高了人们缴纳养老保险基金的积极性，基金的来源就会相对稳定，会有大量的积累。而且筹集基金的透明度高，便于监督管理。但是，这种筹集模式下基金的贬值风险较大，基金的运营存在风险，互济性较弱。(三)部分积累制的筹集模式部分积累制也称“部分基金制，在部分积累制情况下，退休人员的养老金一部分来自于现收现付式的筹资方式，另一部分来自于完全积累式的筹资方式。与完全积累制和现收现付制两种方式相比，部分基金制既保持了现收现付制下的代际间的收入再分配功能，又能通过部分资金积累，降低现收现付制下当代人的负担与完全基金制下货币贬值的风险和资金保值增值的压力。是现收现付制和完全积累制的结合，它根据收支的平衡的原则来确定养老保险费率，即当期筹集的养老保险基金一部风用于支付当期的养老保险金的支付。在我国，实行的就是这种筹集模式。 二、我国养老保险基金在筹集过程中出现的问题(一) 在实际的资金筹集过程中,出现企业拖欠养老保险金的问题企业在养老金的缴纳方面，由于各种原因出现拖欠。有的企业认为社会保险是不划算的，感到吃亏。有的企业间相互观望，一些经营比较好的企业开始效仿经营不良的企业，逃避征缴人员的正常工作；另外有的企业经营者只看重自己的短期利益，不顾全企业和职工的长远利益。有些企业领导为保利润而不愿按时足额的缴纳保险费；而作为职工自觉监督的主动性不强，由于养老金的领取是在未来，很多在职人员没有体会到养老保险的重要性，年老的则认为，过去已经缴纳很多，国家和单位不会袖手不管。因此员工主动督促企业缴纳保险费的动力不强，没有形成很好的监督体系；企业对社会保险的忽视也是造成拖欠保险费的主要原因，一些企业以经费不足为由，虽然按时发工资，按时纳税，却拒绝为职工参保或拖欠保险费，很显然是对养老保险缺乏重视。这和我国社会保险改革的时间较短，社会整体的保险意识还没有提高，以及社会保险法律和政策不健全，处罚力度不够有关联。而企业经济效益下滑，缴费能力下降，也是一个原因。人们对于养老保险认识上的不足，应该加大社会宣传的力度，有针对性，目的性的提高人们的养老保险理论；让职工了解企业和个人的缴费情况，监督企业按时足额的缴纳养老保险金，形成完善的监督体系；最主要的尽快完善社会保险的法律保障，提高全民的法律意识，及时的制定统一的适用范围较广的社会保险法律制度，通过国家立法，强制执行，体现养老保险的法律意志。提高法律的约束力度和处罚力度。对于欠缴企业的直接负责人及其他负责人采取特殊的处理办法，如实行“停保”的通知，以此来督促企业负责人对养老保险的重视。(二)老龄化的发展趋势加深21世纪是人口老龄化的时代，世界上所有的发达国家都已经进入老龄化。1999年，中国也进入老龄化社会，是较早进入老龄化的发展中国家。目前中国是世界上老年人口最多的国家，占全球的五分之一。中国的老龄化已经不单单是本国的问题，也影响着全球老龄化的进程。目前，我国已有21个省（区、市）人口老年型地区。自1982年到2004年建。中国的老年人口平均每年岑家了302万，增长速度超过了总人口增长率。人口老龄化给我国的经济，社会，政治，文化等方面带来了深刻的影响。就养老保险方面，养老保障的负担日益沉重。老年人抚养比不断攀升，养老保险基金开支大幅度增长；老龄化同时还导致离休费用的不断攀升，也使得养老基金开支增加；2004年，我国的基本养老保险的支出总额达到了3502亿，比2000年增加了65.5%。中央财政的基本养老保险支出攀升到522亿元。养老保险将成为社会保障中最为庞大的开支。面对老龄化趋势加深的挑战，应积极完善养老保险制度。一方面应提高退休的年龄，严格的控制提前退休。延长退休年龄延迟退休既可以增加养老基金的积累年限，同时又可以相对减少领取养老金的时间，因而有利于养老保险基金的平衡；另一方面建立多层次的养老保险体系，扩大养老保险的覆盖面，鼓励职工参加企业年金和储蓄性的商业保险，政府采取税收优惠，给予补贴等政策来促进体系的完善。意味着低保险费率，也就意味着扩大覆盖范围具有可能性，从而增加了养老金的收入，有利于未来相当长一段时间内的养老金的平衡，亦可以缓解人口老龄化对养老保险基金造成的压力。（三) 养老基金收不抵支以及资金缺位的问题我国现行城镇职工养老保险是部分积累制，基本的养老保险金分为统筹账户和个人账户。统筹账户有企业按不高于工资总额20%的比例交纳，沿用的是现收现付制，个人账户有职工个人按工资的8%交纳，实行长期积累。统筹账户体现了社会成员横向之间的收入调节和风险分担，个人账户体现的是职工一生收入的纵向调剂和风险分担。然而实际的运行情况表明：一些地区没有实现预期的积累目标，甚至出现了收不抵支的情况。养老金的缺口不断扩大，使财政陷入危机。全国已有超过25个地区出现了收支不抵。现收现付制下我国的养老保险给付有两个资金缺口：一方面是老职工没有或较少个人账户资金积累的养老金给付缺口，现在的统筹基金常常不足以支付，挪用在职职工的个人帐户，产生了个人帐户空帐问题。根据统计，当2005年底，我国的个人帐户空帐已达8000亿元，而且有日益扩大的趋势。另一方面是退休职工的剩余寿命超过10年时个人帐户的给付缺口。目前的个人帐户养老金是以10年为给付年限，存在天然的缺口，使得统筹基金承担着巨大的支付压力。三、国外养老保险基金筹集的模式以及对我国的影响(一) 国外养老保险基金筹集的具体模式19世纪80年代。德国首相俾斯麦创立了养老社会保险制度，这是政府组织的强制性养老保障制度的开始。第二次世界大战以后，养老保障制度在世界范围内普遍建立起来。目前国际上的养老保险基金的筹集模式主要有以下几种;1、社会保险模式养老社会保险最早在德国产生。第二次世界大工业革命之前，老人的生活保障依赖家庭。由国家强制实施的养老保障是工业化的产物。战后，这种模式被现代工业化国家所广泛采用，其他发展中国家也纷纷建立养老社会保险制度。目前，共有134个国家实行这种制度，是最普遍的养老保障模式。养老社会保险模式的主要特征有；通过雇主与雇员共同缴费来筹资，国家不提供或提供很少的资金；所筹集的养老保险基金一般实行年内平衡，现收现付，留有较少的积累；养老保险基金实行代际分配，即在职的一代人缴纳养老保险费（或税），直接用于支付当代的退休者的养老金；养老金分配一般向低收入退休者倾斜，体现社会公平；养老金待遇一般是确定的（待遇确定型），养老金待遇以参保人退休前收入的一定比例发放或按统一的金额平均发放。养老社会保险模式至今仍是最主要的养老保障模式。即使90年代以来，一些国家对养老保障制度进行了各种各样的改革，但大多数国家在改革中仍将养老社会保险制度保留下来，作为多层次养老保障的基本部分（第一支柱）。这说明养老社会保险模式具有一些其他模式不可替代的优势：养老保险基金分配部分向低收入者倾斜，体现了社会保障的基本价值观念帮助弱者，体现社会公平；养老保险基金实行现收现付，不会出现积累基金受经济波动的影响而导致退休者的待遇受到损失；养老社会保险一般采用确定待遇型的待遇支付方式，退休者在退休前就大致了解自己的养老金待遇水平，确定的待遇给老人以很大的安全感。当然，养老社会保险也存在着目前人们广泛指出的缺陷：难以应付人口老龄化。养老社会保险实际上是代际之间的整体性赡养，即整个一代年轻在职者赡养同代的全部退休老人。由于人口老龄化的发展，使得这种整体性代际赡养潜伏着很大的危机：人口赡养比（在职者：退休者）不断缩小，在不提高缴费水平的情况下，必然导致制度的财务赤字，增加政府的财政负担（弥补赤字）；如果增加缴费，在职者的缴费负担将越来越重，难以承受。专家们所指出的养老社会保险的其他缺陷还有：待遇水平过高、层次单一的养老社会保险制度造成国家的责任和负担过重；现收现付的筹资办法减少了储蓄，不利于促进经济增长，等等2、社会救助模式养老社会救助模式的特点是：照顾真正需要社会帮助的老人，即通过家庭收入状况调查，对人均收入低于一定水平（最低养老金）的家庭的老人进行收入补偿，补偿资金来源于政府财政。目前，只有南非1个国家实行单一的养老社会救助制度。另有11个国家用这种制度作为养老社会保险或养老普遍保障制度的辅助制度3、储蓄积累模武储蓄积累模式实际上是一种国家强制实施的个人养老储蓄制度。其主要特征有：建立个人账户，雇主与雇员的缴费（或者完全由雇员个人缴费）全部计入雇员的个个帐户；雇员退休时，其养老金待遏完全取决于其个人帐户的积累额（缴费确定型）；个人账户的基金积累可进行投资，投资回报率将极大地影响到退休后的养老金水平。储蓄积累模式的优点在于；养老金待遇完全取决于个人账户积累，这会帮助职工确立自我保障意识，、促进职工在职时努力工作，多缴费、多积累；储蓄积累模式强调个人一生的消费资金自我平衡；通过年轻时的少消费、多积累来满足年老时的消费需求，这种个人一生的自我平衡可以避免养老社会保险（整体代际平衡）所产生的老龄化危机；能够积累大量的可用于长期投资的基金，有利于促进经济增长（特别是对那些投资基金短缺的发展中国家）。储蓄积累模式最受指责的缺陷是：缺乏个人之间的互助互济，没有体现社会公平，对低收入者无法提供基本的生活保障。在社会保险已经成为社会保障的主要内容、社会互济成为社会保障的基本价值观念的当代，养老保障的储蓄积累模式的确有些与众不同。由于管理方式的不同，储蓄积累模式又分为两种形式：公共管理的储蓄积累和私营管理的储蓄积累。公共储蓄积累模式最早在亚洲的马来西亚产生（1951年），1955年新加坡也建立了公共储蓄积累制度（称中央公积金制度）。由于新加坡的中央公积金制度取得了巨大成功，这种模式被称之为新加坡模式。其后，部分南亚、非洲国家也采用这种养老保障制度。公共储蓄积累模式一度在20多个国家实行，但由于管理不善，一部分国家放弃了这种模式。目前采用这种制度的国家有19个。公共管理的储蓄积累制度的特点是个人账户养老基金由政府部门来集中管理和投资。80年代初，拉美国家智利最早建立了私营管理的储蓄积累养老制度，智利的成功和这种模式的独特性使得这种模式被称为智利模式。90年代以来，其他一些拉美国家以及一些东欧国家也建立了私营储蓄积累养老制度。目前，建立私营储蓄积累养老制度的国家达到12个，其中有8个国家同时也存在养老社会保险制度（即双重制度）。 私营管理的储蓄积累制度的特点是：养老基金由私营的投资管理公司来管理和投资，政府不直接参与管理。政府的作用是对管理公司的资格认定、最低投资回报率等进行政策性管制和监督；多个管理公司之间存在竞争，参保人可以在不同的公司之间进行选择。由于智利模式的巨大成功，特别是世界银行、国际货币基金组织的积极倡导和推动，私营储蓄积累养老模式受到了各国广泛的关注。目前，还有一些国家在改革过程中正积极考虑将这种制度纳入到其多层次的养老保障体系。（二）国外养老保险基金筹集模式对我国的影响各国的养老保险已经走过了一个相当长的时期，各种养老保险基金筹集模式早当代经济的发展过程中，已经显露出了各自的利弊为了适应各自的经济发展要求，各国也在不断进行改革。国外的基金筹集的模式以及改革的经验，对我国的养老保险基金的筹集模式的改革也有启示；我国在财政支出方面已有危机，应考虑减负；对于职工的退休年龄应该延长；养老基金的筹集渠道应该拓宽等等。四、我国养老保险基金筹集模式的改进对策（一） 建立个人账户的基金筹集模式我国从1997年开始建立养老保险个人帐户，有现收现付模式向部分积累模式转变。个人帐户用于记录参加基本养老保险社会统筹的职工缴纳的基本养老保险费和从企业缴费中划转记入的基本养老保险费，以及上述两部分的利息金额。个人帐户是职工在符合国家规定的退休条件并办理了退休手续后，领取基本养老金的主要依据。个人帐户的建立由职工劳动关系所在单位到当地社会保险经办机构办理，由工资发放单位向该社会保险经办机构提供个人的工资收入等基础数据。它的建立时间从各地按社会统筹与个人帐户相结合的原则，建立个人帐户时开始；之后新参加工作的人员，从参加工作当月起建立个人帐户。从管理的主体来看，我国社会保险经办机构几乎承担了个人账户管理的全部职责（有些地区试行税务代码征保险费）：依法接受参保登记和缴费申报，稽核缴费基数，建立职工以及离退休人员数据库，管理个人缴费记录，按国家规定将保险费存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率。按规定审核、发放社会保险待遇（委托银行、邮局等社会服务机构发放），提供查询等。这种管理模式在向新制度转换的初期是必要的，但从中长期来看，它无法真正发挥个人帐户的作用。确定合理的养老社会保险个人帐户管理模式是统账结合制度成功运行的制度保证。国务院9726号文件规定，"新人"个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金；2000年12月，国务院关于完善城镇社会保障体系的试点方案也规定，职工达到法定退休年龄且个人缴费满15年的，退休后按月发给基本养老金；2000年12月，国务院关于完善城镇社会保障体系的试点方案也规定，职工达到法定退休年龄且个人缴费满15年的，可以享受基础养老金，标准按本省（区、市）或市（地）上年度职工月平均工资的20%计发。由于最低缴费年限并未进行调整，因此，从理论上讲，被新制度覆盖的第一批"新人"最早可能在2012年左右有资格领取基本养老金。这就是说，在10年之后，我们设计的统账模式的运行效果要开始接受社会的检验和评判，其中个人帐户是新制度最为核心的内容。基础养老金的替代率为20%，最高不超过30%，这一部分相对稳定，国家财政要负终极责任；个人账户部分的替代率能达到什么水平，将直接关系到参保人退休后的给付水平的高低。由此看来，个人帐户的运行成功与否，与其说影响所谓"新人"的退休生活，还不如说它直接关系到"统账结合"制度在中国的命运。从个人帐户的产生过程可以看出，1993年十四届三中全会决定才明确提出养老、医疗保险制度改革实行"社会统筹与个人帐户相结合"的模式。此后，1995年开始试点，1997年在全国统一制度，2000年进行统账结合制度下的分账管理试点。国内有关个人帐户管理问题的理论研究在一些问题上达成共识：个人账户基金应该而且必须进行市场化运营，以实现保值和增值；公共和私营部门都可以成为市场运营的主体；委托经营成为养老基金运营的一种主导性意见。但我认为，在研究个人帐户管理模式问题上，存在如下不足：个人帐户的管理目标不明确；选择具体的管理模式时，对个人选择权、管理成本等问题缺乏深入讨论；对世界几种典型的个人账户管理模式缺乏全面分析，未能很好地吸收和借鉴国外先进的管理经验和教训。养老社会保险个人帐户的管理模式应该是一种集中和分散相结合的管理模式。集中管理是为了降低管理费用，表现为：国家税务部门（社保经办机构）集中收缴供款，交易与记账采用类似于清算所的方式，政府强制参保人购买年金。分散主要是指每位参保人自行选择若干相互竞争的投资管理主体。（二） 建立全国统筹和个人账户相结合的筹集模式养老保险基金“社会统筹与个人帐户相结合”模式实质上是传统的现收现付模式与完全积累模式的综合，属于部分积累式的基金筹资模式。它以国家信用为基础，以代际和社会不同群体之间的合同契约为纽带，互助合作、共同分散养老风险。社会养老保险基金属于社会公共基金，归投保人共同所有；养老金的支付一般采取规定受益的方式，具有很强的社会财富再分配的性质。社会统筹表现为养老保险基金的现收现付，这也是迄今为止世界上大多数国家养老保险制度所采用的融资方式。 它是通过国家立法，采取强制性手段，统一筹集社会养老保险基金，建立或选择专门的机构对基金统一管理。社会养老保险基金的一部分供基金全体受保人共同调剂使用；余下的基金部分进入个人帐户，归受保人个人所有，并作为计发养老金待遇和继承的基本依据。可见，现阶段我国社会养老保险基金的“个人帐户”是由原来制度中现收现付的一定比例和改革后采取的完全积累基金的一部分构成的。   从理论上来说，“社会统筹与个人帐户相结合”模式，既能够通过统筹机制照顾退休人员的现实利益，保证社会养老保险基金现收现付功能的实现，又设立个人帐户着眼于工作着的现在一代人的长远利益。在实践中它既能够发挥现收现付模式和完全积累模式的长处，又在一定程度上规避了二者的缺陷。在国际上，从60年代中期以后，综合现收现付模式和完全积累模式，越来越受到国际劳工组织和多数国家的推崇，原来实行现收现付模式的国家，也越来越多地转向了部分积累的综合方式。  要保证社会养老保险基金筹资目标的实现，足够的财政资金是根本。目前处于转轨过程中的社会统筹与个人帐户相结合模式面临着 如下几个方面的主要风险。第一，日趋严重的人口老龄化。据预测，“九五”期间我国老年人口的增长速度为3.5，到2000年，我国65岁以上老年人口将近9000 万，占总人口的比重将达到7，我国进入老年型国家的行列。到2050 年，65岁以上老年人口数将达到2.9亿，占总人口的比例为20.6， 即总人口中四分之一是60岁以上的老年人。绝对数额如此大的人口进入养老金领取者的行列，这无疑会给社会养老保险基金的筹集带来巨大的压力。   第二，企业和职工个人沉重的缴费负担。从国际上看，企业交纳的基本社会养老保险基金水平一般在10左右，而我国企业目前社会养老保险费负担的水平则较高，而且呈上升趋势。第三，机制转轨过程中存在着巨大的资金缺口。社会养老保险基金从现收现付模式转向“社会统筹与个人帐户相结合”的部分积累模式，从财富流动的机制上来看，新制度下的劳动者除了要为自己缴费之外，还必须为退休的上一代再交一次费用。现收现付模式向积累模式的转换过程中，存在着一代人必须养活两代人的难题，即当代劳动者在为自己积累资金、充实自己的“个人帐户”之外，还 必须缴纳足够的基金偿还原来现收现付模式下社会所欠下的上一代人养老的旧债。这个“旧债”也就是社会养老保险基金筹资模式转换中产生的所谓“转制成本”，主要包括：（1）新制度实行以前已经离退休人员的养老金；（2）新制度实施前已经参加工作的现职职工“个人帐户”缺额及其相应的增值额；（3 ）由于社会工资的增长和社会物价水平调整造成的需要增发的养老金差额。实行部分积累的“社会统筹与个人帐户相结合”模式时也存在着同样的困难和风险。这种“转制成本”已难以沿袭现收现付模式、试图用代际转移支付的方式进行填补的。在现有缴费水平已经使缴费者不堪重负的情况下，若没有其它财源的注入，社会养老保险基金筹资所面临的危机，是不难想象的。   第四，经济低迷时期，负债、破产的企业和下岗职工增多，社会养老保险基金的筹集更加困难。由于各种因素所致的经营不景气、频临倒闭或破产的企业近年来已达数百万家，同时，下岗职工的人数到1996年底已达1300万人。按规定，对这类企业是可以免征或减征社会养老保险费的；对下岗企业职工不仅不能征收其养老保险费用，还要想方设法保证其最低水平的基本生活。但另一方面，职工下岗后，与原来所在的企业仍然保留着劳动关系，仍然是社会养老保险基金的“统筹”对象。虽然这一部分人养老保险的“个人帐户”会减少，但其基本养老保险的统筹部分还必须予以保障。这种情况下，社会养老保险基金只出不进，社会统筹的入不敷出就将不可避免。   不仅如此，从现收现付模式向“社会统筹与个人帐户相结合”模式的过渡中，只有一些人口相对年轻、经济较为发达的新兴城镇才可能有“部分积累”的社会养老保险基金，而职工年龄构成相对老化的老工业基地所在的地区，一方面企业经营困难，另一方面又需要被迫不断地提高缴费率去应付日益增长的养老金支付压力，不仅社会养老保险基金入不敷出，由此也导致收入分配的巨大差距，乃至进一步拉大地区之间社会经济发展的水平。即使是在省市级“社会统筹”的范围内，不同县市的社会养老保险基金的盈亏也涉及到当地的人口结构、制度的覆盖范围、企业的缴费能力、社会养老金的替代水平和基金征缴到位率等诸多因素，差距过大也会造成社会养老保险基金统筹和调节的困难和压力。若不加以警惕，社会统筹的阻力也会越来越大。   第五，缺乏政府的财政投入。在1995年的国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知中规定“基本养老保险基金发生困难时，由同级财政予以支持”。但在实际工作中，有关支持的手段、力度、范围和财政基金的来源却没有明确的规定。在40年现收现付模式下，一直执行的是低工资高福利政策，上一代人的部份养老金实际上已经转化为了国家的存量资产，政府承担他们的养老保障义务是理所当然的。“社会统筹与个人帐户相结合”模式提出“新人新办法、老人老办法”来解决新旧制度的对接，在财政机制上仍然摆脱不了现收现付，当代人缴纳的养老保险费充其量只能够维持上一代人的养老金给付，造成了新制度下的“个人帐户”空帐，政府如果不准备承担为老职工（包括“老人”和“中人”）兑现过去所做的养老金承诺的责任，那么这个责任也就只好由缴费者（包括企业和个人）中的一方来承担。社会统筹与个人帐户相结合模式的关键是基金的来源。只有国家、企业（或雇主）和职工个人共同承担基金筹集的责任，共同参与、共同努力、相互协调才可能保证财源的稳定性。传统的体制下，国家已经无力继续支撑不断增长的社会养老保险费用，实际上现收现付模式已经破产。但是国家作为社会保障的主体，组织、协调并保证社会养老保险制度的顺利运行是其根本的权利和义务。推行社会统筹与个人帐户相结合模式是创新性的尝试，在目前社会养老保险基金运行风险加大的情况下，国家需要加大参与和干预的力度。   首先，国家财政应划拨资金对社会养老保险基金进行援助。现在国家的政策是允许企业“税前列支”社会保险费，并认为这是以财政让利的形式负担了部分社会养老保险费用，养老费用应属于劳动力再生产费用的范畴，这笔费用本来可以作为劳动者的劳动报酬发给职工个人支配，职工用这笔费用选择如何进行养老。现在国家从社会安全的需要出发，建立了社会养老保险制度，由企业代替职工个人缴纳了用于职工养老的费用的一部分，即社会养老保险基金。显然，这部分费用本来就不构成企业的利润部分，不存在纳税的问题。因此，所谓财政让利只是形式上的。   现在社会统筹与个人帐户相结合模式面临的最大风险是几十年现收现付模式在向部分积累模式转制时形成的资金缺口，要弥补这个缺口需要高达数万亿元人民币的资金。社会养老保险基金没有足够的积累，老职工的养老金必然会成为无源之水。在转制过程中，能够承担转制成本的只能是国家。这是社会养老保险基金从现收现付模式向完全积累模式转轨中最为关键的问题。在新旧制度的转换中，政府必须有足够的财力和技术，兑现原来现收现付模式所覆盖的受保人的养老金承诺。国家财政不投入，靠企业和劳动者个人是不可能承担得了的，这是问题的一方面。问题的另一方面是，政府财政承担部分社会养老保险基金，减轻了企业的负担，不仅有利于企业改革，更有利于企业参与国际分工，增强其在国际市场上的竞争力。目前沉重的缴费负担，除了人口结构变化的原因之外，更重要的是已退休的职工在职时创造的劳动剩余全部上缴了国家财政，没有任何积累基金，过高的缴费率将减少企业的流动资金，降低企业扩大再生产的能力，导致企业萎缩、亏损、直至倒闭。   解决社会养老保险基金危机的合理、公平的做法就是政府财政及时注入资金实施援助。为世人所注目的智利养老金制度改革成功的关键就是政府对旧制度下的职工发放“承认券”，职工退休时，“承认券”可以等值还本付息，补上了历史欠帐。目前我国社会养老保险基金由于存在着上述诸多危机，有些老工业企业多和人口老龄化严重、历史欠帐多的省市，社会养老保险金的发放已经难以为继。因此，国家财政在对历史欠帐进行科学预测的基础上，对社会养老保险基金实施财政援助最十分必要的。   第二，应建立最低养老金制度。社会统筹与个人帐户相结合模式中，社会收入有从下向上、从贫向富流的倾向。对生活困难的企业下岗职工征收社会养老保险费有悖于社会保险的基本原则，社会养老保险网无疑应当覆盖他们；若对他们免征费用，首先是社会养老保险基金承受不了，再者无需缴费的“搭便车”行为便会难以控制；而且对缴费者也构成了不公平。工资收入低的人缴费与不缴费，都构成社会统筹与个人帐户相结合模式的二难选择。   解决的办法是：像智利那样使用税收建立一个最低养老金制度，以保障低收入阶层的养老需要。社会养老保险问题是世界性的政治热点问题，任何一个阶层的利益处理不当，都会造成社会危机。90年代以来，美国由于缩减政府预算中的老年人补贴曾引起过政府机关的瘫痪，法国曾因为提高养老金的享受条件和降低养老待遇引起过全国性的大罢工。在国内，由于企业离退休人员的待遇问题特别是下岗职工将来的退休待遇问题，发生了多次集体上访事件。大家都能够建立个人帐户固然好，但对没有能力建立帐户的职工，国家也有责任保障他们的最低养老生活。因此，建立一个社会最低养老金，维持低收入者养老生活，将无力缴费的人从社会统筹与个人帐户相结合模式中分离出去，有利于这个模式的顺 利运行。   第三，建立一个多层次的社会养老保险基金制度，抵御社会统筹与个人帐户相结合模式的筹资风险。政府应当通过税收优惠和利率政策等，积极鼓励发展建立各种类型的补充养老保险基金，比如企业补充养老保险基金，职工互助养老保险基金，个人储蓄性养老保险基金，以及各个类别的商业生命保险基金等。这种多层次的养老保险基金对社会基金养老保险形成补充，既能够保证劳动者的老年生活需要，并能够有效地防范其他各种风险，还有利于促进经济增长。其中国家基本社会养老保险基金是核心层，它的主要作用是发挥社会财富再分配的功能，保证劳动者年老后的最基本生活。   第四，建立有效的社会养老保险基金风险监测指标体系和风险防范机制。对属于受保人共有的社会养老保险基金要有科学的指标体系进行风险监测，并设有风险预警机制。对影响社会养老保险基金运行的社会经济因素、目标体系以及其它各种不确定的因素，都应加强研究，健全制度，使社会统筹与个人帐户相结合模式在既定规范的体系下运行。     （三）加强养老保险法制建设我国目前还没有一部统一的社会保险法，我国养老保险法制建设尚缺乏整体性、权威性。养老保险作为一个涉及全民、需要大量资金支持、要在全社会范围内实施的制度，必须借助于法律制度，以法的强制性作为其实施的基本保障。通过法律实施，使养老保