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第一篇教育管理学总论第一章管理、教育管理和教育管理学第一节管理的意义和特管理是人类社会最普遍的现象管理和行政管理活动的意义管理活动的特性第二节教育管理活动概述教育管理活动的意义教育管理活动与其他管理活动的比较从经验管理走向科学管理教育管理的元价值教育管理：蓬勃发展的事业第三节教育管理学学科分析教育管理学的研究对象教育管理学的产生和发展教育管理学与相关学科领域教育管理学的研究范围教育管理学的研究方法教育管理学的未来发展第二章教育管理实践和思想的历史轨迹第二篇教育管理体制和机构第三章教育管理体制第四章教育组织机构第三篇教育政策和法律第五章教育政策和教育管理第六章教育法律与教育管理第四篇教育人员和教育对象管理第七章教育领导者及其管理第八章教师管理第九章学生管理第五篇教育实务管理(上)第十章课程与教学管理第十一章德育管理第十二章体育与卫生管理第六篇教育实务管理(下)第十三章教育科研管理第十四章教育经费管理第十五章教育设施管理第十六章社会工作管理第二篇 教育管理体制和机构第三章 教育管理体制第一节 教育管理体制概述一、教育管理体制的含义 教育管理体制，即是教育领域中关于机构的设置、隶属关系以及权限划分等方面的制度。其所要回答的问题包括：一个国家的教育管理权力如何确立和划分；中央和地方各自设置什么形式的教育管理机构；这些机构之间是否表现出一定的隶属关系；一个国家对教育的管理总体上是集中管理还是分散管理；等等。其中，核心的问题是中央政府与地方政府、教育管理部门与学校围绕教育事权方面的权限划分。在国外，这一领域的问题有时也被看作教育政治学研究的问题。 与教育体制相比，教育管理体制无疑只是其中的一个部分。教育体制还涉及到其他一些制度问题，如办学体制问题、教育投资体制问题、教育督导制度问题、学校内部管理制度问题、中等教育结构改革问题、招生制度和分配制度改革问题等等。在众多的教育制度问题中，教育管理体制毫无疑问处在中心的位置，它犹如一条主线，将其他的有关教育的制度一一串连起来。 如果我们从广义的角度理解“行政”的话，“行政”和“管理”这两个概念并没有本质的区别。归根结底，教育管理体制（或称教育行政体制）所要解决的是国家、地方及各级各类学校领导和管理教育事业的根本制度问题，围绕这一制度必然要涉及到领导权力分配、机构设置等事项。从国外的资料看，研究者一般不对此作出严格区分。 二、教育管理体制的制约因素 首先是国家的政治体制的制约。一般来说，政治体制为中央集权的，教育管理体制也不大可能为完全的地方分权。不过，在某些因素的影响下，在某些国家可能也会有例外情形出现，如政治体制是集权的，教育管理却是分散和分权的。 其次是社会的经济状况的制约。一个社会的经济发展了，其教育也会得到相应发展，国家管理教育的组织形式也会相应地演进。如在我国，自20世纪80年代中期以来，经济体制发生了极大的变化，特别是90年代后，确立了社会主义市场经济体制，这对教育管理体制的触动极大，教育管理体制出现了前所未有的变化。 第三是受本国教育和文化传统的影响。任何国家都有其自身的文化教育传统，在有些国家，这些传统被强有力的保存下来，并对教育管理体制产生决定性影响。美国的情况最能说明问题。美国是一个移民国家，其教育的发展有自上而下的特点。（学校学区州教育厅联邦教育部） 第四是受国际改革潮流的影响。现代世界各国的教育正日益成为一个开放的系统，国际间教育上的相互影响越来越大。很多国家将他国的教育管理体制改革经验引入自己的国家，以弥补自身在教育管理方面的不足。从实际情况来看，这种外来的改革动力之下所进行的教育管理体制的革新，有成功的，也有失败的。 第五育管理主体有关。在现实生活中，有什么样的管理者，往往就会形成什么样的管理型态。即使是在同样社会制度下，面临大致相同的管理环境和对象，对管理体制的设计和评价的标准和偏好，也会有所不同。这说明，官吏体制的确立和改变，同管理者自身的政治、学识、业务、能力、修养等都有内在的关系。 目前我国对于究竟哪些因素在教育管理体制发生作用，或在多大程度上、以什么形式对教育管理体制发生作用，认识还较为肤浅。 三、教育管理体制的功能 教育管理体制从静态意义上讲是一种教育系统内的组织体系，从动态意义上讲又是一种运行机制，两者构成了一个统一体。作为一个统一体，教育管理体制具有四项功能：其一，领导和指挥的功能。相对其他管理教育的制度来说，教育管理体制是牵一发而动全身的，如只有在管理体制上强调地方参与，学校自主，招生制度和分配制度的改革才有可能进行。其二，分配权力的功能。教育管理体制解决的是中央和地方的关系、教育行政部门和学校的关系，这些关系归根结底是一种权限与利益关系。通过适当的教育管理体制，参与教育活动的革方案一定的游戏规则办事，明确各自的权利与义务关系，以此来保证教育活动的顺利进行。其三，分工协作的功能。教育管理体制不但是各种教育力量在教育系统中发挥其作用的外在表现形式，同时也是彼此间分工协作的一种表现，正如管理学家巴斯德所说：“在一个群体系统中，必须在协调合作有效分工的原则下，各部门做各部门的事。”其四，提高效率的功能。为什么要研究教育管理体制，改革教育管理体制，根本目的是要提高教育管理的效率。“效率原则是衡量任何组织结构的基础”，离开了效率原则，教育管理体制的改革就变得毫无意义。 四、正确认识教育管理体制的意义 正确的认识教育管理体制的含义、功能及其制约因素，无论在理论层面上还是在实践层面上，都有着重要的意义。从理论层面上说，它有助于我们澄清对教育管理体制的一些模糊认识，加深我们对教育管理体制与政治体制、经济体制等之间的相互影响关系的认识，同时也能使我们更深刻地理解由教育管理体制所构成的各种教育管理现象；从实践层面上说，它能有助于我们理清教育管理体制改革的思路，促使我们认真反思近年来在教育管理体制改革方面所取得的经验及所应汲取的教训，使我们今后的体制改革工作目标更明确，措施更可行。只要我们继续勇于探索，大胆尝试，就一定能建立一套真正符合我国国情、有效促进我国教育事业发展的教育管理体制第二节 从宏观层面看教育管理体制这里着重阐述基础教育管理体制的变革过程。 一、建国以来我国基础教育管理体制的演进 50年代 对中学的管理，一开始就有分级管理思想和做法，着手改变过去条条为主的管理体制，扩大地方教育管理权限。 60年代初期 加强挑剔的领导作用，而对地方办教育的积极性鼓励不够。60年代中期至70年代中期 由于“文化大革命”的影响，全国基础教育管理体制处于混乱状态。70年代后期 全日制中小学由教育行政部门统一领导和管理。 80年代中期至今 强调地方的责任，基础教育管理权属于地方，实行“地方负责、分级管理”的原则。1986年，全国人大第四次会议通过了中华人民共和国义务教育法。至此，新时期中小学领导和管理体制的基本原则及改革方向正式确立。 50多年的历史演变表明，在中小学领导和管理体制的建设中，必须正确处理中央与地方、条条与块块的关系。从总体上说，50多年的历程是一种前进的趋势，越来越接近于上下之间、条块之间正确协调的状态。不可否认，发展中也出现过偏颇和差错。我国目前所确立的中小学管理体制的基本原则和改革方向，是在总结了近50年实践经验和教训的基础上提出来的，实行这一原则，将有助于调动中央和地方各级政府的办学积极性，有助于发挥社会各界兴学助教的热情，有助于实现基础教育“地方化”的要求，做到因地制宜办学校、育人才，提高全民族的素质。当然，从正确的指导原则和改革方向的确立，到完善的管理体制的形成，还需要有一段实践、摸索的过程，需要解决一系列认识问题和实际问题。 二、教育管理体制的基本类型之一：中央集权制与地方分权制 其依据是中央和地方关于教育管理事权的分配关系。 中央集权体制下，国家权力集中于中央政府，地方各级政府服从和接受中央政府的领导和统治。而在教育管理工作中，就表现为中央政府及其教育行政部门直接领导和管理整个国家的教育事业，地方政府及地方教育行政部门主要以实施中央制定的教育法律、政策、规划和指令为己任。中央和地方的关系，明显表现为一种垂直的、领导与被领导的隶属关系。其优点有：有利于统一国家的教育方针、政策；有利于制定统一的教育发展规划；有利于中央调节各地教育发展不平衡的状况，加强对落后地区教育事业的扶持和帮助；促进了教育标准的统一，各地可根据统一的标准评估和检查教育事业的发展状况。不足之处表现在：容易形成不顾地方特点和条件，强求一致的局面，从而对地方因地制宜发展教育事业造成不利影响；教育管理的主要责任集中于中央，不利于调动地方发展教育事业的积极性和责任感；主要集中管理，地方缺少自主权，客观上使得地方教育行政管理工作趋于保守、僵化，缺少灵活性，降低了教育管理的效率。 地方分权制是指国家的教育事由中央政府和地方政府分别执掌，以地方自主管理为主的制度。在这样一种制度下，中央和地方有各自的职责范围，维持着一种相对独立而非领导与被领导的隶属关系，所以这也是一种平行的管理体制。主要优点是：教育行政权力分散，有利于地方因地制宜发展教育，使教育适应于地方的经济和社会发展的需要；地方政府和教育行政机关执掌有关教育权力，有利于充分发挥其教育的积极性和主动性；兴办教育事业避免出现事事请示中央的现象；地方自主管理教育事业，有利于地方及时处理和决断有关教育问题，提高教育管理的效率，同时反过来也能促使中央集中精力更有效地履行其宏观管理的职能。不足之处主要是：教育行政权力分散，不易统一政令、统一标准、统筹规划及统筹兼顾；各地条件不同，对教育事业的认识不同，容易造成教育的不平衡发展；各地自主行政，中央调控能力有限，不利于组织地方之间的教育协作。 实际上，教育管理中央集权制与地方分权制这两种形式，其各自的利弊只是一种外在的现象，真正要认识造成这些利弊的原因，还需要作更深入地分析研究。研究者得出这样的结论：第一，不管一个国家的教育行政管理是实行中央集权制还是地方分权制，都有其存在的客观基础，这是该国长期形成的历史文化条件所造成的，正因为如此，教育管理体制的改革，绝非是轻而易举的事情；第二，从优缺点两方面来看，两种体制各有利弊，很难断言谁优谁劣。同是一个问题，你可以说这是优点，你也可以说这是缺点，就看评判者站在什么角度进行评价。所以，我们千万不可偏执一端，为了推崇某种改革，就把另一种类型说得一无是处。很多国家在教育管理体制领域所表现出来的集权与分权的周期性变革，无不证明了这一点；第三，教育管理体制难以解决一切教育问题，它更多影响的是国家政策及管理层面的东西，而对课堂教学的影响则小得多。要真正把教学质量搞上去，还得从改进课堂教学入手。 三、教育管理体制的基本类型之二：从属制和独立制 主要依据是教育行政管理机关与政府之间的关系。 教育行政管理从属制又称完整制，主要指各级教育行政管理机构是政府的一个职能部门，接受政府首长的领导，而不能成为脱离政府的独立组织。主要优点有：各级教育行政管理部门是各级政府机关的一个组成部分，有利于政府统筹规划，协调教育事业的发展与国民经济和社会发展之间的关系；教育管理部门在政府部门的领导下行使管理职权，有利于加强教育行政管理的权威性。不足之处主要是：由于教育是周期长、见效慢的事业，容易使政府在工作安排中出现重经济、轻教育的情况，特别是在政府财政困难时期，这些情况会表现得更为突出；由于政府首长任期的限制，容易导致在教育管理工作中热衷于追求短期效果，而忽视教育的特殊性，不按教育规律办事，结果对教育事业的发展带来损害。 教育行政管理独立制又称分离制，一般应用于地方教育管理，主要指地方教育管理机关不属于地方政府的一个职能部门，不接受地方政府首长的领导，脱离一般行政而独立存在。主要优点是：有利于避免外行领导内行，实现按教育规律办教育；有利于避免同级一般行政对教育的不必要干扰，提高教育管理的效率。主要不足之处是：教育管理独立于一般行政管理之外，不利于发挥政府办教育的积极性；不利于教育事业与社会其他事业的协调发展。 四、教育管理体制的基本类型之三：专家统治制和非专家统治制 依据主要是教育管理决策权是否由教育专家掌握。 教育管理专家统治制一般要求教育行政首长具备一定的学历，且是从事过教育工作的专家。换句话说，在这种制度下，只有教育专家才能充当教育行政首长。主要优点在于：有利于教育行政首长专业化；有利于对教育事业进行科学管理，重视发展教育事业，按教育规律办教育。不足之处在于：容易将注意力局限于教育内部的各种关系，忽视教育与社会其他方面的联系，结果导致教育行政决策的片面性，出现就教育分析教育的情况。 教育管理非专家统治制是指教育行政首长或领导者由非教育专家担任的制度。一般应用于教育决策或政策制定机关。有的教育决策或者政策制定组织组织采用专家和非专家相结合的方式，教育专家和非教育专家各占一定的比例。优点主要有：有利于密切教育与社会之间的关系，促进全社会关心教育事业的发展；有利于加强学校与家长及社会各方面的联系，创造良好的社会与育人环境。不足之处主要是：容易出现不顾教育特点和规律，乱决策、瞎指挥的问题；由于非专家参与教育行政往往代表一定的社会利益集团或社会群体的利益，因此在教育决策过程中容易出现不同利益集团之间的利益之争，从而影响教育决策和教育政策的科学性。 在这些类型中，最重要的还是第一种类型，即中央集权制和地方分权制的划分，后两种类型则在很大程度上要受这一基本类型的制约。在考察一个国家的教育管理体制时，我们往往首先分析其总体上属中央集权制还是地方分权制，当这一基本性质认定后，这个国家的很多教育现象就能解释和理解了。由此我们看到，教育管理体制对一个国家教育事业的发展所起的作用是举足轻重的。 五、对我国现行基础教育管理体制改革的认识 目前，我国基础教育管理体制的改革重心主要在于完善地方负责、分级管理的体制。实践证明，目前的教育管理体制是符合我国基础教育发展需要的，当然，在改革过程中也出现了一些问题，需要进一步加以改进完善。我国现行的教育管理体制，其基本形式属中央统一领导下的分级管理制度，也就是说，是一种以中央集权为基本，中央管理与地方管理适当结合的制度。就隶属关系而言，中央教育行政管理机构与地方教育行政管理机构之间存在着上下级的关系，同时作为教育行政管理机构的国家教育部、地方教育厅、教育局等，隶属于同级政府部门的领导，体现了一种从属制。明确了我国教育管理体制的定位，对于进一步推动我国教育管理体制的改革具有积极的意义。 六、今后我国基础教育管理体制改革的方向 根据统一领导、分级管理、分工负责的原则，进一步把宏观调控与微观放权结合起来，并在此基础之上实现教育管理体制改革的最终目标。具体来说，要从以下三方面入手： 完善基础教育管理体制，首先要体现中央统一领导的精神。但是这种“统一”不同于过去事事由中央划定的模式，也不是事事由教育行政部门直接对学校进行控制和管理。新体制中的“统一”，主要是指对基础教育进行大政方针的导向。 完善基础教育管理体制，还要体现地方分级负责的精神。要负责，就要有相应的权限。为此要加强省、自治区、直辖市一级对基础教育工作的统筹管辖权，实行分级管理。肯定“分级”并不意味着确定全国划一的、凝固不变的分级模式。同时，分级和分工管理模式又应是动态的，要根据主客观条件的变化而随时作出调整。 完善基础教育管理体制，也应体现调动有关各方积极性的精神。中小学面广量大，尤其是九年制义务教育的实施，几乎涉及每个家庭。办好中小学，需要有关各方通力合作。所谓调动各方积极性，是指不仅要发挥中央和地方各级的积极性，而且要发挥中小学以及社会各界和学生家长的积极性。因此，在确立地方负责，分级办学、分级和分工管理的具体做法时，必须改善主管部门与学校的关系，使中小学在国家法规的指导下享有更多的办学自主权，在地方党委和政府及教育行政部门的领导下逐步实行校长负责制。此外，在理顺教育系统内部关系的同时，还需建立教育系统内外的协调机制。为此，要设法采取多种形式（诸如社区教育委员会、企业与学校挂钩、家长委员会等），从组织上保证社会各界和学生家长支持中小学，并在一定程度上参与学校管理和育人工作。 第三节 从学校层面看教育管理体制教育管理体制从其改革的归宿点上，就是要解决如何使学校有活力的问题，即学校内部管理体制的改革。 一、校长负责制：学校内部管理体制改革的核心 校长负责制成了我国绝大多数学校必须实行的领导体制。实行校长负责制，从理论上讲，应当包含以下几个基本内容，并需在实践中努力贯彻。 校长全面负责 党组织保证监督 教职工民主管理 二、岗位责任制和人员聘用制：学校内部管理体制改革的关键 其主要做法有以下几点： 确定教职工的岗位数、岗位职责和任务 根据有关原则实行聘任制 建立合理的聘任程序 三、校内结构工资制的改革：学校内部教育管理体制改革的突破口 改革后，学校对应聘教职工实行的校内结构工资主要由以下几个部分组成： 基本工资+补贴工资+岗位工资（包括基本岗位工资、超工作量工资和兼职津贴）+奖励工资 第四章 教育组织机构第一节 组织及组织理论概述一、组织的涵义 组织不是人与物或者人与人的简单集合，而是一个复杂的、永远处于活动状态、又不断在自我调整和自我发展的综合系统。 二、组织的功能 1.实现组织机构的目标 2.满足其成员物质和精神的需要 3.确定每个成员的位置4.及时调整和完善自身的结构 三、组织的分类 1.按照社会功能所作的划分：生产经营型组织、政府团体或政府组织机构、法院和政党等利益团体、文化组织。 2.按照谁是受益者来区分：公益组织、企业组织、服务组织、互利组织 3.按照对组织的顺从程度来划分：强制性的组织、功利性的组织、规范性的组织 4.按照能否自由参加所作的区分：自主的组织、半自主的组织、非自主的组织 学校组织的一些特性：首先，学校教育组织不是生产和盈利性组织；其次，学校从根本上说是一种服务性组织；第三，学校的组织和管理，主要依靠的是规范化的手段。 四、组织的管理幅度 组织的管理幅度主要是指组织结构的层次性及管辖范围，通过对这一问题的研究，可以使组织更合理地设计管理层次，从而达到提高管理效率的目的。组织就是通过适当的分层来实现其有效的管理的。但组织的性质和任务不同，管理的幅度也会有所不同。一般而言，凡工作性质明确、简单、固定并且较易衡量的，管理幅度可较大；反之，如果工作要求不明确，部属有较多自由处理权，工作的责任也较大，其结果也较难评价的，管理幅度可适当小些。在一般的学校里，管理幅度不宜过大。 五、正式组织与非正式组织 所谓正式组织，就是根据组织编制、章程或其他正式制度、规范而建立起来的系统，它是人们长时间置身其中，作用明显而且直接的社会群体，也是实现组织目标的重要载体。 所谓非正式组织，就是在正式组织内部，由于部分成员的性格、气质、爱好、兴趣等较为接近，因而在相互交往的过程中结下比一般成员更密切的朋友关系，并形成特有的小团体，且这样的小团体有自己特有的权威和领袖，甚至有自身不成文的规范或章程。 现在管理学界普遍的看法是，正式组织和非正式组织是相互影响的、相互关联的，一个正式的组织不可能完全排斥非正式组织的存在，关键是如何处理和协调的问题。 六、组织的基本形式 通常，人们把对组织各要素经过排列组合后形成的具有典型意义的、相对稳定的结构形式成为组织形式。组织形式的不同，在一定程度上体现了组织性质、目标和运作方式的不同。常见的有：直线式组织、功能式组织、直线及功能式组织、委员会式组织、扁平的组织形式。 第二节 教育行政组织机构及其建设一、教育行政组织的性质 首先，从教育行政组织与国家行政组织的关系方面分析。 其次，从教育行政组织的功能方面分析。 第三，从教育行政组织的内部系统方面分析。 第四，从教育行政组织的活动方面分析。 二、教育行政组织设置的原则 1.依法组建和按需设立的原则。 2.完整统一和合理分权的原则。 3.精简机构和事权对应原则。 4.适应变革和自我完善原则。 三、教育行政机构的管理及其意义 教育行政机构的管理是指教育行政组织内部的事务管理，这种管理有广义和狭义两种理解。从广义上说，是指遵循一定的管理原则，采用科学的管理方法，合理地规划、协调和运用组织内部的人员、经费和物材，来实现对教育事业进行有效管理的目的；从狭义上说，是指各级教育行政组织中行政办公室职能范围的各项业务工作管理。 加强对教育行政机构的管理，意义有三：第一，提高教育行政领导的决策水平；第二，提高教育行政活动的效率；第三，提高为基层学校教育服务的质量。 四、教育行政机构的改革策略 可从以下三方面来考虑改革策略：首先，必须根据现时代教育改革的需要来转变教育行政机构的职能，精简有关的机构；其次，教育行政机构要根据学校工作的整体性来设置（解决的办法，一是在教育机构中最好将有关职能部门适当综合统筹；二是坚决落实校长负责制，把有关的事权放给学校。）；再次，教育行政机构应运用市场调节的手段，对教育资源包括人力资源、物质资源等进行适当调节。 第三节 学校组织机构及其建设一、学校机构设置的原则 1.精简机构，讲求效率 2.集权与分权相结合 3.分工协作 4.信息联系渠道畅通 5.因校制宜 二、学校行政组织机构建设 学校组织可分成两大类，一类是行政组织机构，另一类是非行政组织机构。 学校行政组织机构主要包括以下几处：校长办公室；教导处；政教处；总务处；教研组；年级组。 三、学校非行政组织机构建设 学校非行政组织机构包括以下几个方面：党支部；工会、教代会；共青团、学生会、少先队；研究性团体。 四、学校行政组织机构的架构模式 学校机构的设立形式也不可能千篇一律，表现在：首先，并非所有中学都设有政教处；其次，绝大部分的小学不设政教处；第三，有些民办学校有其特殊架构形式；第四，一些学校不设传统的“两处”或“三处”，改设有关的委员会；第五，随着对教育科研工作的越来越重视，越来越多的学校设立了教育科研室；第六，为改善学校办学条件，部分学校成立了校办工厂（或校办农场、商店）。 并不是学校机构变化越多、越新就越好，一切都得从学校实际去考虑机构的设置。这也从某个侧面论证了国外有些学者所声称的一个观点，即学校组织具有其特有的超稳定性特征。之所以这样，无疑跟教育活动自身的规律有关。当然，学校机构的设立也并非只取决于学校的因素，在实际生活中，一些社会因素的变化也会影响到学校机构的设立。 第三篇 教育政策和法律第五章 教育政策和教育管理第一节 教育政策概述一、什么是教育政策 教育政策是指政党、政府等各种政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目的任务而协调内外关系所制定的行动准则。 二、教育政策的特点 第一，指向明确。 第二，相对稳定。 第三，影响广泛。 第四，体现统治阶级意志。 第五，不具强制性。 三、教育政策与教育法律 就两者的联系而言，教育政策是制定教育规律的依据，但教育法律一旦确定下来，又会对教育政策产生影响和制约，以后任何新的教育政策出台都不能与教育法律相抵触。就两者的区别而言，首先，制定主体不同；其次，表现形式不同；第三，实施方式不同。 四、教育政策的社会制约基础 最主要的影响因素：政治因素、经济因素（经济实力）、教育因素（教育的传统和现状） 第二节 教育政策制定的理论模式一、教育政策的过程 教育政策制定是判定教育政策问题和对政策方案进行选择的过程，其程序大致分为认定政策问题、确定 政策目标、拟定政策方案、选择政策方案等几个环节。 二、政策制定模式的涵义 政策制定的模式是指政策制定的机构和人员本着自己的价值取向，通过一定的途径和方法去应对或解决面临的政策问题。有学者将公共政策制定的基本模式分为八类，即理性模式、渐进模式、综合模式、组织模式、团体模式、精英模式、竞争模式、系统模式。 三、理性模式 是指政策制定者根据一套近似完美的、合乎理性的政策制定程序来制定政策。决策过程有这么几个步骤：确认可操作的政策目标；准备完整的政策方案；建立各种价值标准及社会资源；预测每一政策方案的成本与效益；估计每个方案的净效益情况；比较每个方案的优劣次序；制定出理性和优化的政策方案。 受到的批评主要是：世界上任何国家都不存在绝对的价值中立；政策目标难以操作化和量化；资料难以收集齐全。 四、渐进模式 是指制定新政策时只对过去的政策做局部的调整和修改，使新政策成为过去的延伸和发展。优点在于，政策制订较为稳妥，决策时目标也比较单一；局限性在于，它主要用于变动不大的环境，当环境发生巨变，就束手无策了，甚至会成为障碍，是比较保守的模式。 五、团体模式 又叫政治协商模式，是指决策者在制定政策时，广泛听取各政党、团体及不同职业的人的意见，在充分讨论、对话和协商的基础上，协调各方的利益关系，最终达成具有妥协谅解色彩的决定。按照团体模式的理解，政策就是团体之间在目标与利益的冲突中达到的一种平衡。它是一种经常运用的方法。 第三节 建国以来的教育管理政策一、建国初期的教育管理政策 主要围绕改造旧教育的问题制定相关的教育管理政策，这些政策大致包括：改造旧教育的基本方针、接受原国民党统治区学校的决定、进行学制改革的决定。 二、全面建设社会主义时期的教育管理政策 从1957年到1965年，是我国开始全面建设社会主义的十年。1956年召开的党的八大提出：“社会主义制度在我国已经基本建立起来，全国人民的主要任务是集中力量发展社会生产力，实现国家工业化，逐步满足人民日益增长的物质和文化需要。”为配合这一目标，中央政府在这一时期提出了相应的教育管理政策：确定党的教育方针、划分教育管理的权限、规范学校的日常管理工作。 三、“文化大革命”时期的教育管理政策 这一时期出台的教育管理政策主要有：将教师队伍的大多数定性为基本属资产阶级知识分子，要求加强对其世界观改造的教师管理政策；废除升学考试，实行推荐入学的大学招生政策；“四个面向”的毕业分配政策；工宣队、军宣队等接管学校的学校管理政策等。 四、全面恢复与改革开放时期的教育政策 党的十一届三中全会以后，我国的教育事业经过拨乱反正，又重新走上健康发展的轨道。这一时期制定的对教育管理产生重大影响的政策有：科教兴国，优先发展教育；恢复高考和出国留学；加强学校德育工作的管理；基础教育由地方负责，分级管理；实行以政府办学为主体和社会各界参与办学的体制；高校毕业生双向选择、自主择业；教育投资多元化，等等。 第四节 教育政策与教育管理一、教育管理的政策导向 教育管理似乎受教育政策的影响更大些，教育政策在教育管理工作中的导向作用大致可以体现在以下几方面：在社会转型期，教育政策常常成为教育管理的指路灯；教育政策为协调教育的内外关系做出了具体的规定；教育政策直接或间接作为教育管理的手段和方式；教育政策对课程管理的调控作用。在我国，随着办学自主权的扩大，教育政策对课程管理的影响也在日益加大。目前我国有关部门已在考虑课程修改方案，拟推行国家课程、地方课程和校本课程相结合的课程制度。 二、教育管理实践检验和完善教育政策 改革开放以来，我国教育的发展取得了前所未有的巨大成就，仅就教育管理实践而言，我们至少可以列举出下列八项成就： 第一，从社会主义初级阶段的基本国情出发，正确处理基础教育、职业教育、成人教育、高等教育等各级各类教育的关系，初步确立了以九年制义务教育为基础、以普通高等教育为龙头、职业教育和成人教育共同发展的具有中国特色的社会主义制度教育体系的基本框架。 第二，打破了政府包揽办学的格局，逐步建立起以政府办学为主，社会各界参与办学相结合的新体制，民办教育得到迅速发展。到1997年，由社会力量举办的各级各类学校已达5万多所，在校生约1600万人，成为我国教育的有机组成部分。 第三，扭转了过去在教育管理体制上高度集中、统得过死的局面，初步形成了分级办学、分级管理的新体制，把义务教育的责任交给地方，极大地调动了地方政府和人民群众的办学积极性。 第四，职业教育和成人教育在政府统筹管理下，发挥自己的特色，面向社会办学，取得了可喜的成绩。 第五，高等教育管理体制改革通过共建、调整、合作、合并等形式，初步打破了条块分割、重复办学的局面，已有数百所普通高校进行了管理体制的调整，中央和省两级管理、以省级政府为主的新体制框架正在形成，高等教育的规模效益得到相应的提高。 第六，改变了高校招生和毕业生就业方面的“统分”、“统包”的状况，完成了高校招生收费并轨改革，大中专毕业生实行了“双向选择”，逐步走向自主择业的新体制。 第七，开展农村和城市教育综合改革，促进了教育与当地社会经济发展的紧密结合和教育整体效益的提高，农村的农业、科技、教育相结合以及各类教育的统筹改革，为农业和农村工作的发展做出了重大贡献。 第八，高等教育的办学自主权进一步激发了学校的活力和教职工的积极性。 上述成就说明，近年来我国所出台的教育政策绝大部分是有效的，符合我国教育发展实际的，同时也是经得起教育管理实践检验的。 教育管理不仅能起到检验教育政策的作用，还能起到深化和完善教育政策的作用。通过教育管理的实践，积累了经验，将经验上升为理论，这样就为深化和完善教育政策奠定了基础。 三、教育政策与校长工作 教育政策对每一位中小学校长的工作也产生着直接或间接的影响。这些影响可以从几方面体现出来： 第一，教育政策是校长取得主管学校资格的重要依据。实行校长负责制，意味着校长有相应的办学自主权，有助于提高学校的管理水平和教育质量。 第二，教育政策规范校长的办学行为。 第三，教育政策引导和启发校长制定学校的规章制度。 还应指出，校长在执行教育政策时，必须因校制宜，实事求是。在贯彻执行政策时，校长必须坚持从实际出发，探索符合教育政策的各项管理规律。 四、教育政策与教育管理的错位 这表现为以下两个方面： 第一，有了政策，却不去执行，即教育管理工作不到位。贯彻执行党和国家教育政策的有效性，不仅取决于有无认真严肃的精神，而且取决于有无实事求是的科学态度。在这一点上，有些校长模式党和国家的教育政策，凭借经验和主观意志管理学校，我行我素，以致既有的政策得不到有力执行，政策成为一纸空文。 第二，有了时间，却没有相应的政策支撑，即教育政策的滞后。教育政策在付诸实施的过程中，随着外界情况的变化，所要解决的问题性质的变化，以及新情况、新问题的不断涌现，需要不失时机地做出调整和更新，以加强对教育管理实践的指导和控制作用。然而在现实中，时常看到这样一种现象，一些新的改革方案出台了，而且取得了一定的效果，但由于没有相应的政策支撑和配套措施，结果不了了之，改革的倡导者也成为昙花一现的人物。而在另一些场合，教育管理工作中出现了矛盾和问题，同样由于没有相应的政策措施，只能听之任之，等到问题实在无法拖延下去，才有政策文件出台，结果对事业造成了损失。所以，政策滞后的现象也需要引起每个教育政策制定者和执行者的关注。 总之，教育政策虽出自红光，但对具体的教育管理工作影响巨大，每个教育管理工作者都应该去熟悉政策，了解政策，通过自己的工作实际，全力保障教育政策的有效实施。与此同时，教育管理者也应该发扬主人翁的精神，结合自己的工作实践，不断去总结摸索，创造性的应用政策，如有可能，也可向有关方面提出有价值的政策建议，以使教育政策不断发展和完善。 第六章 教育法律与教育管理第一节 教育与法律一、教育的法律化 教育的法律化是伴随着教育的国家化进程而逐步深入的，这主要表现在两个方面：一是由国家机关制定的教育法律法规数量不断增加，这从后面将要讲到的我国法律体系可以得到证明。二是法院系统越来越多地参与审理教育方面的案子，从而使大量的教育问题通过司法途径得到解决。 二、教育法的体系 层 级 形 式 制 定 机 关 宪法中关于教育的条款 全国人民代表大会 第一层次 教育基本法律 全国人民代表大会 第二层次教育单行法律 全国人民代表大会常务委员会 第三层次 教育行政法规 国务院 第四层次 地方性教育法规 省、自治区、直辖市人大或其常委会 第五层次 教育 规章 部门教育规章 国家教育委员会及国务院部委 政府教育规章 省、直辖市、自治区人民政府 三、教育立法的意义 第一，通过教育立法确立教育的基础性地位，保障教育的优先发展。 第二，通过教育立法协调教育系统的内外部关系，有效地进行教育管理。 第三，通过教育立法明确教育关系主体的法律权利和义务，规范教育行为。 四、教育管理：走向法制 教育管理活动总是受着多方面因素的影响，除日常我们所说的大环境如政治、经济影响外，还要受到管理者本人的管理能力、风格的影响。当今世界的教育体系越来越服从于日益增多的法律规则。在“人格之治”和“法规之治”两者之中，教育管理正在明显的向后者转移。第二节 教育法与教育行政一、国家教育权与教育行政 教育行政是同教育的国家化紧密联系在一起的，是现代国家行政职能扩大化的产物。几乎没有一个国家不在一定程度上控制、领导和管理着本国的教育事业。 二、教育行政机关 教育行政机关，是指按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，专门从事教育行政管理的国家机关。它是国家行政机关的一个重要组成部分。在我国，中央一级的教育行政机关现为教育部。地方教育行政机关中，省一级为各地教育厅（局或教育委员会），地县两级为教育局（教育委员会）。 三、教育行政行为 所谓教育行政行为，是指教育行政机关在行使行政职权，对教育事务进行组织和管理的过程中作出的具有法律意义的行为，它有如下几个特点： 首先，它由教育行政机关作出。 其次，它是教育行政机关行使行政职权、履行其行政职务的行为。 最后，它必须是具有法律意义的行为。 四、教育行政行为的形式 以下着重从抽象行政行为和具体行政行为的角度分析这种行为的几种主要表现形式。 教育行政立法是指特定的国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定有关教育的行政法规和行政规章 的行为。既有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法性质，是一种立法行为。 教育行政监督检查是指具有教育事业管理权限的行政机关对学校及其他教育机构、教育者、受教育者或者 公民是否遵守教育法规、执行教育行政机关的决定等的情况进行的监督检查活动。