从理论依据与现实基础把握公益组织参与公共危机管理 附非政府组织参与公共危机管理的理论依据与现实途径.docx

从理论依据与现实基础把握公益组织参与公共危机管理摘要：公益组织是不以营利为目的，致力于社会公益事业，具有志愿性、非 营利性、公益性、自治性等特点的民间社会中介组织。公益组织在公共危机管理 中，汇聚社会各界力量，发挥专业化、灵活性、志愿性等其他组织或团体无法比 拟的优势。公共危机是相对于人类生活中正常的社会秩序而言的，是指由于内部或外部 高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和 紧张状态。公共危机具有破坏性、突发性、紧迫性、不确定性、公共性等特点。 21世纪以来，世界面临着各种各样的公共危机和突发事件，如这次新冠肺炎疫 情是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的 重大突发公共卫生事件。公共危机事件的发生，给经济发展和人民生命、财产安 全造成了严重威胁和重大损失，也是对政府处理突发事件提出的严峻的考验和挑 战。政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，在公共危机中扮演主导角 色。在抗击新冠肺炎疫情中，各级党委和政府主动担当、积极作为，同时间赛跑, 与病魔较量，发挥了重要作用。在突发事件和公共危机中，仅靠政府的应对力量还是不够的。近年来，我国 公益组织积极主动参与到公共危机管理中，在应对突发事件上发挥了越来越重要 的作用。公益组织是不以营利为目的，致力于社会公益事业，具有志愿性、非营 利性、公益性、自治性等特点的民间社会中介组织。公益组织在公共危机管理中， 汇聚社会各界力量，发挥专业化、灵活性、志愿性等其他组织或团体无法比拟的 优势。本文从公益组织参与公共危机管理的理论依据和现实基础两方面入手，深 入剖析其必要性和合理性，为将公益组织纳入到公共危机管理中提供理论和现实 支持。一、公益组织参与公共危机管理的理论依据市场失灵理论、治理理论和善治理论为公益组织参与公共危机管理提供了有 力的理论依据和理论基础，能够从理论上证明其参与的合理性和必要性。（一）市场失灵理论市场失灵是公益组织参与公共事务管理的重要原因之一。美国经济学家伯 顿韦斯布罗德从需求供给理论出发，论证了市场在提供公共产品方面的局限性, 并从功能上证明了非营利组织存在的合理性和必要性。美国经济学家保罗萨缪 尔森给出了公共产品的经典定义，公共产品是所有人共同享有的集体消费品，每 个人对该产品的消费不减少其他人的消费。它具有不可分割性、非竞争性、非排 他性的特点。公共产品的这些特性使得其不能通过市场机制进行调节。市场手段 不能实现社会资源的优化配置和保障公共服务的有效性。因此，市场失灵使得公 共产品的提供只能依靠以实现公共利益为目标的组织，包括政府和非营利组织。（二）治理理论和善治理论20世纪90年代，公共治理逐渐被全球广泛关注和重视。“治理”是一个内 容丰富、适用广泛的概念。治理理论主要内容包括以下三个方面：第一，强调治 理主体的多元化。公共治理是指政府部门、私营部门和第三部门共同构建的多元 化公共行动体系，是现代社会管理的主要特征之一。政府是主要的治理主体，但 不是唯一的治理主体。公益组织积极、广泛参与，逐渐形成公共治理主体多元化 的格局，有助于减少政府设租机会和寻租行为，消除腐败。第二，治理权力之间 的依赖性和互动性。治理主体之间的界限趋于模糊，政府治理范围逐渐减少，将 部分治理权力移交给私营部门或第三部门。三者之间权力和利益的依赖性、关联 性越来越密切，形成一种合作伙伴关系。第三，建立自主、自治的网络体系。各 主体之间通过自身的优势和专长，树立共同的目标，相互合作、鼓励，实现风险 共担。分散政府权力，追求多元主体基础上的共同利益，彼此信任和依赖，有利 于建立公共管理自主、自治的网络体系。善治的过程就是国家权利向社会回归的过程，是一个还政于民的过程。善治 致力于实现公众利益最大化，是政治发展的理想状态和最佳状态。善治不是政府 为中心、命令式的管理，而是政府和公众合作的治理模式。公益组织作为治理主 体的重要组成部分，这就为公益组织参与公共危机管理奠定了理论基础。二、公益组织参与公共危机管理的现实基础（一）公益组织参与公共危机管理的必要性1 .社会转型期公共危机事件呈现的特点近年来，公共危机呈现出新的特点：第一，公共危机事件波及领域不断扩大。 公共危机事件逐渐扩展到公共卫生事件、群体性事件、公共安全事件、自然灾害 等诸多领域。第二，公共危机事件危害的程度不断加深。暴力性和危害性有所加 强，呈现出持续性和反复性的趋势。第三，公共危机事件的发生愈发频繁。第四， 公共危机事件趋于国际化。随着全球一体化进程的不断推进，公共危机事件也呈 现全球化的趋势，不再局限于行政区划的边界。一个国家的公共危机，如恐怖袭 击、疾病扩散、经济危机，很有可能扩散到周边国家和地区，乃至危及到全世界。在公共突发事件中，政府无疑是应对危机最主要的力量，但这并不意味着政 府是唯一的力量。社会转型期公共危机事件的复杂性，不仅应对成本增加，而且 对专业性的要求更高。因此，这就需要公益组织参与到公共危机管理中来，作为 重要的补充，降低政府应对公共危机的压力，减轻和缓释突发事件的危害。2 .公益组织的独特优势公益组织的独特优势决定了其参与公共危机管理是十分有必要的。第一，专 业性。公益组织在成立之初即有明确的组织目标、宗旨和特定的帮扶对象或领域。 这就要求公益组织在某一领域有所专长，必须掌握这一领域的专业知识和现实情 况，组织专业的工作人员，提供科学合理的物资储备。第二，灵活性。不同于政 府组织复杂的行政结构和组织体系，公益组织结构少而精干、布局分散、数量众 多，在公共危机中表现出极大的灵活性特点。公益组织可以灵活地调整工作内容 和工作方向，在资金筹措、运送物资、组织志愿者等方面十分迅速。同时，在突 发事件恢复时期，公益组织不断了解群众动态和需求，可以持续、深入地开展心 理辅导、物资提供等。第三，民间性。大部分公益组织起源于民间，其工作人员、 服务对象多来源于基层，更贴近群众、深入基层，拥有广泛的社会关系网络。同 时，公益组织能够广泛地吸纳民间意见，倾听基层需求，并将其诉求表达出来， 获得全社会的关注和帮助。此外，公益组织可以根据群众诉求，凝聚社会资本， 为弱势群体提供志愿服务或救助资源。（二）公益组织在公共危机管理中发挥的作用1 .实现社会动员，整合社会资源在公共危机管理中，公益组织可以实现社会动员，整合社会资源，是社会资 源的粘合剂和润滑剂。第一，物质资源的筹集和优化配置。公共危机事件发生后, 筹集援救物资一般通过两种途径：一是政府财政拨款，二是民间捐赠。公益组织 作为吸收大量分散、闲置社会资源的主要力量和生力军，在募集物资应对公共危 机中发挥了不可替代的作用。在突发事件发生后，公益组织可以通过网站、微博、 论坛等网络平台，迅速发布募捐信息，广泛吸收社会捐赠，有效弥补政府物资提 供的短缺和不足问题。如此次新冠肺炎疫情中，中国青少年发展基金会联合33 家省级青基会共同发起“抗击疫情，希望同行一一希望工程特别行动”,截至2020 年4月24日12 OJ-,中国青基会“希望工程特别行动”累计接受捐赠资金元，支 出捐赠资金元，累计余额元。余额资金根据捐赠人意愿用于“希望工程关爱因疫 致困青少年及抗疫一线医务人员子女特别行动”、“一起学习希望同行”希望工程 特别行动和疫后帮扶活动等。在筹措到救援物资之后，公益组织迅速将所募集的 物资输送到危机现场，并及时公布善款来源和取向等，保障财务信息的公开、透 明。第二，人力资源的整合。公益组织以专业化知识和广泛群众基础为依托，可 以迅速地招募、调配志愿者，凝聚分散的社会力量，参与到公共危机管理中来。 公益组织拥有强大的号召力和感染力，可以招募大量志愿者开展各种形式的服务 活动，有效地缓解了公共危机中政府人力资源不足的状况。公益组织自身往往拥 有专业化的队伍，在某一领域具有一定的专业知识和工作经验。例如，公益组织 派出救援小分队，提供专业救援和管理，进行医疗救助、心理辅导、卫生防疫、 现场引导等工作。2 .保障弱势群体的利益，维护社会稳定公益组织作为政府的有力补充，关注弱势群体，保障弱势群体的切身利益， 有利于实现弱势群体的公民权力，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会。3 .上传下达、下传上达的中介作用公益组织是政府和民众之间信息传播的重要渠道，起到政府信息上传下达、 民间意见下传上达的中介作用。公益组织大力普及公共危机防范知识和方法，如 减灾防灾，做到早期预警、自我防范，从而提高公众应对突发事件的能力。公益 组织民间性的特点，对政府政策、措施的宣传更有针对性、更彻底，更容易获得 公众的接受和认同。公益组织可以快速分析和捕捉信息，是民众表达意见的重要 渠道。公益组织与民间群体保持了紧密的联系，与民众之间容易形成对话，通过 对话增进理解。公益组织有利于加强官民之间的沟通和协调，缓和与化解官民矛 盾。更重要的是，公益组织在化解民众不安情绪和恐惧心理、消除公众疑虑与误 解、增强战胜危机的信念等方面发挥了积极作用。4 .组织协调、参与监督的作用由于公共危机事件的复杂性、突发性和不确定性，危机管理难免出现重复性 工作，盲目冲动选择等状况。公益组织在公共危机管理中可以起到组织、协调的 作用，在一定程度上避免重复性工作和无序状态。除组织协调功能之外，公益组 织也发挥着参与监督功能。公共危机管理过程中存在大量公共资源和社会捐赠资 源的调动和分配，而且这些物资调配往往是紧急的、非常规的。公益组织在危机 管理中也充当了监督者的角色，对捐赠资金的使用方向、落实情况和效果进行监 督，使资金运作透明化，有利于公共资源的合理配置和有效利用，抑制腐败滋生。 不仅如此，公共危机中政府也是公益组织监督的对象之一。公益组织对政府的监 督和督促，保障政府应对公共危机行动的主动性、有效性，改善政府形象。三、公益组织参与公共危机管理的展望完整的公共危机管理体系应包括综合性社会与国际应对网络、健全的制度框 架、完备的危机应急计划和敏感的危机意识。公共危机管理是一项复杂的、系统 的社会管理工程，需要政府、社会和公民的相互配合和协调。公益组织，作为减 压阀和缓冲剂、协调者和监督者、传达者和补漏者，在应对公共危机中发挥了越 来越重要的作用。因此，公益组织是公共危机管理必不可少的社会力量，必须纳 入到公共危机管理体系中来。在公共危机管理中，应充分利用公益组织的资源和优势，使其深入到危机缓 和阶段、危机准备阶段、危机回应阶段、危机恢复阶段等公共危机管理的各个阶 段。政府应适当地培育和扶持公益组织，建立多元主体的公共危机管理体制，从 制度上保障公益组织的作用空间。总之，公益组织参与公共危机管理，是提高整 体应急水平和应急效果的必然要求，是保障公共危机中公众权益和社会利益的客 观结果。非政府组织参与公共危机管理的理论依据与现实途径摘要:随着经济社会转型的加速,公共危机事件已成为影响我国经济建设和社 会稳定的不利因素。非政府组织作为一种制度创新,可以有效弥补政府在公共危 机管理中的失灵和不足。从治理理论、危机理论和社会资本理论的角度,研究非 政府组织参与公共危机的理论依据和现实途径具有重要的意义。关键词:非政府组织;公共危机管理;理论依据引言2004年12月,印度尼西亚地震引发大海啸,大量国际非政府组织迅速参与到 救援工作中。在日内瓦,国际红十字会和红新月会联合会呼吁国际社会提供600 多万美元的“即刻援助”,帮助了大约50万幸存者。国际“无国界医生组织”用飞机 向最接近震中的印度尼西亚苏门达腊岛运送去32吨的医疗和卫生物资。非政府 组织与国际社会和受灾国政府等在救援工作中紧密配合,行动统一,使得联合国负 责人道救援事务的副秘书长扬埃格兰不得不赞叹,这是人类迄今对重大自然灾害 所作出的“最为有效的应急反应”。而在我国2003年的“非典危机”中涌现了大量 草根非政府组织,为危机的及时化解起到了重要的作用。“非典'事件后,非政府组织在公共危机管理中的独特优势逐渐引起我国学术 界的关注,且在危机主体方面形成了区别于“政府主体论”的“资源整合论”,强调在 发挥政府作用的同时,要调动社会组织在危机管理中的积极性。有学者认为,应该 促进各类非政府组织的正常发展和能力构建,增强公民的自组织能力,以便在危急 时刻充分利用非政府组织的资源,及时有效地自救和救助别人。还有学者认为,中 国应该大力促进公民社会的发育,增强其自治性,健全非政府组织发展的法律政策 环境,推动公民参与和志愿组织建设,并逐渐建立公民社会与政府之间互补、合作 的良性伙伴关系,以适应向现代治理结构转型的发展趋势。总的来说,目前国内相 关研究的现实性较强、理论性相对薄弱。研究非政府组织参与公共危机管理的理 论依据和现实途径,具有弥补以往研究不足的重要意义。一、非政府组织与社会公众参与公共危机管理的理论依据（一）治理理论治理理论是20世纪80年代末期在西方国家和一些国际性组织中兴起的,西 方学者提出治理概念,并主张用治理代替统治,是因为他们认识到在社会资源的配 置中存在市场失灵和政府失灵。治理理论打破了管理公共事务的传统观念,建立 多元主体参与公共事务的基石。全球治理委员会在1996年发表的我们的全球 伙伴关系的报告中,对治理做出了相对权威的界定:治理是各种公共的或私人的 个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益 得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制 度和规则,也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四 个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不 是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制 度,而是持续的互动。治理理论打破了国家和社会二元对立的格局,强调了各种公 共事务中民间组织的参与,强调了政府与民间组织之间的相互依赖与合作。具体 而言,治理理论强调了以下几点。1 .治理理论意味着,政府并非公共危机管理的唯一主体,社会组织及公民也能 成为治理危机的中坚力量。传统观点强调政府是危机管理的主要责任者,危机处 理的成败取决于政府的决策机制是否健全。然而,治理理论强调了各种非政府组 织和私人机构都可以在危机处理中成为权力中心,去引导、控制和规范公民的行 动,达到增进公共利益的目的。2 .治理理论意味着,在解决危机的过程中存在权力的让渡。国家正在将以往独 自承担的责任转移给第三部门和公民社会。各种非政府组织和志愿者团体将越来 越多地承担公共管理领域的职能。3 .治理理论强调在危机治理的主体之间需要相互依赖与合作。即在政府、非 政府组织和公民社会之间要及时沟通,交换资源。危机处理的成败取决于三方的 合作,而非单方努力的结果。这个意义上的危机管理”不再是监督,而是合同包工; 不再是中央集权,而是权力分散;不再是由国家进行再分配,而是国家只负责管理; 不再是行政部门的管理,而是根据市场原则的管理;不再是由国家，指导,而是由国 家和私营部门合作”。(二)哈贝马斯的“危机理论”哈贝马斯将危机定义为这样一种情境:一个系统无法产生足够的可交换资源, 以满足其他系统的期待或需求。目前存在的四种危机类型以及其源起和转移模式 是:(1)经济危机,即国家由于承担了越来越多的针对调控、保护、提供基础设施以 及公共部门生产的责任,而产生危机;(2)理性危机,即“政府预算负担着日益社会化 的生产的公共支出''而产生的危机;(3)合法性危机,即如果国家对民众福利支付的 需求超出了实际可能的资源,那么带来国家合法性的危机;(4)动机危机,是由合法 性危机导致的社会共同体整合不良的危机。由于公共危机涉及国家、社会、公众 的整体利益,一旦发生则需要大量的人、财、物等资源予以支持和化解,单靠政府 的力量不足以应对。在哈贝马斯看来,要克服政府的合法性危机,出路在于让自发、 非政治化的社会有机体健康发展起来,第三部门可部分释放政府的合法性危机。 危机理论指出了政府在应对公共事务的不足以及可能产生的危机,强调了非政府 组织在化解政府危机中的特殊功能。应对公共危机的各种资源一般分布广泛,而 公共管理系统在短时间内如不能调动各种资源进行支持,快速遏止危机往会引 发政府自身的危机。而解决这一难题的有效途径就是让非政府组织和社会公众参 与到危机管理中,最大限度地调动全社会的力量,不仅可以提高应对危机的效率, 而且能有效化解政府失灵带来的双重危机。(三)社会资本理论当代第一个对社会资本理论进行系统论述的是布迪厄,他认为,“社会资本是 真实的和虚拟的总和,通过相互熟悉与承认的人之间或多或少制度化的持久的关 系网络,来增进个体或群体的利益。''布迪厄将社会资本视为一个群体成员的集体 财产,人们由此相互认可和交换资源。研究发现,在危机中,“经济资本”、“人力资本” 和“社会资本''都会遭受不同程度的损失,但相对而言,平时最不显眼的社会资本遭 受的损失最少。因而社会资本是应对公共危机的有效工具。另一个从群体层面研 究社会资本的代表人物是普特南,他指出,“社会资本是社会组织的特征,如信任、 规范和网络,它们可以通过促进、协调行动而增进社会的效率”。普特南认为,社会 性团体和参与程度反映了一个社会中的社会资本范围,它们也促进和增强了集体 的规范和信任,这对集体福利的生产和维持是至关重要的。根据社会资本理论,非 政府组织参与公共危机管理的积极作用有以下几点：1 .减少信息不对称,稳定民心。危机事件发生后,人们的本能反应是千方百计 地寻找与事件有关的任何消息。而由此产生的谣言和恐慌会给社会带来比危机本 身更大的威胁。非政府组织拥有的社会网络、信任和规范能使正确的信息在成员 之间快速有效的传播,达到遏止流言,稳定民心的作用。例如,在“非典”时期,不仅可 以通过非政府组织向社会公众讲解风险的真实面目,还可以通过非政府组织向社 会公众讲解行动常识、讲解国家的政策,从而使他们能冷静有效地面对危机。2 .优化资源分配,增进社会效率。在不同网络之间,由于网络的性质不同以及 其社会资本的存量不同,社会资源并非均匀分布。解决的办法是把不同的网络连 接起来形成更大的社会资本网络,增大社会资本的受益面。非政府组织参与危机 管理,可以将其所拥有的不同资源进行互换和共享,达到优化资源分配,增进社会 效率的目的。3 .促进社会融合,培养公民意识。社会资本的关键特性是促进联合成员为共同 的利益进行协调与合作。在一个公众参与程度高、社会资本丰富的社区,公益事 业就会兴旺发达。非政府组织是个人基于共同信仰、兴趣、爱好或意志自愿结成 的,并通过各种自主、自愿的活动来实现自己的利益、期望和价值追求,在这种自 由结社和自我管理的社会生活中就会逐渐养成公平、平等、权利和自由等理念。 在应对危机的过程中,非政府组织将这种理念渗透到社会成员之间的横向交流与 合作中,培育了广泛的互惠规范和社会信任关系,进而为全社会提供了道德规范; 与此同时,也发展和促进了信任、团结、互助的价值观,培养了公民意识和志愿者 精神,进而为应对危机奠定了广泛的社会基础。二、非政府组织参与公共危机管理的实现途径1 .加强立法,提供法律保障首先,要加强非政府组织立法,为非政府的良性运行与发展提供法律保障。政 府应根据实际情况对非营利组织的性质地位、作用、权利与义务等做出明确的法 律规定,逐步形成配套的、不同层次的法律法规体系,使非营利组织的发展、管理 有法可依。一方面,非政府组织只有在法律上取得合法性,才能得到社会成员的认 可,并有效地参与公共危机的管理中;另一方面,非政府组织只有依靠法律、法规定 位和行事,才能在组织内部形成自治性规范,培养成员的自律精神,进而在全社会 培养公民意识和志愿者精神。2 .合理定位,确保独立功能在公共事务的多元治理结构中,应将政府与非政府组织的领导与从属的支配 关系转为平等合作的伙伴关系。政府可以采取邀请、授权、委托等方式与非政府 组织建立起联合治理的格局,将政府权力回撤的“治理真空”交给非政府组织管理, 确保非政府组织独立自主地参与公共危机事务的管理。与此同时,政府要强化对 非政府组织的监督与管理,确保其合法规范地运作。3 .加强建设,提高整体素质非营利组织要得到健康发展,必须加强组织能力建设,提高整体素质。根据我 国非营利组织的现状,首先,要提高成员素质,吸引高素质专业管理人才;建立多元 化的资金筹资渠道,为非营利组织开展各种活动提供充足的资金保障;其次,要加 强内部管理,实行民办民管,逐步形成民间组织自我管理、自我发展、自我约束的 机制;最后,非营利组织不仅要健康良性发展,还要不断提升自身能力,包括组织的 活动能力、组织和管理能力、资金筹措和运作能力等。只有这样,才能更好地发 挥其重建社会资本的作用,参与公共危机的管理。参考文献：Ui郑安云.试论非政府组织在公共危机管理中的地位和作用.理at导 刊,2008,(2):39-41.彭宗超.非典危机中的民众脆弱性分析J .清华大学学报,2003,(4):25-31.引贾西津.透视公民社会的治理机制J.中国审计,2003,01):11-14(4全球治理委员会.我们的全球伙伴关系ML(OurGlobalNeighborhood),牛津 大学出版社,1995:2-3.5弗朗索瓦-格扎维尔梅理安.治理问题与现代福利国家J.国际社会科 学,1999。).马尔科姆沃特斯著.现代社会学理论IM.北京:华夏出版社,2000吴东民,董西明琲政府组织管理M.北京:中国人民大学出版社,2003网莫洛F纪廉,等.新经济社会学一门新兴学科的发展M.北京:社会科 学文献出版社,20069李蕙斌杨雪冬.社会资本与社会发展M.北京:社会科学文献出社,2000.