散居型农村社区公共服务设施的需求与建设——基于湘中25个行政村的实证研究论文.doc

散居型农村社区公共服务设施的需求与建设基于湘中25个行政村的实证研究内容摘要：社区公共服务设施是政府开展公共管理和提供公共服务的基础平台。当前，我国农村社区公共服务设施建设相对落后，尤其在我国南方山区散居型农村社区，公共服务设施建设成为一大难题。笔者以湘中25个行政村为研究对象，采取实地观察、问卷调查、深度访谈等方法，对散居型农村公共服务设施建设进行了调查研究。研究发现，当前农村公共服务设施需求出现多元化和集合化特征，散居型农村公共服务设施建设存在着供给短缺、配置失衡、布局失当和可及性低等突出问题，导致农村公共服务的供给与全面建设小康社会背景下农民的需求不相适应。笔者的进一步研究发现，散居型农村社区公共服务设施建设滞后的主要原因在于两个方面：一是资源配置体制欠科学，二是资源配置机制不合理。基于上述研究，笔者认为，加强散居型农村社区公共服务设施建设，必须坚持公平共享、需求导向、分类配置和多元供给四项基本原则。优化公共财政投入体制和建立健全项目规划的协商机制、项目资金的筹措机制、项目建设的协作机制。关键词：散居型农村社区；公共服务设施建设；对策建议目 录一、引言41.问题提出42.研究综述43.选题意义64.主要内容6二、研究设计71.研究假设72.变量界定83.研究方法84.资料来源9三、研究分析101.散居型农村社区公共服务设施需求现状分析10（1）需求的多元化12（2）需求的集合化122.散居型农村社区公共服务设施建设存在的主要问题13（1）农村社区公共服务设施供给短缺13（2）农村社区公共服务设施配置城乡失衡和村际失衡15（3）村级组织活动中心功能布局失当16（4）农村社区公共服务设施可及性低183.散居型农村社区公共服务设施建设滞后的主要原因19（1）资源配置体制问题19（2）资源配置机制问题234基本结论24（1）散居型农村社区公共服务设施需求具有多元化和集合化特征24（2）散居型农村社区公共服务设施建设公平问题与效率问题并存25（3）散居型农村社区公共服务设施建设滞后源于资源配置体制和机制缺陷25四、对策建议251散居型农村社区公共服务设施建设的基本原则25（1）公平共享原则25（2）需求导向原则26（3）分类配置原则26（4）多元供给原则282加强散居型农村社区公共服务设施建设的建议28（1）优化社区公共服务设施建设的财政投入体制28（2）完善农村社区公共服务项目规划的协商机制30（3）健全农村社区公共服务设施资金的筹措机制31（4）构建农村社区公共服务设施建设的协作机制32参考文献34附录一：样本特征描述35附录二：农村社区公共服务设施基本情况统计表37附录三：农村社区建设基本情况表38附录四：农村社区公共服务需求与供给调查问卷40附录五：农村社区公共服务设施建设访谈提纲44附录六：调查证明45附录七：调研照片58附录八：发表作品631. 散居型农村社区公共服务设施建设的问题和对策在湖南社会科学2011年第3期发表632. 农村社区公共设施建设的原则在科教新报2011年第20期B6版发表703. 城乡统筹视域下散居型农村社区公共服务设施建设对策研究以南方山区散居型农村社区为个案被<毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论>实践性教学研究一书选入71表格、插图目录表1：社区公共服务设施需求状况（N=589，%）24表2：农村社区居民家庭生活面临的困难（N=589，%）24表3：农村社区公共服务设施覆盖率（N=25，%）26表4：XM示范村与QH非示范村社区公共服务设施配置比较29表5：L镇LD村级组织活动中心功能布局情况30表6：社区组织活动中心平均规模的城乡比较（N=5364，25）31表7：2010年L镇财政支出预算33表8：示范村与非示范村农村社区服务设施建设经费投入状况比较35表9：2009年L镇部分村农村社区公共服务设施建设经费来源部门36表10：散居型农村社区公共服务设施分类配置40表11：农村社区公共服务设施投资主体划分45图1：自变量与因变量关系图21图2：2005年全国百城社区公共服务设施覆盖率28图3：建设社区公共服务设施，您认为几分钟到达比较合适（既方便又经济）？32一、引言1.问题提出中国是一个农业大国，农村的发展在很大程度上将决定中国的发展。没有中国农村的现代化就没有中国的现代化，没有中国农民的富裕就没有中国人民的富裕，没有中国农村的和谐就没有中国的社会和谐。如何让广大农民共享改革发展成果是党和政府着力解决的问题。农村社区公共服务设施是农村社区公共服务的硬件体系，是政府开展公共管理和提供公共服务的基础平台。在全面建设小康社会和统筹城乡发展的背景下，农村社区公共服务设施建设相对滞后，对农民生活质量、基层政府管理和农村社会发展带来了不利影响，特别是在建筑物布局和人口居住相对分散的散居型农村社区，公共服务设施建设更是一大难题。从理论上讲，农村社区公共服务设施建设需要解决两大基本问题：一是资源配置的公平问题，即作为公共产品供给重要主体的政府如何处理城市与农村、农村与农村之间资源配置的公平问题；以及作为公共产品需求主体的农民如何公平的享受公共产品；二是资源配置的效率问题，即在类型多样、区域过大、人口居住分散、人口密度低的农村社区从聚集程度看，一般而言，北方平原地区人口居住较为聚集，而南方山区人口居住较为分散；在社区公共服务设施建设问题上，散居村落比聚集村落面临着更大的挑战。本文重点关注南方山区散居村落社区公共服务设施建设。，如何规避公共产品供给效率低下、规模不经济。由此引发的问题是，散居型农村社区公共服务设施建设到底存在哪些具体问题？影响散居型农村社区公共服务设施建设滞后的主要因素是什么？如何完善散居型农村社区公共服务设施体系？这是需要深入研究的重大课题。2.研究综述国外学界关于社区公共服务设施建设的研究较为丰富，从1912年戴蒙德提出“邻里单位”的概念到1930年代邻里单位社区规划思想在美国诞生再到1990年代“新城市主义”的提出，许多学者涉足了这一研究领域，他们一般都将这种研究置于城乡规划和社区规划的范畴之中，形成了相对独立的研究体系，并取得了大量研究成果。参见李强：从邻里单位到新城市主义社区美国社区规划模式变迁探究，建筑论坛2006年第7期，第92一94页；陈眉舞、张京详、曹荣林：我国城市社区规划的理论构架及其实践机制研究，南京工业大学学报（社会科学版）2004年第4期，第45一48页；姜劲松、林炳耀：对我国城市社区规划建设理论、方法和制度的思考，城市规划汇刊2004年第3期，第57一59页；美利维著，张景秋等译：现代城市规划，中国人民大学出版社2003年，第108一109页。就国内相关研究现状而言，20世纪90年代以来，尤其是十六大提出“统筹城乡经济社会发展”以来，农村社区公共服务设施建设逐渐成为学术研究的重要领域。国内学术界对社区公共服务设施建设的研究也取得了较为丰硕的成果。不少学者从建筑学、社会学、管理学等学科融合的角度研究社区公共服务设施建设的优化问题钱伟：城市居住社区公共服务设施配套问题的研究，硕士学位论文，浙江大学城市规划与设计专业，2004；于文波：城市社区规划理论与方法研究探寻符合社会原则的社区空间，博士学位论文，浙江大学建筑设计及其理论专业，2005年；胡伟：美国社区发展的统一计划以詹姆斯敦市为例，国外城市规划2001年第3期。；应联行、任远等学者采用个案方式研究我国城市社区公共服务设施配置问题，倡导以实际需求来规划城市居住区或社区公共服务设施并提出了相应的对策建议应联行：杭州城市社区现状及公共服务设施研究，规划师2004年第5期；任远：城市社区服务建设问题与对策研究，现代城市研究2001年第5期；苏乾：居住区规划设计中配套公共服务设施的思考，住宅科技2002年第3期；唐子来：居住小区服务设施的需求形态：趋势推断和实证检验，城市规划1999年第5期。；胡伟、陈静敏等学者重点研究了社区公共服务设施建设与城市公共设施建设的异同，强调二者间的双向互动、兼容融合胡伟：城市规划与社区规划之辨析，城市规划汇刊2001年第1期；陈静敏、张研：“双向互动”机制推动社区服务设施建设的根本途径，规划师2002第9期。；湖北城市社区建设研究中心结合建设部城市居住区规划设计规范以及上海、北京、武汉等城市经验，提出城市社区服务设施规划指标建议。总的来看，国内外学术界开展的上述研究为学术增长和实践发展作出了积极贡献，但也存在着一些不足：在研究对象上，相关研究主要聚焦于城市，较少关注农村社区公共服务设施建设，尤其是缺乏针对南方山区散居型农村社区公共服务设施建设的研究；在研究方法上，既有研究大多停留于理论层面，较少结合农村社区公共需求和服务设施配置现状开展实证研究；在研究视角上，这些研究缺乏从公共管理、政治学、社会学和规划学相结合的角度来研究散居型农村社区公共服务设施建设。3.选题意义对我国散居型农村社区公共服务设施建设问题展开研究，具有重要的实际应用价值和重要的现实指导意义。一是本研究有利于贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，让广大农民共享国家改革发展的成果，促进社会和谐发展。党的十六以来，我们党围绕全面建设小康社会提出了科学发展观、构建和谐社会、加强党的执政能力建设等一系列新的理论，以及建设社会主义新农村、统筹城乡发展等战略部署，但是由于种种原因，当前我国的城乡二元社会结构及其影响仍然十分明显，农村的公共服务设施建设大大落后于城市，特别是大广大经济社会发展落后的山区散居型农村社区，这一问题更加突出，这在很大程度上阻碍了农村的发展和城乡一体化的进程，并对和谐社会的构建产生了不利的影响，而改善散居型农村社区的公共服务，既是党和政府的职责所在，也是党的执政能力的重要体现，最终有助于夯实党执政的社会基础，巩固党的执政地位。二是本研究有利于提高我省农村公共服务水平，为我省乃至我国新农村建设特别是农村社区公共服务设施建设和“十二五”发展提供对策建议。打破城乡二元分治、区域失衡格局，完善农村社区公共服务设施建设是实现我省和我国社会建设一体化的重要内容和必要途径。2008年和2009年的中央l号文件均强调，要打破社区公共服务设施建设的城乡二元分割体制，加强农村社区公共服务设施建设，并明确提出：“具备条件的地方可建立便民利民的农村社区服务中心和公益服务站”，“推进广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和村文化室建设、农村电影放映、农家书屋等重点文化惠民工程。”为此，一些地方政府正积极开展农村社区公共服务设施建设的探索和尝试。在这种背景下，本研究无疑具有重要的实际应用价值现实指导意义，能够为我省乃至我国“十二五”发展提供决策参考。4.主要内容本项研究的主要内容包括四个方面：第一，提出研究假设并界定变量，为田野调查和理论分析做准备。即资源配置体制和机制是影响散居型农村社区公共服务设施建设的重要因素，其中，资源配置体制和机制是自变量，社区公共服务设施建设一体化是因变量。第二，在湖南较典型的散居型农村社区开展实地调查，检验研究假设。在调查研究的基础上深入剖析散居型农村社区公共服务设施建设中存在的公平与效率问题。第三，深入分析散居型农村社区公共服务设施短缺的原因，即现存的资源配置体制和资源配置机制如何影响了散居型农村社区公共服务设施建设。第四，从公共服务设施建设与社会建设一体化的角度对调查研究进行总结，并对散居型农村社区公共服务设施建设提出对策建议。二、研究设计1.研究假设在统筹城乡经济社会发展的进程中，散居型农村社区公共服务设施建设首先要面对的是公平性问题，即社区公共服务设施建设如何实现城乡统筹和村际均衡，在资源配置上体现社会公平；其次要面对的是资源配置的效率性问题，即在区域过大、居住分散、人口密度低的条件下，如何做到功能齐全、布局合理，在资源配置上体现效率。当前散居型农村社区公共服务设施建设既面临公平问题也面临效率问题。那么，影响散居型社区公共服务设施建设的因素是什么？散居型社区公共服务设施建设中的公平和效率问题，实际上是社区公共服务资源的分配和运行问题。社区公共服务资源的分配实则是资源配置体制问题，社区公共服务资源运行实则是资源配置机制问题。由此，本文的基本假设是，资源配置体制和机制是影响散居型农村社区公共服务设施建设的重要因素。具体表现在以下两个方面：假设一，资源配置体制制约着散居型社区公共服务设施建设公平性程度。资源配置体制从“二元分配”转向“一元统筹”，是散居型社区公共服务设施建设实现城乡统筹、村际均衡的重要因素。假设二，资源配置机制影响着散居型社区公共服务设施建设的效率。资源配置机制从政府供给转向需求导向，是提高散居型社区公共服务设施建设效率的重要因素。2.变量界定在本研究中，资源配置体制和机制是自变量，我们将资源配置体制操作化为财政投入总量、城乡财政投入比较、村际财政投入比较等三个方面进行研究。社区公共服务设施建设一体化是因变量，我们将其操作化为社区公共服务设施供需比较、社区公共服务设施建设城乡比较、社区公共服务设施建设村际比较、村级组织活动中心功能布局、社区公共服务设施可及性等方面进行研究。自变量与因变量关系如图1所示。        资源配置体制机制资源配置体制资源配置机制社区公共服务设施建设一体化公平效率城乡统筹村际均衡供需均衡图1：自变量与因变量关系图3.研究方法为了便于分析并得出科学的结论，本研究选取湖南省中部25个行政村为分析对象，通过实地观察、深度访谈、问卷调查等方法，获得第一手资料，并对资料进行统计和理论分析，在此基础上对散居型农村社区公共服务设施建设问题进行综合研究，力求做到实际先于理论，事实先于价值。作为研究样本的25个行政村隶属L镇（14个行政村）和Y镇（11个行政村）管辖。之所以选取这25个行政村为研究样本，主要是基于三个方面的理由：一是研究者与样本社区所在的乡镇政府有着良好的关系，便于进入现场调查、资料收集、随机走访等，有利于增加调查的信度和效度。二是样本社区具有典型的南方山区散居村落特征，通过样本社区的实证研究可以管窥南方山区散居社区公共服务设施建设的基本规律。三是样本社区是中国三十多年改革开放成果的微观缩影，其经济社会发展水平、村民的公共需求和基本公共服务设施配置状况等都具有普遍性和代表性。4.资料来源本研究所使用的资料来自三个方面：样本社区基础数据调查表。2010年8月2日至14日，笔者在湘中L镇和Y镇的25个行政村分别发放“农村社区公共服务设施基本情况统计表”和“农村社区建设基本情况表”，获得相关数据。农村社区公共服务需求与供给调查问卷。根据经济社会发展的差异，笔者在湘中L镇和Y镇选取了三个行政村作为研究样本，分别于2010年8月10日至18日、12月8日至22日分两次到样本社区开展“农村社区公共服务需求与供给调查问卷”的问卷调查，问卷调查以五个行政村村民为总体，采取偶遇抽样方法进行，在当地村委会的大力支持与配合下，共发放调查问卷600份，回收589份，有效回收率为98.2%。由于问卷调查采取的是非概率抽样，统计结果不能推论整体，但可以反映整体的特征。与乡镇负责人、村委会负责人和村民的访谈记录。2010年暑假和寒假期间，笔者专门走访了L镇和Y镇农村社区建设负责人、五个行政村村委会负责人、部分村民，获得访谈资料。三、研究分析本项研究的对象是散居型农村社区，即建筑物布局和人口居住相对分散的农村社区。在地域范围上，散居型农村社区是村民委员会的辖区；从居民需求与供给平衡角度讲，散居型农村社区是满足农民公共需求的基本消费单元和供给公共产品的基本单元。为更准确描述散居型农村社区公共服务设施配置状况，笔者从服务功能角度将社区公共服务设施分为社区参与（村组织办公用房、文化站和图书室、室内活动场所、室外活动场所）、社会保障（社保服务站）、健康服务（诊所、卫生室、医院、卫生院、计生服务站）、养老服务（养老院、托老所）、秩序安全（治安室、警务室）、信息服务（信息服务站）、物业服务（物业服务站）和教育服务（幼儿园、托儿所、小学）等八类设施；同时根据“农村社区公共服务设施基本情况统计表”和村委会负责人访谈记录获取的数据从服务设施覆盖率的维度展开分析。研究结果表明，目前我国散居型农村社区公共服务设施呈现出需求的多元化和集合化特征，农村社区公共服务设施建设既存在资源配置的公平性问题，包括供需失衡、城乡失衡、村际失衡；也存在资源配置的效率性问题，包括布局失当和可及性低的问题，其背后的主要原因是资源配置体制和机制失当。1.散居型农村社区公共服务设施需求现状分析把握农村社区公共服务设施需求，是研究农村社区公共服务设施建设的起点。当前，市场化、工业化、城市化深入发展，农村社会正经历着深刻的变化：市场化、工业化、城市化，一方面促使城乡经济社会快速发展，另一方面促使农村利益群体分化以及农民向城镇的流动。在这样的背景下，广大农村居民的社会需求发生结构性变化：需求内容已经由个体性需求向公共需求转变，需求层次已经由生存型需求向发展型需求转变。我们在偶遇抽样的589份有效问卷中，对村民的社区公共服务设施需求进行了调查。当问及“您和您的家庭是否需要下列服务设施？”、“您和您的家庭生活中最大的困难是什么？”，被调查者都作出了明确地回答，其社区公共服务设施需求强弱排序见表1、2。表1：社区公共服务设施需求状况（N=589，%）排序社区公共服务设施项目需要不需要1社会保障服务站98.41.62残疾人康复点96.63.43诊所、卫生室95.84.24小学95.34.75计生服务站92.57.56治安室、警务室91.09.07幼儿园、托儿所89.110.98室外体育活动场所78.521.59养老院、托老所或老年人照料室76.024.010文化站和图书室75.025.011室内活动场所68.231.812物业服务站62.637.413信息管理站61.138.914村组织办公用房60.139.9表2：农村社区居民家庭生活面临的困难（N=589，%）排序困难频数1没有工作2972缺乏公共活动场所和公益活动设施2913饮用水缺乏或不干净2314收入太低不能养家糊口1685交通不便1626就医不便1507没钱看病1297读书读报不便1298托儿、就学不便1059村落不干净7810办理社保、低保不便7511养老托老不便6012治安状况不好5113住房紧张2714人际关系紧张27注：N指调查的样本数；频数指答案的总响应量，本题是多选题，频数大于总样本数N。表1、2显示，在样本社区人口散居的背景下，南方山区散居农村社区公共服务设施呈现出需求的多元化和需求的集合化特征。（1）需求的多元化随着农村经济社会的发展，农村社区利益群体结构的分化带来需求结构的变化。既有物质需求，如就业、低保、住房、医疗、保险等，也有非物质性的文化和精神需求，如调整人际关系、增加活动空间、开展社区活动等。总之农村社区居民的需求涉及到就业、医疗、社保、环境、治安参与等多个方面。表1显示，农村社区居民既有社区参与设施、社会保障设施、健康服务设施、养老服务设施的需求，也有秩序安全设施、信息服务设施、物业服务设施和教育服务设施的需求。（2）需求的集合化农村经济社会发展带来农民公共需求多元化的同时，也带来公共需求的高度集聚。调查结果显示，有90%以上的农村居民一致表示需要社会保障服务站、残疾人康复点、诊所、卫生室、小学、计生服务站、治安室、警务室；同时也有相当比例的村民表示需要幼儿园、托儿所、室外体育活动场所、养老院、托老所或老年人照料室、文化站和图书室、室内活动场所、物业服务站、信息管理站等服务设施。在农村居民家庭生活面临的问题调查中，表示“没有工作”、“缺乏公共活动场所和公益活动设施”分别位列第一、第二。下面的访谈记录也显示了业服务是当前散居型农村社区公共服务设施的首要需求。L镇ZC村村民张先生和Y镇QH村村民周女士：要搞各种服务设施建设，我觉得很好，这是国家关心我们农民的好事，但我认为最主要的还是要搞好就业培训，要建立农民的就业培训基地，现在我们这里好多年轻人到东莞打工，由于没有技术，没有一技之长，只能拿最低的工资，如果会搞电焊、会修理，那就不一样。所以建议要搞社区服务设施建设首要要建设好一个农民的就业服务设施。资料来源：2010年8月L镇ZC村访谈记录、2010年8月Y镇QH村访谈记录。2.散居型农村社区公共服务设施建设存在的主要问题（1）农村社区公共服务设施供给短缺与旺盛的需求相比较，农村社区公共服务设施建设存在供给短缺问题。所谓供给短缺是指公共产品供需失衡，农村社区公共服务设施供给不能满足农村社区居民需求。样本社区公共服务设施基本情况统计结果显示，在八大类社区公共服务设施中，覆盖率达到100%的只有2项，分别是村组织办公用房和信息服务。覆盖率在50%至100%区间的也只有两项，分别是村级诊所（96%）和小学（60%）。而覆盖率低于50%的有9项，其中室外健身活动场所覆盖率最低，25个样本社区中只有2个农村社区拥有室外活动场所。供不应求的状况充分反映了农村社区公共服务设施的短缺问题（见表3）。表3：农村社区公共服务设施覆盖率（N=25，%）设施类别服务设施覆盖率村民参与村组织办公用房100文化站和图书室36室内活动场所28室外活动场所（健身器材）8社会保障社保服务站40健康服务诊所、卫生室96计生服务站28养老服务养老院、托老所18秩序安全治安室、警务室36信息服务信息服务站100物业服务物业服务站32教育服务幼儿园、托儿所16小学60具体表现在如下七个方面：其一，社区参与类服务设施供给不足。居民参与是社区建设的本质要求；没有居民参与，就没有社区发展；缺乏参与的载体和平台，居民参与无从发展和深化。从这一视角看，社区参与类服务设施建设具有重要意义。社区参与类服务设施包括村组织办公用房、文化站和图书室、室内活动场所、室外活动场所。调查结果显示，除村组织办公用房外，文化站和图书室、室内活动场所、室外活动场所供给不足，尤其是室内外活动场所覆盖率很低，分别只有28%、8%。其二，社会保障类设施供给短缺。统筹城乡发展，逐步建立城乡一体化的社会保障体系是全面小康社会建设的基本要求。社会保障类服务设施是社会保障体系的“硬件”。尽管在项目上，样本社区的养老保险、最低生活保障和新农村合作医疗等都取得了积极进展，但社保服务站建设情况不佳，覆盖率不到一半。其三，健康服务类设施供给欠佳。健康服务类设施包括诊所、卫生室、医院、卫生院、计生服务站，其中诊所、卫生室覆盖率很高，达到96%，但计生服务站只有28%，在调查中发现计生服务站设施简陋，很多社区仅仅是挂了一个牌子，没有任何室内配套设施。其四，养老服务类设施供给稀缺。养老服务类服务设施包括养老院、托老所。我国已经进入老年社会，样本社区老年社会特征更是明显（总人口72924人，60岁以上的老年人有18522人），但养老院、托老所覆盖率只有18%，床位很少，远远难以满足农民需求。其五，秩序安全类服务设施供给短缺。秩序安全是农村居民最基本的公共需求，需要建设相关服务设施、配备相关人力资源以“守土一方”，但治安室、警务室覆盖率不高，只有36%。其六，物业服务类设施供给欠缺。物业服务类设施包括物业服务类设施及其配套设施，是建设“村容整洁”的新农村的重要基础，但物业服务站覆盖率只有32%。其七，教育服务类设施供给欠佳。教育服务类设施包括小学、幼儿园、托儿所，其中小学的覆盖率为60%，但幼儿园、托儿所很短缺，覆盖率只有16%。（2）农村社区公共服务设施配置城乡失衡和村际失衡调查结果显示，目前社区公共服务设施配置不仅存在城乡失衡问题，而且存在村际失衡问题。从2005年全国百城社区公共服务设施覆盖率看，文化站（图书室）、养老院（托老所）、治安室（警务室）分别为66.69%、32.32%、80.11%分别比样本农村社区高30.69、14.32、44.11个百分点（图2）。可见，农村社区公共服务设施配置现状不仅存在短缺问题，而且存在城乡失衡问题。        图2：2005年全国百城社区公共服务设施覆盖率（N=5364，%）66.6932.3280.110102030405060708090文化站和图书室养老院、托老所治安室、警务室覆盖率社区公共服务设施配置村际失衡主要体现在示范村与非示范村之间。调查发现，示范村与非示范村社区公共服务设施配置存在显著的差异。以Y镇XM村和QH为例进行分析。从表4看到，几乎在所有社区公共服务设施项目中，作为新农村建设示范村的XM村其建筑面积都要高于没有作为新农村建设示范村的QH村。而且，XM村既没有室内活动场所，也没有专门的计生服务站、托老所、室外健身器材、幼儿园等服务设施。表4：XM示范村与QH非示范村社区公共服务设施配置比较服务设施XM示范村（建筑面积，m2）QH非示范村（建筑面积，m2）村组织办公用房900350文化站和图书室6030室内活动场所400室外活动场所（健身器材）6000社保服务站4025诊所、卫生室100100计生服务站600养老院、托老所2400治安室、警务室4020信息服务站6040垃圾池400200垃圾中转站10幼儿园、托儿所8000小学1所1所（3）村级组织活动中心功能布局失当村级组织活动中心是村民参与村务管理、基层政府和村级自治组织提供公共服务的重要场所。目前，绝大多数行政村都设置了村级组织活动中心（老百姓称之为“村部”），内设了村组织办公用房、文化站和图书室、室内活动场所、社保服务站、计生服务站、治安室、警务室等机构和配套设施，但功能布局失当，具有明显的行政化特征。以L镇LD村为例。从表5可以看到，该村级活动中心有1000多平方米的建筑面积，但村委会干部办公室就设置了1间第一书记室、2间书记室、1间副书记室、2间支委办公室、1间计划生育办公室、1间民兵营长办公室，办公室建筑面积达到400平方米，占总建筑面积的38.6%；会议室有大小会议室3个，占总建筑面积的39.6%；餐厅和厨房占总建筑面积的10.6%；三项合计占总建筑面积的88.8%，而用于居民活动或者用作公共服务设施的建筑面积仅有11.2%（见表5）。表5：L镇LD村级组织活动中心功能布局情况楼层功能布局建筑面积（m2）三楼大会议室245小会议室100书记室65老年活动室35二楼第一书记室70书记室35副书记室35支委办公室35支委办公室35信息服务站35小会议室65财务办公室35一楼计划生育办公室45计生服务站45警务室45民兵营长办公室45餐厅75厨房45老干关协协会45 这种功能布局失当的状况不仅在LD村突出，在重点调查的另四个村也如出一辙。事实上，与城市相比较，目前无论是在平均规模还是千人指标我国农村社区组织活动中心的建筑面积都高于城市社区组织活动中心的建筑面积，但农村社区组织活动中心由于没有很好的功能布局，社区公共服务设施变得更为稀缺（见表6）。更有甚者，许多普通老百姓对本村的社区公共服务设施缺乏认知，也就更谈不上享用了。这实际上是社区公共服务设施资源的闲置和浪费。表6：社区组织活动中心平均规模的城乡比较（N=5364，25）比较项平均每社区（m2/处）千人指标（m2/千人）2005年全国百城社区组织活动中心平均规模149.127.82010年样本农村社区组织活动中心平均规模511175.2（4）农村社区公共服务设施可及性低农村社区公共服务设施可及性是指农民享用社区公共服务设施方便的程度。一般而言，如果农村社区公共服务设施空间布局合理、服务半径科学，那么其可及性就高；反之，可及性就低。调查显示，有37.6%的老百姓认为建设社区公共服务设施10-15分钟到达比较合适；有33.5%的被访者认为5-10分钟到达社区公共服务设施场地既方便又经济；两项合计超过70%。（见图3）但事实上，样本社区公共服务设施可及性是不高的。下面的访谈记录表明了这一点。L镇ZC村村民李先生：我们去年建立了新村部，但村部建立在村东头，我们住在村西边，我们从家里去一趟办理事情要将近个把小时，比原来在村支部书记家里办事还麻烦。L镇ZC村支委张先生：我们这个村是个典型的散居村，大大小小的村落又几十上百个，很多地方就是只有几户居住。如果我们下村一趟走访所有的村民，起码要一个礼拜以上。资料来源：2010年8月L镇ZC村访谈记录。上述访谈记录反映了南方山区散居型村落（群）社区公共服务设施可及性问题。正是由于南方山区农村社区居住分散、人口密度低，带来社区公共服务设施可获得性低问题。图3：建设社区公共服务设施，您认为几分钟到达比较合适（既方便又经济）？37.633.512.38.73.62.22.11010203040百分比其他3060分钟2030分钟60分钟左右5分钟1520分钟510分钟1015分钟总之，样本农村社区调查显示，目前我国散居型农村社区公共服务设施建设滞后，既存在短缺问题，也存在城乡失衡和村际失衡问题，还存在功能布局不当、可获得性低问题，其背后反映的是公平和效率问题，即城乡之间、示范村与非示范村之间资源配置有失公正；村级活动中心功能布局、社区公共服务设施空间布局有失效率。3.散居型农村社区公共服务设施建设滞后的主要原因（1）资源配置体制问题资源配置体制，是指社区公共服务建设资源在城乡之间、村际之间的分配关系。资源配置体制涉及如何维护城乡之间、村际之间资源分配的公平。样本社区公共服务设施建设中的资源配置体制问题主要表现为财政投入总量偏少、城乡失衡、村际失衡等三方面。财政投入总量偏少。农村社区公共服务设施配置短缺最直接的现实原因是公共财政投入总量偏少。目前，农村社区公共服务设施建设主要依赖市、区（县）和乡镇等地方政府的投入，地方政府财政能力强弱决定着公共产品供给的多寡。在财政能力薄弱的农村地区，乡镇政府财政往往“寅吃卯粮”，因而在农村社区公共服务设施建设投入上存在预算空缺、投入偏少问题。表7显示，2010年L镇财政预算中，除上解支出外，支出最多的是行政人员工资及公用经费，占27.7%，而有关公共服务项目（公共安全、教育、社会保障与就业、医疗卫生事业、城乡社区管理事务、农林水及对村级组织补助、人口与计划生育）的所有开支加总只有26.46%，在这些公共服务项目开支中，没有社区公共服务设施建设的直接预算。没有预算就没有投入。正是由于农村社区公共服务设施建设经费投入总量偏少才导致社区公共服务设施建设滞后。表7：2010年L镇财政支出预算分项预算金额（万元）百分比（%）分项预算金额（万元）百分比（%）行政人员工资及公用经费71527.7公共安全672.6人大事务70.27教育50.26政协事务60.23社会保障与就业823.2发展与改革事务1104.3医疗卫生事业632.4财政事务783.0城乡社区管理事务692.6党建事业401.5农林水及对村级组织补助29211.3人口与计划生育1074.1工会经费70.27商贸事务180.7其他支出321.2国防70.27上解支出88034.1下面的访谈记录也从一个侧面反应了社区公共服务设施建设中政府公共财政投入短缺问题。Y镇QH村委会李书记：新农村建设，取消农业税后，我们的任务没有减少还加重的不少，“村村通”、农林水利建设、环境整治、农民养老补贴等等都要钱。中央的政策是好的，搞农村服务设施建设很有必要，但搞不起，村上没有资金，最困难的是钱的问题。上面要求搞的项目越多，我们负担越多、负债越大、心理越不舒服。比如说，2005年以来我们修了2.88公里路，但上面每公里补贴只有15万，最后因为修路我们就欠债26万。还有一个问题就是，很多项目中央只给政策，不给钱，中央给政策不给钱的项目我们都搞不起，中央给政策也给钱的项目我们一般都搞了。资料来源：2010年8月Y镇QH村访谈记录。财政投入城乡失衡。农村社区公共服务设施配置的城乡失衡问题首先是历史上城市偏向的财政体制引发的结果。20世纪50年代以来，在城乡二元结构和城乡分治的背景下，城乡社区公共服务设施建设出现了城乡分割的“双轨投资体制”，城市单位社区的公共服务设施可以说都是由国家提供，所需资金由国家财政安排，但农村社区公共服务设施主要采取人民公社为主、政府补助的供给体制。”李华：中国农村：公共品供给与财政制度创新，经济科学出版社2005年版，第62页。20世纪70年代末至21世纪初，农村社区公共服务由集体供给体制转向个体供给体制。1978年以来，我国农村实行家庭联产承包责任制，农户取代生产队成为农业生产主体。1994年开始实施的分税制改革一方面导致了乡镇“承包式财政”的出现；另一方面农村公共服务机构由县级职能部门“条条管理”转变为乡镇“块块管理”。像L镇这样的农业乡镇，财政收入来源渠道狭小，尤其是取消农业税后其财政更为短缺。“短缺型财政”的结果是乡镇政府将有限财力投入乡镇经济建设，放弃农村公共服务设施建设。农民出于生产和生活的需要不得不填补中央政府、地方政府在公共产品供给中的缺位，形成公共产品供给的“个体化”。据中国社会科学院“百村经济社会调查”，目前，只有少数行政村是完整的集体经济实体，大多数行政村已不是一个完整的集体经济实体，经济不发达和边缘山区的行政村只是一个基层行政单位和土地发包单位，村民委员会甚至连统一灌水排水、统一机种、统一供种、统一植保等便农服务都做不到，更谈不上提