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美国霸权与国际秩序摘要20世纪是美国霸权的时代,其间三次国际秩序建设的诉求都是与美国霸权目标直接相关的。伍德罗·威尔逊的世界秩序设计和霸权目标是奠基性的,制定了20世纪美国的外交政策议程及其霸权方式。富兰克林·罗斯福接过其世界秩序的火炬,促成了联合国的创立,以此为基础的国际制度体系,将美国推上了西方世界霸权的宝座。冷战结束以来,尤其是乔治·W·布什遵循具有帝国特征的单极秩序逻辑,体现了美国大战略的转轨。鉴于多边国际制度作为建构未来秩序的基本原则越来越成为国际社会的共识,美国当前的单边主义战略难以奏效。关键词美国霸权国际秩序历史分析 霸权的主要目标就是通过秩序建设实现其治下的和平,这一点尤其是美国霸权的突出特征。我们可以看到, 20世纪是建立全球性秩序的时代,其间三次全球秩序的诉求都是美国发起的,集中反映出美国是20世纪世界霸权的意义。本文以美国霸权与国际秩序的关系为着眼点,集中探讨国际秩序建设在美国霸权确立、巩固与演变进程中的战略价值。美国建立世界秩序的第一次尝试 美国自视为“新世界”,以与欧洲“旧世界”相对,美欧对国际秩序的不同追求以此为分野。欧洲在列强争雄与竞相扩张的过程中,形成了以势力均衡为主导的战略思想,其所追求和确立的国际秩序也以均势为基准。欧洲的国际秩序历史就是建立均势、追求霸权(打破均势) 、重建均势的循环。美国则自诩为“山颠之城”, 所追求者是全新的世界, 故对秩序的追求也往往冠以“世界新秩序”的名号,随着美国国力的增强和进一步对外扩张,霸权成为美国所追求的秩序目标,其战略途径就是打破均势、建立集体安全秩序。 进入20世纪,伴随着美西战争胜利的脚步,美国加强了对世界的理解和认知; 尤其是,自1917年进入世界政治舞台以来,“美国倚仗其强大的国力及对理想之自我肯定”,开始形成基于其国内制度建设经验的、具有本国特色的世界秩序理念,并逐渐把世界秩序的建设视为头号任务来对待。 1 我们可以看到,在20世纪每一个重大的历史关头,尤其是大战胜利之后的1919年、1945年和1991年,美国都力图通过建立约束性制度形成宪政性的世界秩序(Constitutional World O2der) , 2 即通过全球性制度框架来维护和拓展美国的国家利益,并主要以规则和制度的调整来变革国际秩序。美国决策者清楚地意识到,体现在规则和秩序之原则中的力量最为深刻和持久, 3 而体现美国文化价值观的国际制度的确立是美国战略利益的最佳保障。在这样的意义上,国际秩序建设已经成为美国追求、维护和拓展霸权的一种战略。 美国对于国际秩序的主张首先体现在1918年1月8日伍德罗·威尔逊的“十四点”计划之中。其内容可以归纳为三个部分:第一点至第五点体现了世界秩序安排的基本原则,构成美国对世界新秩序的基本看法,也反映了美国对世界霸权的图谋;第六点至第十三点反映了美国对欧洲的领土安排和民族问题的处理,体现了美国所强调的民族平等和预防俄罗斯演变的安排;第十四点则是整个纲领的制度保证。之后,威尔逊又对这一纲领进行了补充,于1918年9月提出了以民族平等、共同利益、国际联盟、国际经济合作、公开外交为基本原则的更具秩序意义的和平方案。 “十四点”计划既体现了美国的理想主义战略目标,又基于现实主义的利益考虑,是美国确定战后国际秩序安排的基础。威尔逊首次提出了世界新秩序的概念,他期望按照美国价值观念设计国际秩序模式,建立一个具有预防性战争机制的国际体系,并通过这一体系维持战后的国际社会稳定,促进国际自由贸易。 4 威尔逊强调,欧洲内部的民族自决、民族平等是导致和平与进步的关键,公开的协议是避免战争的重要途径,抛弃传统的均势体系、代之以集体安全体系是实现和平的道路;建立普遍性的安全制度国际联盟是达成永久和平的全部外交结构的基础。 5 在这里,威尔逊以反对欧洲传统的均势模式、公开征服与奴役,进而集中阐述了集体安全的思想。 6 他强调,“世界必须是权力的共同体,而非权力的均衡;它必须是有组织的共同和平,而非有组织的敌对。” 7 威尔逊的基本主张简化为,使美国独立于其他帝国主义国家,形成以美国为领袖的国际新格局,取代英国一直极力维持并在其中起主导作用的、以均势为基础的国际旧格局,建立在集体安全原则基础之上的国际联盟就成为威尔逊新秩序的落脚点。 8 鉴于此,我们可以说,威尔逊的“十四点”计划是威尔逊的世界新秩序纲领,也代表着美国谋求世界霸权的构想,它代表着一种新的霸权模式,即通过建立霸权国主导的普遍性国际组织、基于市场开放的全球经济运行体系来确立霸权, 9 这种霸权设计从一开始就有了鲜明的制度特征。另一方面,威尔逊的霸权设计与当时赤裸裸的帝国主义强权政治有着巨大的区别,从诸多方面体现出观念进步和制度创新。 “十四点”计划逐渐为交战双方所接受,成为停战条件和巴黎和会的基础。在1919年的巴黎和会上,威尔逊成功地说服与会者将国际联盟盟约与和约条款捆绑在一起,使得前者成为和约条款的前二十六条。国际联盟是国际制度发展史上的里程碑。从组织结构上讲,国际联盟大会代表着一种已经得到公认的国际会议外交的制度化,而且相比过去而言,它更建立在一种广泛的基础之上;行政院脱胎于欧洲协调,其设立既反映了大国主导的历史痕迹,也体现了共同参与的新型决策思想;秘书处( Secretariat)的设立,基于国际会议的秘书工作,第一次比较完善地发展了一个国际性的常设秘书机构;常设国际法院则脱胎于海牙会议的“常设公断法院”,成为国际组织建立常设司法机构的发端。 10 国际联盟盟约“第一次确立集体安全制度的要素”, 11 代表着迈向集体安全的重大步骤。 12 盟约第10条集中体现了集体安全机制的基本法律表述:“尊重并保持所有联盟各会员国之领土完整及现有之政治上独立,以防御外来之侵犯。”该规定表明,国际联盟会员国有禁止侵略与援助受害国的义务。盟约第11条确立了集体安全机制的理论前提:“兹特声明,凡任何战争或战争之威胁,不论其直接影响联盟任何一会员国与否,皆为有关联盟全体之事。”盟约第16条构成了国际联盟集体安全机制的核心:“任何联盟会员国违反和平解决争端的义务及和平解决争端的程序而从事战争者,则据此事实应即视为对于所有联盟其他会员国有战争行为。其他会员国承担立即与之断绝各种商业上或财政上之关系联盟各会员国各出陆海空之实力组织军队,以维护联盟盟约之实行”。盟约第19条授权大会可随时请联盟会员国重新考虑已经不适用之条约以及长此以往将危及世界和平之国际局势,以免冻结现状。这项规定“正式承认和平改变与集体安全之间的关系”。 13 以上国际联盟盟约条款构成了集体安全机制的主体表述。此外,国际联盟盟约规定了裁减军备的条款,并发展了和平解决争端的程序,二者构成了国际联盟集体安全机制的侧翼。在决策层次上,国际联盟大会和行政院有权做出决议,但大会和行政院的决议应得联盟出席于会议之会员国全体同意,且决议对成员国没有强制性约束力。 威尔逊的集体安全思想征服了欧洲,却没能征服美国。威尔逊主政时期,美国的国家实力尚不足以左右整个国际局势,而国内的传统孤立主义势力依旧强大,美国的统治阶层也没有做好承担世界领导责任的准备。由于“尚未准备好承担如此全球化的角色”, 14 美国没有参加国际联盟。国际联盟在美国缺席和苏俄、德国被排除在外的情况下产生,并迅速演变为少数大国,特别是英法操纵的、缺乏普遍性和权威性的国际组织。源于这样的情势,凡尔赛体系在酝酿之日就存在着动荡和危机。如果说,美国的缺席意味着它所追求的世界新秩序尚不成熟的话,苏维埃社会主义政权的建立与巩固也成为检验新旧世界秩序交替的试金石。威尔逊之后的美国采取了有限介入世界事务的战略,既寻求经济的进一步扩张,又强调促进裁军的意义。这一努力的结果就是美国在战后德国赔款和苏联问题上充当了西方国家领袖的作用,在裁军领域通过1922年的华盛顿会议为美国海军实力增长提供了制度保障。与此同时,美国开始调整对美洲的扩张政策,寻求“睦邻”之道,开始着眼于建立完整的美洲制度体系,巩固拉美后院。这些均可看作美国为其世界霸权的来临继续做准备。然而,我们也清楚地看到,威尔逊的霸权战略和世界秩序构想确实太过超前了,凡尔赛·华盛顿体系确立不久,威尔逊所孜孜以求的民族自决、航海自由和自由贸易均被打破,继续代之以民族压迫、封锁和贸易战争,他所追求的世界新秩序飞抵云端,继续着对芸芸众生的嘲弄。 但是,从20世纪的整个历程来看,威尔逊的世界秩序设计和霸权目标确实是奠基性的,“在相当程度上,威尔逊制定了20世纪美国的外交政策议程,规定了美国霸权方式及其战略术语”。 15 威尔逊的思想薪火相传,此后经过20多年血与火的考验,其理想主义终于结出硕果。第二次世界大战期间,美国领导人富兰克林·罗斯福接过其世界秩序的火炬,促成了联合国的创立, 16 以此为基础的国际制度体系,将美国推上了西方世界霸权的宝座。美国建立世界秩序的第二次尝试第二次世界大战赋予了美国建立世界霸权的第二次契机。斯时,美国的综合国力已达致巅峰,美国政府对影响世界事务的主导能力充满信心,孤立主义已经历史性地走上了下坡路,美国国内对建立世界霸权的阻力降至微不足道,而领导美国走向这一霸权地位的富兰克林·罗斯福总统更则更有了旷世之选。 富兰克林·罗斯福总统对战后国际秩序的谋划基于“四大自由”和大西洋宪章。 17 所谓“四大自由”,即罗斯福总统在1941年1月6日致第77届美国国会的年度咨文中提出的美国对世界的“言论自由”、“宗教信仰自由”、“免于匮乏的自由”、“免于恐惧的自由”负有义务。这在一定意义上是美国再次谋求建立世界新秩序的序曲。随着第二次世界大战深入发展,英国在军事、经济、政治、外交等各个方面对美国的依赖更是预示着禅让霸权的时机完全成熟了。1941年7月,罗斯福在与英国首相丘吉尔会面之前,就明确表示会议的唯一目的是发表一个事关世界文明基本准则的声明,以鼓舞受到危害的各国抵抗法西斯,动员美国人民,并使英国的作战目标为美国所接受。这一声明以大西洋宪章( 1941年8月12日)的名义传世。大西洋宪章成为世界反法西斯同盟和联合国建立的基础,也是美国谋求世界新秩序和世界霸权的纲领性文件。我们可以看到,富兰克林·罗斯福的主张与威尔逊极其相似,也把希望寄托在国际制度建设上。不同的是,罗斯福主政时期,美国主导国际秩序建设的地位已经得到几乎所有同盟国家的确认,美国意志得到了有效的贯彻, 18 美国创立国际制度的黄金时代降临了。 19 罗斯福对世界秩序的设计是以大国合作为基础的。建立联合国是美国建立世界秩序的应有之举,也是确立战后美国霸权的制度保证。参加第二次世界大战之后,罗斯福就在各种场合发表关于建立普遍性国际组织的看法,并强调大国合作是维持战后世界秩序的基础。在1945年的雅尔塔会议上,橡树园会议遗留的否决权问题和创始会员国资格问题得到了妥协性解决,为联合国组织的建立扫除了一切障碍。其后,在美国旧金山举行了举世瞩目的联合国制宪会议, 1945年6月26日会议圆满结束。1945年10月24日,联合国组织正式成立。联合国的诞生,是国际制度发展史上的重大事件,它是战时盟国共同规划战后国际秩序的重大成就,也在一定意义上标志着美国追求的世界秩序理想变成了现实,在一定程度上代表着美国获得政治霸权地位。 联合国是美国战后制度霸权地位最重要的基石,也是集体安全制度真正得以实现的标志。除此之外,美国的制度霸权地位还有两个重要的侧翼。第一,美国在经济领域主导建立了布雷顿森林体系,它以国际货币基金组织和世界银行为主干,以关贸总协定为辅助,奠定了以美元为中心、以美国经济实力为基础、以西方经济观念为准则的世界经济框架;第二,美国在安全领域组建北大西洋公约组织、中央条约组织、东南亚条约组织等多边军事同盟和安全机制,形成以美国为核心的安全体系。这两个侧翼与联合国结合起来,构成了一个与昔日迥然有异的世界秩序,确立并保障了美国作为世界仲裁者、调解者的霸主地位。 20 这一世界秩序被统称为雅尔塔体系。雅尔塔体系的创立既体现出浓重的理想主义成分,也不乏强烈的现实主义色彩,如划分势力范围、分区占领德国等。其造成的后果就是,罗斯福“一个世界”的愿望在第二次世界大战结束不久即告破灭,世界划分为社会主义和资本主义两大意识形态阵营,造就了对抗性的集团政治模式,使得冷战成为战后世界的基本态势。冷战的爆发将美国霸权限定在西方世界领袖的范围内。20世纪40年代中到80年代末,资本主义国家处于美国的单极领导之下,美国的军事保护是这些国家,尤其是西欧、日本得以繁荣的基础,当然共产主义威胁日益成为美国控制它们的借口,随着20世纪80年代末苏东社会主义政权的崩溃,美国力图将其霸权扩张到全世界;欧日力量的强大和自我利益觉醒使得三边关于国际秩序的矛盾突出出来;与此同时,中国崛起赋予国际秩序建设以新兴力量。这一态势的发展,就是20世纪80年代末90年代初以来关于国际秩序如火如荼的讨论。美国建立世界秩序的第三次尝试 冷战的结束赋予了美国在20世纪第三次通过国际秩序建设、确立世界霸权的契机,美国第三次力图通过集体安全制度建设完成其霸权使命。笔者根据美国决策者不同的战略趋向,将冷战结束以来美国对国际秩序的诉求分为两个阶段,即跨世纪战略谋划阶段和新世纪战略谋划阶段。前者未脱集体安全的制度框架,基本上以既有国际制度的完善和改造为战略途径;后者则力图抛开集体安全的制度框架,以单边主义和先发制人为战略途径,以新帝国为战略诉求。 美国跨世纪的战略谋划始于冷战即将结束的1989年秋季, 21 乔治·布什以海湾危机为契机,多次提出建立世界新秩序,力图将冷战终结塑造为巩固并扩大美国的领导地位、按照美国的价值观和政治经济体制改造世界的战略机遇期。在一定意义上,布什提出的世界新秩序即是冷战遏制战略的结果,又是热战海湾战争的结果。 22 1990年9月11日,布什就海湾危机向美国国会联席会议发表讲话,正式提出世界新秩序的问题。1990年夏天到1991年3月,布什先后42次公开提及建立世界新秩序; 1991年4月13日,布什在马克斯维尔空军基地集中论述了世界新秩序的战略主张; 1991年9月,布什先后在联合国大会和全国电视讲话中进一步阐述了新秩序的含义与内容。布什的主要观点是:冷战的结束并未带来持久和平的时代,美国领导建立新秩序就是要建立一个稳定与安全的世界;新秩序意味着各国不分大小,共同承担责任,各国以新的方式与其他国家合作,以制止侵略,实现稳定、繁荣与和平;所谓新的方式,即强调新秩序的基本原则是和平解决争端、团结反对侵略、减少和控制武器、公正对待所有国家的人民;美国已经从西方世界的领袖变成了世界领袖,有责任为世界走向新秩序引路,而维护美国的领导地位、发挥美国在世界秩序建设中的领导作用至关重要;加强与盟友的伙伴关系是建立新秩序的基础,美国必须调整联盟以及集体安排,确立“基于磋商、合作与集体行动”、“公平地分担经营和义务”的新型伙伴关系;同时,美国要与包括苏联在内的所有其他国家建立致力于国际和平与稳定的伙伴关系,以确保世界秩序的全球性;积极发挥国际组织特别是联合国的作用,实施联合国宪章以带来一个“共同担当责任和愿意相处为基础”的和平与谅解的时代,确立一个以正统性和有感染力的民主为基础、“联合国在其中摆脱了冷战僵局并准备完成其缔造者们的历史梦想的世界”。 23 概言之,布什的世界新秩序就是一个确立美国世界领导地位、用美国价值观来改造世界的霸权战略纲领。它继承了美国霸世界秩序战略所一贯强调的制度建设特征,并将多边合作视为新秩序的主要战略路径。 1993年上台的比尔·克林顿总统更是致力于跨世纪全球战略的制定,以抢占21世纪的制高点。经过数年的探索与实践,美国得出这样的结论:在2015年之前,世界将保持一超多强的格局,美国的世界领袖地位不存在任何现实的挑战者,美国跨世纪的战略目标是尽可能维持当前有利的国际格局。以此为出发点,美国相继出台四年防务评估和国家安全报告等,通过启动北约东扩、强化美日同盟、调整美中关系等外交实践,基本确立了发挥世界“领导作用”、长期保持“一超”地位的跨世纪战略总目标。美国的总体战略部署是:在欧洲,正式启动北约东扩,提出“北约战略新概念”,通过处理科索沃危机的实践强化北约服务美国全球利益的军事功能;在亚太地区,与日本合作研究战区导弹防御系统,勾画涵盖美国、日本、韩国、台湾等的东亚多边防御体系。如此,通过“两洋战略”机制的部署,组成以美国为核心的“大西洋共同体”(价值共同体)和“太平洋共同体”(利益共同体) ;将安全重心转向热点地区(如伊拉克、科索沃、南亚次大陆等)和非对称性威胁(武器扩散、国际犯罪、贩毒等) ;加强与中国、俄罗斯等大国关系的调整力度。其基本意图是:在政治上,构造由美国领导的、由民主国家组成的世界,以此为中心建立世界新秩序;在经济上,构筑以美国控制的国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织为中心的全球经济体系,扩大北美自由贸易区的范围,加快亚太地区贸易和投资自由化的进程,构筑泛大西洋自由贸易区;在军事上,实施“塑造- 反应- 准备”战略,谋求“压倒性军事优势”。可以看出,美国跨世纪全球战略的构想就是利用当前的有利局势,以经济实力和军事实力为后盾,以北约军事干预为样板,以参与制定国际规则为诱饵,联合西方盟国、诱压新兴或未来大国、打击“无赖国家”,构筑单极霸权体系,实现21世纪依旧是“美国世纪”的梦想。美国的跨世纪战略强调美国的经济和军事实力,同时也非常看重软权力的作用,力图在全球扩张自己的民主制度和文化价值观,以此塑造国际制度和国际体系,使之成为全球共同遵守的国际规则,诱迫他国接受自己的制度安排,从而确立自己的制度霸权;对不服从或意图挑战美国霸权的国家则以硬权力进行坚决打击,保证美国对整个国际事务的控制权。 乔治·W·布什上台执政之后,更加强调美国力量至上和单边主义,美国传统的制度霸权战略因之弱化。尤其是“9·11”事件导致美国安全战略的重大调整,在经历冷战10年的自我约束之后,美国开始展现其超强的面目与意图,声称美国有通过军事行动对各种威胁进行先发制人打击的战略权力,“用对全球范围内恐怖主义的关注取代了建立合作性世界秩序的想法”, 24 试图建立以美国为中心的新帝国主义秩序。甚至在一定程度上,美国不愿意再接受国际制度与规范的限制,力图凭借其力量扫除任何不利美国的威胁,建立一个以美国价值利益为主导的国际秩序。 25 布什政府对世界秩序的看法来源于新保守主义理念,并以强大的军事实力和美国例外论为基础。新保守主义关于世界秩序的基本理念是:第一,美国应该越来越远离世界其余国家,并且使用单极力量最重要的是军事力量来对正确和错误做出公断和强行实现和平,拒绝按照与其他国家相同的规则参加游戏。这是世界必须为单极安全保证付出的代价;第二,军事力量和为追求国家利益而坚决使用它的意愿必须重新回到美国外交政策的中心;第三,对开明的国际主义的错综复杂的规则和制度感到失望,鼓吹退出危害美国主权和限制力量使用的国际条约和国际协议;第四,强调美国民主与法治的价值,要求彻底改变美国传统的全球作用和目前的单极世界政治结构。 26 总体而言,小布什政府寻求建立新秩序的方式主要是:第一,以强大的经济、军事和技术优势为后盾,确保美国在世界范围内的领导地位,成为国际秩序的塑造者、规划者、主导者;第二,向全世界推行美国的文化价值观,按照美国的利益重塑国际制度;第三,在确保美国霸权地位的基础上谋求合作机制,如继续确保盟国体系等;第四,寻求并防范对其全球领导地位的挑战者和竞争者,拯救和改造失败国家,打击流氓国家,防止大规模杀伤性武器扩散,实施先发制人的打击对付恐怖主义。小布什政府遵循具有帝国特征的单极秩序逻辑,并将对世界秩序的追求建立在美国单边主义、强制性主导、划分战略区域和减少对既定游戏规则的承诺等基础之上。 27 理查德·库珀认为,美国正在建立一个后现代的新帝国,填补欧洲帝国崩溃留下的空缺。 28 约翰·伊肯伯里对美国的新帝国战略进行剖析并指出,“如果帝国是主导性的强制体系,则美国为中心的世界秩序不是一个帝国;如果帝国定义为围绕主导国家及其法律、经济、军事和政治制度组织起来的吸纳体系,则美国确实建立了一个世界性的民主资本主义帝国。这一世界秩序围绕美国领导的欧洲和亚洲地区安全同盟、公开和多边的经济关系、多个层次的地区和全球性多边制度、对民主和开放资本主义经济的共享承诺组织起来的。” 29 换言之,即使以新帝国为战略目标,美国也不会放弃其霸权诉求的制度特征。简短的结论 众多学者指出,所谓世界新秩序,部分是过去的延伸,部分则毫无先例。基欧汉指出,“全球化与冷战结束导致一种新的世界政治格局,在某些方面,新的世界更像传统的世界政治,而不是1945 - 1980年的世界”。 30 基辛格指出, 21世纪的国际秩序接近18、19世纪的欧洲民族国家体系,秩序只能像过去几个世纪那样建立在协调和平衡相互冲突的国家利益基础之上。 31 新的国际形势催生国际秩序的需求。在一定程度上,当前国际秩序的建设有赖于美国决策者的观念创新和制度创新,这种创新不仅来源于美国对其国内经验、历史经验与教训的回溯, 32 也来源于对世界发展大势的把握。鉴于多边国际制度作为建构未来秩序的基本原则越来越成为国际社会的共识,美国的单边主义战略恐难以奏效。正如理查德·哈斯指出的,“单边主义没有多少吸引力。没有其他国家的帮助,美国在促进国际秩序建设上不可能有多大作为。” 33 另一方面,近来国际制度对美国单极霸权战略也开始体现出某些抑制效应,这从一个层面反映了美国单极霸权战略的内在缺陷。此外,国际制度在美国的霸权战略和国际秩序战略中一直发挥着重要作用,美国也是迄今全球性国际建设最重要的推动者。为保持行动的自由,美国常常与多边制度保持一定距离, 34 但决不会完全弃之不顾。在美国的世界新秩序谋划中,国际制度的战略价值是不会遭到忽视的。