银行系统论文：农村信用社改革模式比较研究.doc

银行系统论文：农村信用社改革模式比较研究内容提要:本文从历史的角度分析了作为我国农村金融主体的农村信用社的制度演进过程，并在此基础上剖析了长期以来我国农村信用社改革的深层次问题，将合作制、股份制和股份合作制等农村信用社产权形式及当前银行组织制度进行了比较分析，提出了我国农村信用社改革的模式。关键词:农村信用社;改革模式;比较研究一、农村信用社制度的历史演进农村信用社成立以来，其发展几经变化，大致可分为五个阶段:1.1951一1959年，农村信用社组建和发展的第一阶段。1951年5月中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。到1957年底，全国共有农村信用社88368个。这一时期的农村信用社，资本金由农民人股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。2.1959一1979年，农村信用社曾先后下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社基本成为基层社队的金融工具。3.197乡一1996年，农村信用社由农业银行进行管理。1984年，国务院批转了中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务。成立了县级联社。这段时期农村信用社成了农业银行的“基层机构”，走上了“官办”的道路，贷款大量投放乡镇企业，农民对信用社的经营活动失去监督。4.1996一2003，农村信用社由中国人民银行托管。通过一系列的改革整顿和规范管理，取得了一定的成效。一是贷款投向发生了重大调整，农业贷款比重明显提高;二是贷款方式有了改进，农户贷款面明显扩大;三是经营机制有了初步转变，内部管理在加强。但人民银行对农村信用社既是金融监管机构又是行业管理机构的双重身份，既当裁判员又当运动员，对农村信用社的长远发展不利，所以2000年开始在江苏进行试点改革，试图为农村信用社的发展趟出一条新路。5.以刃3年以来，围绕多种产权选择进行了新一轮改革。2003年6月27日，国务院下发深化农村信用社改革试点方案(国发【2003巧号)，启动了农村合作金融制度的新一轮改革与制度创新。在此次改革方案中，在原有合作制基础上，推出了三种新型的产权制度创新模式l)原有农村信用社制度框架内的重组模式:即2000一2001年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式;(2)股份制农村商业银行模式:即2001年在农村信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式;(3)农村合作银行模式:即以2003年4月在农村信用社基础上改组的浙江郸州农村合作银行试点模式。2004年8月17日关于进一步深化农村信用社改革试点的意见(国办发【200466号)明确提出，农村信用社改革要坚持市场化的改革取向，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，同时明确规定在国家监管机构(主要是银监会)依法实施监管的基础上，由地方政府负责对农村信用社的管理，管理权下移至地方政府。农村信用社行业管理职责比较顺利地移交给省级政府后，省级政府分别选择了组建省级联社或改制为全市统一法人的农村商业银行(北京市、上海市)，以及市、区(县)两级法人的农村合作银行(天津市)等三种不同的管理模式。从现行省级联社的运作来看，在乡镇农村信用社一县级农村信用社联社一省级农村信用社联社框架下，实际上从下而上的股权控制异化成为了从上对下的行政性控制，县级联社失去了应有的对省级联社机构的建立在权益基础上的控制权。这个过程中，由于地方政府参与太多，农村信用社实际上成为“地方准国有企业”，正规合作金融制度在中国陨落(何广文，2006)。地方政府取得对农村信用社管理权存在外部性，其正外部性是通过农村信用社向农户和农村企业提供贷款或是强制农村信用社提供贷款，有利于支持地方经济的发展。但负外部性是地方政府通过控制农村信用社、控制金融资源而使其滥用金融资源搞政绩的“短期行为”成为可能，负外部性又得不到有效的约束和遏制，其产生的大量不良贷款进而酿成的金融风险最终又只能由中央政府来“埋单”，最终导致“花钱买机制”的改革目标落空。二、农村信用社产权钊度模式比较(一)合作制从理论上讲，狭义的合作经济就是经济弱小者以互助自救为动机的经济联合。就合作金融而言，其基本经济特征表现为四个方面:自愿性、互助共济性、民主管理性、非盈利性(谢平，2001)。有人认为，中国近50年来就不存在合作制生存的条件(谢平，2001)，也就是说，农村信用社一直未能遵循合作制的原则。从自愿性原则看，广大农民当初加人农村信用社乃是行政力量的强制所为，而非自愿合作的动机所致，退社自由也未能得到体现。从互助共济性原则看，长期以来，农村信用社都是按照商业银行的模式经营，贷款投向并没有体现社员优先、以社员为主的原则。从民主管理性原则看，客观上说，农村信用社长期置于国家银行或基层政府的管理下，社员的管理权力无法实施;主观上说，由于人股金额小(有的社员甚至只有几元钱的股金)，多数社员没有参与信用社监督管理的积极性。从非盈利性原则看，因农村信用社已失去了互助共济和民主管理的特征，信用社经营管理人员的利益动机必然驱使其经营行为商业化，以追求盈利为目标。（二）股份制股份制是指全部注册资本由等额股份并通过发行股票(或股权证)筹集资金，股东以其所购的股份对公司承担有限责任，公司以其全部资产对公司债务承担责任的一种现代企业组织形式。股份制由全体股东出资，统一使用，自主经营，自负盈亏。它在促进产权明晰、完善法人治理结构、强化约束机制等方面具有无可比拟的优越性。第一，股份制具有明晰产权功能，可以有效解决农村信用社所有者缺位问题。实行股份制改造后，可以实现所有权、经营权、监督权“三权分离”。股东大会选举产生能够代表股东利益的董事组成董事会，负责重大决策，创造的利润由股东按出资比例分享，出了风险由股东根据人股数量多少承担有限责任。这样就很好地解决了所有者缺位的问题。第二，股份制具有完善的法人治理结构，可以有效解决农村信用社民主管理难以落实的问题。农村信用社进行股份制改造后，必须实行“一股一票制”，股东的决策权大小取决于出资额占总股本的比例，农村信用社的决策者、经营者都是由股东大会民主选举产生的，并且拥有较大决策权的股东素质普遍高于农民，管理能力更强。第三，股份制具有与生俱来的吸纳资本的功能，可以有效解决农村信用社抗风险能力薄弱的问题。农村信用社进行股份制改造后，必须实行股份可以转让、股金不得抽回的原则，利润由股东共享，风险由股东同担，可以确保发起人股份的稳定。第四，股份制天生具有权利制衡的功能，可以有效解决农村信用社难以规避的不合理行政干预的问题。实行股份制改造后的农村信用社或农村商业银行是一个具有高度独立性的市场主导型企业法人，有着科学、完割勺法人治理结构，合作制下农村信用社主任“一人说了算”的现象不复存在，同时，原来的基层农村信用社也不再具有法人地位。第五，从竞争、创新和金融市场的长期发展来说，商业化金融的地位和作用、商业银行的优势和活力都是合作金融与政策性金融无法比拟也是无法取代的。因此，从长远来看，一个完善的农村金融市场绝对需要商业化金融的存在。2001年11月29日，全国第一家农村股份制商业银行张家港市农村商业银行正式成立并对外营业。到2006年末全国共批准农村商业银行13家，其中北京市、上海市组建了农村商业银行，这就是股份制理论在农村信用社改革中的具体实践。但国内有学者担心农村信用社股份制改造后，出于财务上可持续发展和商业经营利润的考虑，农村信用社原有“三农”方面的业务和机构均面临较大幅度的调整和转型，在传统农区和经济欠发达地区必将产生农村金融抑制，作为弱质产业的农业和农村中小型企业，在信贷的效益选择机制面前必然受到歧视，金融支持不足。同时，农村商业银行难以取得商业银行“利润最大化”目标与“支农”义务之间的均衡。(三)股份合作制股份合作制是我国学者创造性提出的“股份制+合作制”的新模式，即把合作制的互助与股份制的现代企业制度结合起来。其积极的作用表现在:一是通过设置资格股和投资股，扩大了股本来源范围，有利于扩大资本实力;二是可以顾及农户、农村个体及私营企业等社会弱势群体的利益，充分体现大多数人股金额小的小股东意志，从而从股权结构、治理架构上确保了改制后的农村信用社不偏离服务“三农”的方向，能够达到支持农村经济发展的目标;三是避免了农村商业银行产权体制设计方面可能出现的追求利润最大化而对弱势产业农业发展带来的负面影响。从理论上可以说，股份合作制能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排。但从2003年成立的郸州农村合作银行的实践看，股份合作制不适合农村信用社的改革模式。“股份制+合作制”的农村合作银行，虽然在产权制度上有所创新，但与传统的标榜为合作制的农村信用社一样，在实践中解决不了以下几方面的问题：(l)难以有效解决所有者缺位问题。郸州农村合作银行名义上归全体股东所有，但其1万多名股东中绝大部分是自然人，这些自然人股东合计出资额仅占郸州农村合作银行股本金总额的58.5%，且分散在众多的自然人股东之中(每人1000元)，他们对信用社的所有权难以体现，农村信用社所有者缺位的旧病仍将复发。(2)难以有效解决民主管理不易落实的问题。“一人一票制”是合作制的精髓，但事实上，由于农村合作银行产权制度改革的不彻底，法人股东同股不同权、总投票权有限，自然人股东多是农民，重要决策难免仍是由行长们说了算，股东大会形同虚设。(3)难以有效解决抗风险能力薄弱的问题。据报道，娜州农村合作银行“股本金基本上由原农村信用联社股金1:1转化而来，共计2.201亿元，分为资格股和投资股两种，”依然延续了合作制“人社自愿、退社自由”的原则。由于农村合作银行是经营货币的特殊企业，经营风险暴露有个过程，一旦经营亏损，常常是“未遇外患、先起内哄”，有些自然人股东就要抽回股金。这必将削弱农村合作银行的资金实力，导致农村合作银行参与银行同业竞争和抗御风险的能力下降。根据以上我国农村信用社的三种产权制度形式的运行效率，可从产权激励、公司治理结构运行效率、抗风险能力等要素进行比较分析，得出其现实可行性(见表1)。三、农村信用社组织刹度棋式选择(一)银行组织制度模式农村信用社的组织制度应从属于现代银行业的组织制度。现代意义上的商业银行，自英国的英格兰银行诞生起至今已有三百余年的历史，在世界范围内银行的发展过程中，基本上存在两大类型的组织制度模式。一是以英国为代表的总行一分支行制度(也称分支行制度)模式，包括英国、德国、法国、意大利、日本、瑞士等大多数发达国家和发展中国家。二是以美国为代表的单元行制度(也称单一银行制度)模式。经过银行业的长期运作表明，总分行制度和单元银行制度各有利弊(康书生，2004)。1.总分行制度。总分行制度的优势：(l)系统内部层层控制，便于政府金融管理当局对金融业的管理，利于货币政策的实施和政府宏观调控。(2)系统内纵向的管理机构使得银行的业务活动可以较少地受地方政府部门及社会各界的干预和影响，增强银行体系经营管理的独立性和自主性。(3)银行机构可以随业务发展状况而增减，富有弹性，便于实现比较理想的经营规模，获得规模经济效益。(4)分散风险，有利于保障银行的安全和稳定。(5)易于推广和应用现代化技术和设备。这既能够使银行向客户提供优质高效的服务，也有利于银行提高自身的经营效率。总分行制度的劣势l)组织管理层次较多，机构庞大，使得首脑机关对基层机构的控制力呈递减态势，加大了银行自身管理的难度和成本。(2)纵向管理体制容易使银行经营活动忽略地方经济发展的客观状况;银行系统内资金的异地调动也会在一定程度上加剧地区经济发展的不平衡。2.单元行制度。单元行制度的优势：(l)银行的经营活动与本地区经济发展休戚相关，银行会自觉适应本地区经济发展的需要，银行经营与地方政府活动目标能够在较大程度上保持一致，使二者的关系相对协调。(2)没有系统内的纵向制约使得单元制的银行个体在经营管理上具有完全的自主权，因此其经营活动具有极大的灵活性，市场适应性强，效率较高。(3)管理层次较少，降低了银行的运营成本。单元行制度的劣势l)由于其客户及业务集中在某一地区且其规模有限，导致银行风险度极高，在遇有经济波动和突发事件时，往往引发银行的倒闭和动荡。例如，实行单元行制的美国，l864一1920年有近3000家银行倒闭，1929一1933年的世界经济危机期间，约有创6000家银行倒闭。而同一时期，实行总分行制的英国则基本上避免了银行倒闭的情况(康书生，2004)。(2)独立的银行众多，法人分散，良芬混杂，不利于金融当局的监管。(3)银行受地方政府干预较大，在金融生态环境较差的情况下容易滋生大量的不良贷款，甚至成为地方政府的“第二财政”。农村信用社现行的组织制度属于单元行制度，法人分散，抗风险性较差。1995一2000年间，多数地区的农村信用社出现了“挤兑”风波。(二)我国农村信用社组织制度模式选择1.明确将股份制作为信用社产权制度改革的主要选择。合作制作为一种产权制度和特定的企业文化，其有效运行需要一系列的前提条件。回顾农村信用社半个世纪的发展历程可以看出，所谓“自愿、互助、民主、非营利性”的合作金融在我国从来就没有真正存在过。农村信用社与社员之间的贷款程序与商业银行基本相同，贷给谁、贷多少、抵押担保程序均由农村信用社说了算。在当前制度背景下，农村信用社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。如果继续听任农村信用社保留“合作”之名行商业银行之实，将会进一步扭曲农村信用社的产权关系，非常不利于其正常发展。股份合作制实质上仍是合作制。实践证明，在合作制的基本原则无法得到落实的情况下，内部人控制问题会十分严重，这必将引致农村信用社内部管理混乱，经营绩效低下，经营风险加剧。基于上述认识，应该果断放弃农村信用社改革的合作制方向，将股份制作为主要选择。农村信用社要在搞好清产核资的基础上，扩大人股范围，调整股权结构，广泛吸收农民、个体工商户和其他各类经济组织人股。通过规范的股份制改造，不仅可以尽快实现农村信用社规模的扩张和竞争力的提升，而且有助于改善内控制度和法人治理结构，建立起自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的机制。2.参照总分行制度的组织模式建立全国性的垂直型农村信用社体系。建立中国农村商业银行总行一省农村商业银行一县农村商业银行。农民是我国的弱势人群，主要由农民投资人股并为农户服务的农村信用社必然是一个弱势组织。农村信用社在各地各为法人，相互分割，不成体系，且网点大多在基层，地位较低，利益容易受到侵蚀，由此导致目前农村信用社普遍存在风险居高不下、地方政府干预严重和内部人控制等问题，总分行制纵向管理体制恰恰能有效地规避地方行政干预和分散风险，增强农村信用社经营管理的独立性和自主性。同时，为避免总分行制管理层次多和管理成本高的问题，宜实行林毅夫所称的“诱致性制度变迁”和“强制性制度变迁”相结合的方式，采用“上虚下实”和“上官下民”相结合的组织体系模式。以银监会合作部管理人员为基础，组建全国性的不经营金融业务的集管理与服务于一体的中国农村商业银行总行。省级行也是管理行，县级行才开展业务。3.农村商业银行运行机制。(l)组织架构。由三个不同层次构成:第一层是县级农村商业银行，第二层是省级农村商业银行，第三层是全国性农村商业银行管理机构农村商业银行总行。农村商业银行总行的资本金由政府财政拨款，县级农村商业银行的资本金向社会募集。股东除了农民以外还有广大的企业及职工，中央财政注资人股并控股或将注人的置换不良资产的专项资金的一部分转为政府人股资金。省级农村商业银行由所辖县级商业银行自下而上人股组建，中央财政注资人股并控股。中央财政注资人股并控股农村商业银行会产生以下效用:第一，有效地解决了农村信用社所有者缺位问题。历史上农村信用社被定为“集体金融”，产权归属不清，至今仍有大量的盈余公积不知归谁。这也导致了农村信用社“一有好处都来管，出了风险都跑远”的局面。中央财政注资人股并控股农村商业银行，明晰了国家对农村商业银行的所有权和控制权，更有利于农村商业银行的发展。第二，为农村商业银行贯彻国家支农政策、担当支持“三农”的重任提供了依据。第三，显示了国家对农村金融改革和新农村建设的支持力度。(2)管理体制。农村商业银行总行是最高行业管理机关，受国务院直接领导，负责管理省县级农村商业银行，监督其业务活动。农村商业银行实行总行管理下的三级法人体制，总行、省行和县行各为一级法人。总行实行董事会领导下的行长负责制，董事长、行长由国务院任命。省级行董事长、行长由总行任命。县级行的董事长、行长由省行任命。农村商业银行实行总行管理下的三级法人体制，避免走工、农、中、建四家国有商业银行一级法人的老路，其益处在于:一是农村商业银行实行总行管理下的三级法人体制，县行也是法人，不像一级法人体制那样可以随便撤并机构网点，可以跨地区平调资金，因而能够稳定农村金融机构，防止资金非农化，使金融服务覆盖至县域乡村，符合银监会提出的建立社区性银行的目标。二是农村商业银行实行总行管理下的三级法人体制，可以发挥垂直型体系的优势，有效地规避地方行政干预，防止地方政府滥用金融资源的行为。(3)运行机制。农村商业银行总行是一种商业性质的政府行政机关，不经营一般的信贷业务，主要是向省级行提供资金支持、办理结算和内部稽核等。省级行也是管理行，不具体经营信贷业务，负责管理、指导、服务、协调各县级行的业务活动。农村商业银行总行和省行设立营业部负责办理系统内的结算、信贷、票据及中间业务等。县级行在同级银行监督管理部门的监管下自主开展业务。4.农村信用社改革应该与整个农村金融体系的重构相配套。回顾20年来的农村金融改革，最大问题在于没有根据农村金融的现实需求通盘考虑农村金融体系的构建问题。1996年国务院下发的关于农村金融体制改革的决定中就提出，要建立和完善以合作金融为基础、商业性金融和政策性金融分工合作的农村金融体系，但这个设想没有真正得到落实。目前，农村金融市场仍然呈现出以农村信用社为单一模式、在业务上以存贷款为单一内容的局面。就目前农村金融需求来看，仅仅依靠农村信用社显然难以独立支撑。那种认为只要解决了农村信用社的问题农村金融问题就迎刃而解的想法是不切实际的。无论是从农村信用社自身发展来看，还是从满足日益增长的农村金融需求来讲，农村金融改革都应该避免形成独家垄断格局，应实现多样化，保持竞争性。在兼顾各地区需要与可能的前提下，未来农村金融体系必须建立包括政策性银行、商业银行、邮政银行、民营银行、信用合作组织、商业保险公司和证券机构在内的多层次机构网络，提供包括存贷款、证券融资、证券交易、担保、财产及人寿保险、支付结算等中间业务在内的多样化金融工具。