安全生产条件.doc

何谓安全生产条件 -【信息时间：2010/7/9 阅读次数：362】【字号 大 中 小】【我要打印】【关闭】【我要评论】 共有评论1条 今日评论0条 选自安全生产条件评价理论与实践一书 一、安全生产条件的提出安全生产条件是安全生产管理中最为抢眼一条术语，而且是安全生产管理中最为重要、甚至是最为关键的一条术语。2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的中华人民共和国安全生产法（以下简称安全生产法）中有关“安全生产条件”一词出现了15次，并将“安全生产条件”确定为“本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件”（见安全生产法第十六条）。然而，何谓“安全生产条件”？安全生产法以及在此之前的我国有关法律、法规中均未能给出具体的说明，有关规范标准也未见明确的定义，相关安全生产培训教材上也尚无具体的解释，可见“安全生产条件”始终是一个不明确的概念。“安全生产条件”概念的模糊实际已经影响到安全生产管理工作的质量。由于安全生产条件概念的模糊，在实际工作中，“依照有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查；不符合有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的，不得批准或者验收通过”（摘自安全生产法第五十四条）的规定，有关部门难以执行，确定生产企业“不再具备安全生产条件”的尺度难以掌握；生产企业如何“完善安全生产条件”缺乏可遵循的依据。根据有关安全生产管理资料和生产安全事故统计可以发现，许多安全生产管理的问题最终归结到安全生产条件上，所有的生产安全事故的原因无一例外地涉及到安全生产条件。但就是这样一条安全生产管理中最为抢眼的术语，而且是最为重要的一条术语，甚至是最为关键的一条术语，在实际安全生产管理中却被忽视了。笔者认为，应当对“安全生产条件”引起足够的重视，对“安全生产条件”开展认真地研究。笔者高兴地看到，在当今提倡“科学执政”的新形势要求下，如何科学地界定“安全生产条件”已逐渐成为大家关心的课题。2003年10月24日，国家建设部发布了施工企业安全生产评价标准（JGJ/T77-2003）,自2003年12月1日起施行。在这部标准中提出了有关“安全生产条件”术语的定义：“满足安全生产的各种因素及其组合”，并将建筑施工企业的安全生产条件归纳为“安全生产管理制度”、“资质、机构与人员管理”、“安全技术管理”和“设备与设施管理”等四大项内容。施工企业安全生产评价标准从行业管理角度描述了建筑施工企业的“安全生产条件”，成为第一部明确定义“安全生产条件”的行业标准。然而，由于安全生产法及国家有关法律未有确切的安全生产条件定义和具体的内容，加之理论上缺少对于安全生产条件的专门性研究，作为推荐性的行业标准施工企业安全生产评价标准中所定义的安全生产条件显得较为笼统，未能很好地概括建筑施工企业的安全生产条件，也未能反映出建筑行业管理安全生产条件的特点，所以在实际运用中建筑施工安全生产监督管理部门难以开展安全生产条件的评价，或即使开展安全生产条件评价也未能达到应有的效果，从而使建筑施工企业更难以对照该标准落实安全生产条件。2004年1月7日，国务院第34次常务会议通过了安全生产许可证条例，并于2004年1月13日发布，发布之日起施行。这一条例所规范的核心内容就是“安全生产条件”，是专门针对安全生产条件设立的一部专门的法规。条例的出台标志着一项新的管理制度安全生产许可制度的诞生，它预示着安全生产管理的理念和形式将发生新的重大变化。条例第一次明确地提出企业的安全生产条件为13项（见安全生产许可证条例第六条），即：（1）建立、健全安全生产责任制，制定完备的安全生产规章制度和操作规程； （2）安全投入符合安全生产要求； （3）设置安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员； （4）主要负责人和安全生产管理人员经考核合格； （5）特种作业人员经有关业务主管部门考核合格，取得特种作业操作资格证书； （6）从业人员经安全生产教育和培训合格； （7）依法参加工伤保险，为从业人员缴纳保险费；（8）厂房、作业场所和安全设施、设备、工艺符合有关安全生产法律、法规、标准和规程的要求； （9）有职业危害防治措施，并为从业人员配备符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品； （10）依法进行安全评价； （11）有重大危险源检测、评估、监控措施和应急预案； （12）有生产安全事故应急救援预案、应急救援组织或者应急救援人员，配备必要的应急救援器材、设备； （13）法律、法规规定的其他条件。至此，安全生产条件第一次以法规的形式被赋予了具体的内容。根据安全生产许可证条例的管理要求，2004年6月29日，国家建设部第37次部常务会议讨论通过了建筑施工企业安全生产许可证管理规定，并于2004年7月5日实行。国家建设部根据建筑施工企业管理的特点，确定了建筑施工企业安全生产条件，共计12项（见建筑施工企业安全生产许可证管理规定第四条），即：（1）建立、健全安全生产责任制，制定完备的安全生产规章制度和操作规程；（2）保证本单位安全生产条件所需资金的投入；（3）设置安全生产管理机构，按照国家有关规定配备专职安全生产管理人员；（4）主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员经建设主管部门或者其他有关部门考核合格；（5）特种作业人员经有关业务主管部门考核合格，取得特种作业操作资格证书；（6）管理人员和作业人员每年至少进行一次安全生产教育培训并考核合格；（7）依法参加工伤保险，依法为施工现场从事危险作业的人员办理意外伤害保险，为从业人员交纳保险费；（8）施工现场的办公、生活区及作业场所和安全防护用具、机械设备、施工机具及配件符合有关安全生产法律、法规、标准和规程的要求；（9）有职业危害防治措施，并为作业人员配备符合国家标准或者行业标准的安全防护用具和安全防护服装；（10）有对危险性较大的分部分项工程及施工现场易发生重大事故的部位、环节的预防、监控措施和应急预案；（11）有生产安全事故应急救援预案、应急救援组织或者应急救援人员，配备必要的应急救援器材、设备；（12）法律、法规规定的其他条件。仔细对照国务院安全生产许可证条例与建设部建筑施工企业安全生产许可证管理规定的安全生产条件的款项，一个为13项，一个为12项。总的来说，建筑施工企业安全生产许可证管理规定与安全生产许可证条例的安全生产条件内容的要求基本一致，建设部在国务院条例提出的安全生产条件基础上更强调了建筑施工行业安全生产管理的特点。笔者非常赞同，在国家统一设定的安全生产条件基础上，各行业管理部门应该根据自身的特点制定相应的安全生产条件。实际上，“五大高危企业”（即指矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业）的行政主管部门都根据条例的要求制定了本行业的安全生产条件。笔者分析认为，虽然建筑施工企业安全生产许可证管理规定与安全生产许可证条例的安全生产条件的款项不同，但实质内容和要求是一致的，只是其更带有行业色彩而已。可能有些人对此不以为然，甚至认为是强词夺理。本章节主要是提出这一观点，后续分析中将逐步由浅入深地阐述这一观点。虽然国家有关部门在有关法规中确定了具体的安全生产条件，但是由于传统管理理念的影响以及人们对安全生产条件还未真正认识到位，在具体落实安全生产许可制度过程中，安全生产许可证颁发管理机关没有具体评判安全生产条件的标准，在审核企业安全生产条件时还沿用过去的管理方法；生产企业在完善安全生产条件时还是以“做资料”为主，未能在落实安全生产条件上下真功夫，因此安全生产许可制度实行几年来，“严格规范安全生产条件，进一步加强安全生产监督管理”的目标始终未见大的成效。究其原因，笔者认为主要是对安全生产条件缺乏理性的认识，未有理论给予支持。确立了安全生产条件不代表人们就能够在思想上重视安全生产条件。安全生产条件的重要地位以及如何才能判定生产企业安全生产条件完善、合格、基本合格、不具备或严重不具备，在人们的意识中还未有明确的概念。所以，笔者认为如何界定并理解安全生产条件是安全生产管理中的一个重要课题，必须从理论上和思想观念上对安全生产条件有一个正确地认识，才能真正落实安全生产的各项管理要求。二、安全生产条件及其特征安全生产条件是安全生产许可制度的核心内容。理解安全生产条件内涵，对提高安全生产许可制度的认识、开展安全生产条件评价非常必要。什么是安全生产条件，安全生产条件有什么特征，这是本节主要介绍的内容。1、安全生产的涵义安全，无危则安；无缺则全。安全是指没有危险，不出事故，未造成人身伤亡、资产损失。安全生产中的安全应包括两层含义：人身安全、资产安全。生产，辞海解释包括谋生之业、犹生育和精神财富的生产等。这里所涉及的生产应指人们使用工具来创造各种生产资料和生活资料。在相当一段时间里安全生产有两种解释： 第一种解释：安全生产是为了预防生产过程中发生人身伤害、设备损毁等事故，保证职工在生产中的安全而采取的各种措施和活动。第二种解释：安全生产是指生产经营活动中，为保证人身健康与生命安全，保证财产不受损失，确保生产经营活动顺利进行而采取的一系列措施和行动的总称。第一种解释包含了安全生产中的两层含义，即人身安全和资产安全；第二种解释将人身安全和资产安全的涵义延伸到生产经营活动顺利进行并突出强调人身健康的内容。随着对安全生产活动的不断开展，人们逐渐认识到：企业的安全生产活动不仅仅局限于企业内部，还应延伸到企业的外部，即企业的生产活动不仅仅是企业内部的活动，还影响到外部环境，甚至影响整个社会活动。安全生产涵义应扩大到社会，即安全生产不但要求企业全面负责，而且社会要关注、政府要监管。因此，目前安全生产的完整涵义应该为：所谓的安全生产是指生产经营活动中，为保证人身健康与生命安全，保证财产不受损失，确保生产经营活动顺利进行，促进社会经济发展、社会稳定和进步而采取的一系列措施和行动的总称。根据安全生产涵义，我们应从两个层面来理解安全生产：一是安全生产是生产企业的行为。生产企业为了自身发展需要必须完善安全生产条件、加强安全生产管理，其生产活动行为必须符合有关安全生产法律法规的要求。二是生产企业的安全生产应接受社会的监督。社会关注是安全生产发展的必然趋势，生产企业必须接受全社会的监督；政府监管是改善安全生产形势的必然要求，政府有关部门应当切实履行管理职责，加强对生产企业安全生产的监督管理。在这里需要指出的是“安全”与“安全生产”是有一定的区别的，“安全”是泛指，有可能是指其他活动的安全，也可能是指在生产管理活动中的某种（某几种）物态或某个（某几个）行为的安全。“安全生产”是特指生产管理活动的安全，它涵盖了生产管理活动中的某种（某几种）物态或某个（某几个）行为的安全。2、条件的涵义一、条件的解释（1）现代汉语词典（修订本）对“条件”解释是：（1）影响事物发生、存在或发展的因素；（2）为某事而提出的要求或定出的标准。（2）辞海对“条件”解释是：（1）广义指制约事物存在和发展变化的诸多因素。通常可区分为主要条件、次要条件、内部条件、外部条件等。其中对事物的存在和发展起决定性作用的内部条件，亦称根据。狭义相对于根据而言，指制约事物存在和发展的外部因素。（2）在逻辑推理中，指前提和结论、理由和推断的依赖关系。如果某一事物情况依赖于另一事物情况，则称后者为前者的条件。条件有三种：必要条件、充分条件、充分又必要条件。（3）辞海对“充分条件”解释是：亦称“充足条件”。如果有甲必有乙，则甲是乙的充分条件。（4）辞海对“必要条件”解释是：如果无甲必无乙，则甲是乙的必要条件。（5）既满足“充分条件”又满足“必要条件”在数学或逻辑分析上均称之为“充分又必要条件”或“充分必要条件”，即：如果有甲必有乙，无甲必无乙，那么甲就是乙的充分又必要条件。根据以上解释，可将“条件”定义为：条件是指影响（或制约）事物发生、存在或发展的因素。这些因素有的是单个的，有的是诸多因素的组成或共同作用；有的是自然因素，即不以人们意志为转移的自然规律因素；有的是人为因素，如“为某事而提出的要求和定出的标准”它是人们通过实践总结出的因素，称为人为因素。如果人为因素符合事物发生或发展规律的，就能按照人们的意愿影响事物的发生或发展，反之将不能促进事物的发生或发展，甚至阻碍事物的发生或发展。人为因素往往带有强制性的特征。安全生产条件基本属于人为因素，且为诸多人为因素组合。二、条件的分类条件的分类基本上有如下四种形式：（1）按主次关系分，有：主要条件、次要条件；（2）按分布关系分，有：内部条件、外部条件；（3）按逻辑关系分，有：必要条件、充分条件、充分又必要条件；（4）按自然与人为关系分，有：自然条件、人为条件。三、条件的特征由于条件类型的不同其特征不尽相同。这些特征有共同点,也有不同点,归纳起来主要有以下几种特征：（1）前置性：条件是影响（或制约）事物发生、存在或发展的前提，这是所有类型条件的共性。它是事物发展结果的前提，或事物分析结论的前提，或是表达思维推理的前提。（2）重要性：有些条件严重影响（或制约）事物发生、存在或发展，这些条件称之为具有重要性。（3）充分性：有些条件有了它，所关联的事物一定发生、一定存在或一定发展。反之，没有它，所关联的事物不一定发生、不一定存在或不一定发展。简要地讲：有甲必有乙，则甲是乙的充分条件（注意：没有乙，有可能没有甲，有可能还是有甲）。这种的现象称之为充分性。（4）必要性：有些条件没有它，所关联的事物一定不会发生、一定不存在或一定不发展。但是，有了它所关联的事物不一定发生、不一定存在或不一定发展。简要地讲：无甲必无乙，则甲是乙的必要条件（注意：有甲，有可能还是有乙，有可能没有乙）。这种现象称之为必要性。（5）充分必要性：有些条件有了它，所关联的事物一定发生、一定存在或一定发展；没有它，所关联的事物一定不会发生、一定不存在或一定不发展。简要地讲：有甲必有乙，无甲必无乙，则甲是乙的充分必要条件。这种现象称之为充分必要性。（6）约束性：一方面是指条件本身具有影响（或制约）事物发生、存在或发展的能力，对事物的发生、存在或发展具有一定的约束力；另一方面是指有些条件是人们“为某事而提出的要求或定出的标准”，这些要求或标准带有一定的强制要求或约束要求。这种现象称之为约束性。（7）动态性：影响（或制约）事物发生、存在或发展的因素具有相对的稳定性，但并不是一成不变的，有些因素随着环境或时间的改变而变化。尤其是人们认识世界和改造世界的观念发生变化，对于某事的要求或标准也将有新的变化。这种现象称之为动态性。（8）可控性。影响（或制约）事物发生、存在或发展的因素虽然具有动态的表现。但这些因素具有一定的规律，随着人们对客观事物认识的不断深入，对条件规律的掌握也在不断的完善。通过人们的主观努力，影响（或制约）事物发生、存在或发展的诸多因素是可以掌握的。这种现象称之为可控性。（9）均衡性。影响（或制约）事物发生、存在或发展的诸多因素，其影响（或制约）的作用大小和形式可能各不相同。但既然都是影响（或制约）事物发生、存在或发展的因素，无论大小或形式不同，如果任其因素发展不加控制，某一个很小的因素所产生的作用有可能会影响（或制约）整个事物的发生、存在或发展，所以对于任何因素均应引起重视。以发展的眼光看，因素之间不存在大小，其作用的趋势是均衡相等的。这一现象称之为均衡性。（注：辞海中的均衡是指矛盾暂时的相对的统一协调。事物发展稳定性和有序性的标志之一。平衡是相对的，它与不平衡是可相互转化的）3、安全生产条件的涵义一、安全生产条件定义从条件的涵义可推出安全生产条件的定义。关于安全生产条件可从三个角度考虑：（1）影响（或制约）生产安全的所有因素；（2）为满足安全生产而提出的要求或为此而提出的标准；（3）安全生产所依赖的各种因素。所以，我们可将安全生产条件定义为：安全生产条件是指满足安全生产的各种因素及其组合或影响（或制约）生产安全的所有因素。安全生产条件是条件的一种特殊表现形式，所以它也具备条件的众多特征，如前置性、充分性和均衡性等均是评价安全生产条件的重要理念。安全生产条件可以从正面去理解，即“满足安全生产的各种因素及其组合”；有时也从负面去理解，即“影响（或制约）生产安全的所有因素”，传统的安全生产管理均是从负面去理解，即从消除“安全生产隐患”或防范“安全生产风险”考虑设置安全生产条件。二、安全生产条件之间的关系安全生产条件按分布关系分属于内部条件，按逻辑关系分属于充分条件。安全生产所有条件均很重要，均为主要条件，不存在次要条件，所以安全生产条件具有均衡性的特征。满足安全生产的因素很多，但均可分成两大基本因素，即指人的安全行为因素和物的安全状态因素。这两大基本因素单独存在，或同时存在。两种基本因素同时存在，可称之为人的安全行为和物的安全状态组合因素，或简称基本组合因素。所以，安全生产条件由三种基本因素组成，其涵义分别为：（1）人的安全行为因素：符合安全生产管理要求的各种行为，包括安全意识、安全观念及由安全生产规章制度所约束的各种个人行为和组织行为。（2）物的安全状态因素：符合安全生产管理有关标准规范要求的机器设备、物质材料和作业环境（包括作业的周边环境）等。（3）人的安全行为和物的安全状态组合因素：人的安全行为与机器设备、物质材料和作业环境（包括作业的周边环境）等共同存在并符合安全生产管理及有关标准。与安全生产条件三种基本组合因素相反的涵义是我们通常所称“生产安全隐患”。理清安全生产条件的反义即生产安全隐患的涵义，对正确理解安全生产条件有着很大的帮助。生产安全隐患亦分成三种类型：（1）人的不安全行为：不符合安全生产管理要求的各种行为，包括不安全的意识、不安全的观念及没有相关的安全生产规章制度，或相关的安全生产规章制度达不到管理要求的等人的行为和组织行为。（2）物的不安全状态：机器设备、物质材料和作业环境（包括作业的周边环境）等不符合或达不到安全生产管理有关标准规范的要求，对人及生产活动造成一定的威胁。（3）人的不安全行为和物的不安全状态的组合：人的不安全行为与机器设备、物质材料和作业环境（包括作业的周边环境）等不安全状态等共同存在，形成对人及生产活动造成一定的威胁。在这里需要说明的是，不少文章中把“物的不安全状态因素”称之谓“环境不安全因素”，或把“物的不安全状态因素”分解成“物的不安全状态因素”和“环境不安全因素”两部分，都有各自的道理，但将“环境”也看作“物”更能说明问题，因为往往有的“环境”状态表现出的就是一种“物”态，“环境”和“物”有时是难以区分的。实际安全生产条件最终归结为“人”与“物”两个最基本的元素。但“人”的元素是最活跃的一个元素，安全生产管理的重点在于对人的管理。所以，安全生产条件中有关“人的安全行为”的因素占据了大部分。再深入探讨，有关“物的安全状态因素”绝大部分也是在“人”的作用下形成的。因此，安全生产条件的关键是对“人”提出了一系列要求或约束。国务院颁发实施的安全生产许可证条例第六条提出的13项安全生产条件中，85%是与人的安全行为因素有关的条件。这是安全生产条件最鲜明的一个特征。有专家研究证明，生产安全事故与人有关的因素为88%，与物有关的为10%。