中国国家权力机关性质新论.doc

中国国家权力机关性质新论文章来源 毕业论文网 关键词: 人民代表大会;人民代表大会常务委员会;权力机关;性质内容提要: 与国际社会议会比较，无论是会议的公开性，还是组成人员的“结构”、专职化程度、薪俸、义务，中国人大及其常委会与国际社会议会在性质上是不同的。它在本质上是由一群按照严格的法定程序产生出来的各行各业的社会精英组成的、集意见建议与政策表决于一身的政治咨询与法定表决机构。这一性质契合了现行人大代表(常委会委员)规模、结构、职务兼容性、行政级别与薪俸等制度设计，以及人大及其常委会会期设计、议事模式等具体制度实践;这一性质也消解了实践中人大代表及常委会委员选举中候选人“自上而下”预先安排与选民“自下而上”选举存在的张力。一、问题之提出在当今社会，选举制度是判断一国政权是否具备正当性(Legitimacy)的尺度，也是衡量一国民主程度的重要指标;其中，对组成民意机关之民意代表的选举是民主制度的核心和基石，因为按照宪法的一般原理，人民制定了宪法，宪法产生了政府(Government)，政府大致被划分为三个机关(分支)，即：负责创造法律的立法机关(The Legislative Branch)，负责行政管理和执行国家法律的执行机关(The Executive Branch)和负责司法、解决争端和解释法律的司法机关(The Judicial Branch)。按照主权在民的原则，政府的统治需要获得人民的同意，这种同意最为基础性的是政府的立法机关由人民普遍、平等、自由(秘密)投票选举的人民代表(议员)组成，并由这些人民代表(议员)集体作出重大决策、监督其他政府机关，以及通过确定政府的权力和责任、人民的权利和义务的方式制定的普遍规则。人民也正是通过服从自己选出的人民代表(议员)集体确立的规则(法律)来服从政府的统治，在间接的意义上，也是人民自己统治自己。正是立基于这一宪法原理，由人民选举产生的人民代表(议员)所组成的国家机关便在民主制度中具备基础性地位。由于在形式上与国际社会作为民意机关的议会——尤其是责任内阁制国家的议会——具备类似的立法权(一定层级的人大及其常委会)、财政预算决算审批权、对其他国家机关的人事监督权，以及其他重大事项决策权，中国实务界和理论界的许多人在看待人民代表大会代表(以下简称“人大代表”)和人民代表大会常务委员会委员(以下简称“人大常委会委员”)的选举问题上，毫不犹豫地将其定性为与国际社会性质相同的民意代表的选举，并按照这一逻辑前提展开论证，由此往往发现并得出若干与国际社会议会议员民主选举实践相背离的现象，因而提出若干人大代表和人大常委会委员选举改革的建议。事实上，对我国人大及其常委会、人大代表及人大常委会委员这一定性的前提假设是：中国的人大及其常委会与国际社会议会在性质上均为民意机关、中国的人大代表和人大常委会委员与国际社会议员在性质上均为民意代表。然而，事实果真如此吗?倘若事实如此，那么要求按照国际社会民意机关和民意代表的选举制度设计的共同规律(如果有的话)进行改革才具有说服力;但是，倘若事实并非如此，那么理论界和实务界所努力的重点则有必要先行探讨如何在制度上改革，以改变人大及其常委会、人大代表和人大常委会委员的性质，以符合民意机关和民意代表的基本性质。为了澄清这一问题，首先有必要比较作为国际社会民意机关的议会和民意代表的议员与我国人大及其常委会、人大代表及常委会委员在性质上的异同。二、中国国家权力机关及其组成成员性质之拷问(一)国际社会议会和议员之性质1.国际社会议会之性质。在代议制度下，通过民主选举产生的民意代表(议员)所组成的民意机关(议会)，便是议员(民意代表)代表人民集体作出决策的“代议机关”由于“代议机关”通常行使立法职能，因而往往又被称为“立法机关”。在性质上，立法机关(民意机关、代议机关)是一种政治性的机关，这种政治性的机关至少体现在如下几个方面上：第一、作为政治性机关的议会代表着人民的政治利益。代议制度下的议会，是由一定数量的议员组成的，这些议员分别由各自选区的选民(人民)选举产生，因而在理论上至少代表着所在选区选民的政治利益，这些各自的政治利益通过民意代表(议员)融合成所谓的“公共利益”。正如吴庚教授所说的，“国会本来就是各种利益的汇集，各种社会势力利用国会作为竞赛场，不仅无可避免，同时也是国会正常运作的表现”。第二，为了尽可能代表人民的政治利益、平衡议员各自代表的选区的政治利益、实现整体性的政治利益，作为政治机关的议会需要确立民意代表们普遍接受的运作规则(议事规则)，这种议事规则在提案、辩论、表决等具体制度设计上应当符合维持议会这一政治机关通过和平斗争与妥协，进行集体决策的政治需要，因为“议会制的本质与意义，就是要将国民中复杂的利害关系与意见，导入议场内调整、统合，在意见冲突时，能透过对话与协调，寻求出妥协点的可能性，以利法律、政策等的顺利推行。”“国会的民主功能，原在以国会议员的提案、讨论、辩难、说服、妥协等和平手段，来代替群众冲突、街头对抗等暴力及流血事件”。第三，为了保障作为政治机关的议会所作出的决策能够真正反映民意，议会的活动原则上必须是公开的。这种议会活动的公开性，“(一)使得人民对于其所选出之代表的监督成为可能;(二)使得民意代表的所作所为，尤其是透过大众媒体的媒介，得以散布开来与公告周知;(三)透过前两者之结合达到选举者与被选举者之同一性”。总之，“立法机关属于政治机构。……其权力根源于立法机关的成员是为政治共同体的代议员这一主张，其决策是按照复杂的程序集体制定的”。议会这种政治性的机关，通过其组成成员(议员)的民主选举获得了“民主宪政秩序之正当性”。2.议会性质与议员性质之关系。正是这种民主正当性决定了作为民意机关的议会与作为民意机关组成成员(民意代表)的议员之间唇齿相依的密切关系。如果所谓的“议会”(或者别的什么称呼)并不具备民意机关的性质，那么其组成成员——所谓的“议员”(或者别的什么称呼)——便不可能具备民意代表的性质;反之，如果“议员”(或者别的什么称呼)并不具备民意代表的性质，由这种所谓“议员”组成的“议会”(或者别的什么称呼)同样不可能具备民意机关的性质。因此，从国际社会作为民意机关(代议机关、立法机关)的议会的角度上观察其组成成员——作为民意代表的议员，他们的特征便一目了然：一方面，议会作为一个民意机关能够全面反映民意，议员必须来自于各地，必须具备集思广益的结构性特征;同时，为了保证议会作为一个民意机关能够平等地反映民意，议员在各个选区的分配必须均衡合理，每个议员所代表的选民数量应当大致持平;更为重要的是议员本身必须平等，否则就意味着他们所代表的选民不平等。(11)事实上，作为民意代表的议员本身应当具备平等、独立、自由等属性，因而在法律制度的设计上，议员的法律地位必须依严格的形式平等原则加以设计，使议员们能够平等、独立且自由地行使相同的权利、履行相同的义务。(12)议员的这种属性深深烙刻在当今国际社会作为民意机关的议会之结构性特征之中，(13)成为议会之所以为民意机关、议员之所以为民意代表的前提条件之一。因为只有议员之间地位是平等的，议员才可能根据议事规则独立且自由地与同侪们，平等地讨价还价、维护人民(选民)的政治利益;也只有议员之间地位是平等的，各国普遍实施的议会投票议员一人一票、票值相等、独立投票的表决机制才有实质性的意义。另一方面，为了保障作为民意机关的议会能够发挥立法、决策、财政监督、人事监督等民主职能，避免其他机关非法干预，应当对作为民意代表的议员特权——主要包括薪俸待遇、不受逮捕权、言论及表决免责权等方面——予以合理保障;(14)同时，为了保障作为民意机关的议会能够真正代表民意，应当通过制度设计，促使议员投入到代议工作中，因而有必要对议员兼职进行限制(甚至禁止)。(15)事实上，无论是议员的薪俸待遇、议员的专职化、议员议事时间保障(议会会期的合理设置与议事规则合理配置议员发言时间等)还是言论与表决免职权等的设置，均是根源于议员作为议会这一民意机关之一员能够平等、独立且自由地代表背后选民(人民)利益这一民意代表的性质之中。(二)中国人大及其常委会与人大代表及常委会委员之性质1.人大及其常委会、人大代表与常委会委员同国际社会议会和议员之相同点。从国际社会作为民意机关的议会和作为民意代表的议员性质之要求上观察中国人大及其常委会，以及人大代表与人大常委会委员，在法律文本上的确存在许多相同之处。在人大及其常委会的性质上，现行宪法规定全国人大是“最高国家权力机关”，全国人大常委会是“它的常设机关”(第57条);地方人大是“地方国家权力机关”，县级以上的地方人大设立常委会(第96条)。并通过规定全国人大及其常委会“行使国家立法权”(第58条)、人事任免权，以及其他重大事项决定权(第62-64条、第67条);地方各级人大和县级以上地方人大常委会行使本辖区人事任免权、对其他国家机关的监督权，以及其他重大事项决定权(第99-101条、第104条等)进一步明确中国人大及其常委会为“国家权力机关”的性质。这种国家权力机关的性质在现行宪法第2条第一款关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”和第二款“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的规定中，赋予了民主正当性，在第3条第二款关于“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”的规定中，似乎揭橥了中国人大及其常委会、人大代表与常委会委员类似于国际社会议会和议员之民意机关与民意代表的性质。此外，中国人大及其常委会的组成、任期、职权、运作规则，以及人大代表和人大常委会委员的产生、任期和职权等的相关法律、法规规定(全国人大组织法、选举法、地方各级人大和地方各级人民政府组织法、立法法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、全国人大和地方各级人大代表法、监督法等，以及各省、自治区、直辖市涉及的地方人大及其常委会议事规则的地方性法规等)在许多面相上与国际社会作为民意机关和民意代表的议会和议员类似，这些面相至少有：(1)人大由选举产生的人大代表组成，人大代表原则上采用地域代表制产生;人大常委会由在本级人大代表中选举产生的委员组成;(2)人大及其常委会、人大代表与人大常委会委员实行任期制度;(3)人大及其常委会作为一个集体决策机关，颁布并遵循人大议事规则或人大常委会议事规则，集体作出决策;(4)人大代表之间、人大常委会委员之间在法律地位上是平等的，这种法律地位上的平等来源于现行选举法关于选区划分尽量均衡、每一代表所代表的选民数量大致相同的平等选举原则，反映在人大议事规则或人大常委会议事规则人大代表或人大常委会委员一人一票、票值相等，采用多数决方式进行集体决策中。因此，从法律文本上看，中国的人大及其常委会似乎的确具备了国际社会议会的民意机关性质，人大代表与人大常委会委员具备了国际社会民意代表的性质。1983年12月8日，第六届全国人大常委会第三次会议通过了全国人大加入各国议会联盟(Inter-Parliamentary Union-IPU)的决定;1984年4月2日，各国议会联盟理事会通过决议，接纳中国全国人大代表团为议联成员。(16)这一事件似乎更是明确了中国全国人大为国际社会意义上作为全国性民意机关的国会的性质。或许正因如此，一些学者将中国人大及其常委会、人大代表与人大常委会委员视为国际社会意义的民意机关和民意代表。(17)2.人大及其常委会、人大代表与常委会委员同国际社会议会和议员存在之差异。然而，就国际社会作为民意机关的议会和作为民意代表的议员性质之要求上对比，中国人大及其常委会以及人大代表与人大常委会委员，仅就法律文本上看，同样存在着与国际社会议会和议员不同的重要特征。这种特征在人大及其常委会同国际社会议会会议的公开程度之对比中，以及人大代表与人大常委会委员同国际社会议员基本情况之对比中得到淋漓尽致的体现：