教育管理体制改革.doc

第二章 教育管理体制改革本章学习目标：了解教育管理体制的基本内容，认识各项管理体制改革的重要作用和改革的进程。从整体上把握我国教育管理体制改革的内涵、改革的现状及改革的方向。学习重点：教育行政体制改革的内涵以及我国教育行政体制的问题；我国当前教育财政体制改革取得的成就及所处的历史阶段，教育督导体制改革的新趋势；对校本管理内涵的理解，校本管理实施的基本原则；从总体上理解我国市场经济条件下政府职能转变的必要性和改革的方向。学习难点：教育行政、教育财政极校本管理的内涵，财政体制改革的方向，校本管理的基本原则，政府职能转变的多种理论依据，政府职能转变的方向。学习方法：联系学习和工作中的相关经历，学习理论知识，参考文中的链接，全面理解教育管理体制改革的内涵，了解我国教育体制改革的现状。教育管理体制简称“教育体制”，是指国家组织和管理教育的形式、方法和制度的总称。教育管理体制受一国的经济、政治体制的制约，随一国的科学技术和社会生产力的发展及教育、社会、经济、政治制度和体制的变革、变化而调整和改革。时至今日教育管理体制的改革已经成为当今世界教育的重要主题，各国都不同程度的对教育管理体制进行了改革。第一节 教育行政体制改革教育行政体制是国家行政体制的一个组成部分，它主要包括国家各级教育行政机构的组织形式、隶属关系、权力结构和工作制度等，是教育机构的体系化，其核心内容是国家教育行政权力结构。一、教育行政体制的基本类型及利弊分析 由于政治、经济、文化、历史传统等方面的差异，各国的教育行政体制也存在差别。根据国家教育行政权力在教育行政机关的分配和组织形式，可以把教育行政体制划分为以下几种类型：（一）中央集权制与地方分权制 这种分类的主要依据是中央和地方的教育行政权力分配关系。所谓中央集权制是指中央政府对全国的教育事业有完全的决策、指挥和监控权力，地方政府必须依据中央所颁布的教育政策、法令和指示办事。教育行政中的中央集权是指这样一种教育行政权力结构体制，即中央教育行政机构和地方教育行政机构之间表现为一种命令与服从的隶属关系，教育行政事务的决策权或最终决定权集中在上级机关，下级机关只能根据上级机关的决定、命令和指示行使管理职能，并向上级机关负责。在中央集权体制下，教育事业是国家的事业，由国家直接干预，一切教育活动须受国家权力的指导和监督，地方办学和管理都必须遵循中央政府的方针政策，地方自主的思想居次要地位。实行中央集权制的典型代表是法国。法国沿袭古罗马的法律和行政传统，在国家管理中实行中央集权管理。在教育行政上，相应地实行中央集权体制。其中央教育行政机关国民教育部拥有很大的权力，从中央到大学区、省、市镇村的教育事务，从公立教育到私立教育，从国家教育目标、政策、法令到学校的课程设置、教学大纲、教学进度、考试时间和内容，从教育经费到学校人事无一不属于国民教育部的权力范围。所谓地方分权制是指地方教育行政机关在其管辖的范围内，有独立的教育行政权力，中央教育行政机关只发挥指导、服务作用。教育行政的地方分权制是指这样一种权力结构体制，即国家的教育事权由中央政府和地方政府分别执掌，以地方自主管理为主，在教育行政机构设置和权力配置上，中央教育行政机构和地方教育行政机构之间表现为一种平行的或合作的对等关系，而不是领导与被领导的隶属关系，上层对下层权力范围内的事务无权干涉，由下层自主决定。在地方分权体制下，教育事业是由地方公共团体自主举办和管理，国家只在必要范围内才进行干预，中央政府处于援助、指导地位。实行地方分权制的典型代表是美国，美国教育行政主权在各州，多数州又将权力授予学区，故可以说实权在学区。州议会有权制定本州的教育基本政策和法规，学区有权制定教育计划、教育预算，征收教育税，管理教职员人事，选定教材等，联邦政府无权干预各州的教育行政。事实上，美国建国后相当长的时间没有设立中央教育行政机关，20世纪70年代后，为解决教育由地方控制而引起的教育发展不平衡和质量参差不齐等问题，联邦政府于1979年10月才成立联邦教育部，以加强和扩大联邦政府管理教育的作用，但是其权力仍然相当有限，仅限于负责分配管理联邦政府补助地方教育的拨款，从事教育研究和成果推广，从事全国教育资料统计。中央集权制和地方分权制的教育行政各有利弊。具体而言，中央集权制的优点在于可以统一国家的教育目标、方针、政策和法规，统筹规划，全面安排；国家可以有效地调节各地区的教育发展，对教育落后地区予以重点扶持；教育行政权力集中在中央，可以加重中央政府对教育的责任，发挥中央办教育的积极性；可以统一教育标准和要求，易于考察和控制全国的办学水平；有利于教育政策、法令的推行和教育经验的推广。然而，中央集权制也有不足之处，主要表现在：容易形成不顾地方特点和条件、强求一致的局面，从而对地方因地制宜发展教育事业造成不利影响；教育管理的主要责任集中于中央，不利于调动地方发展教育事业的积极性和责任感；中央集中管理，地方缺少自主权，客观上使得地方教育行政管理工作者趋于保守、僵化，缺少灵活性，降低了教育管理的效率。教育行政管理的地方分权制的主要优点是：教育行政权力分散，有利于地方因地制宜发展教育，使教育适应地方的经济和社会发展需要；地方政府和教育行政机关执掌有关的教育权力，有利于充分发挥其办教育的积极性和主动性；地方自主管理教育事业，有利于地方及时处理和决断有关教育问题，提高教育管理的效率，同时反过来也能促使中央集中精力更有效地履行其宏观管理的职能。教育管理的地方分权制的不足之处主要是：教育行政权力分散，不易统一政令、统一标准、统筹规划及统筹兼顾；各地条件不同，对教育事业的认识不同，容易造成教育的不平衡发展；各地自主行政，中央调控能力有限，不利于组织地方之间的教育协作。在大当今世界急剧变化的教育和社会形势下，中央集权制和地方分权制都面临着挑战，许多国家都在进行积极的改革，探索建立适应本国特点的，更科学、更完善的教育行政体制。一般来说，世界各国教育行政的体制改革的战略选择和发展趋势可以概括为：一些实行教育行政集权制的国家，正在尝试突破集中化管理体制模式，向“非集中化”方向发展，以利于发挥地方办教育的积极性，加强对教育事业的民主管理；在一些实行教育行政分权制的国家，以不同的立法形式，逐步加强中央政府对教育事业的控制，已经或正式出现权力相对集中的趋势。（二）教育行政从属制和教育行政独立制这种分类的主要依据是教育行政机关与政府之间的关系。教育行政从属制，又称完整制，主要指各级教育行政机构是政府的一个职能部门，接受政府首长的领导，而不能成为脱离政府行政之外的独立组织。这种行政体制的典型代表是英国，英国地方行政机构与地方教育行政机构合二为一，地方议会作为地方自制体的最高机关，既是地方当局，也是地方教育当局，下设教育委员会处理具体的教育行政事务，行使管理本地区初、中等教育、继续教育和其他教育的权限，履行相应的义务。 教育行政独立制，也称分离制，指地方教育行政机关不属于地方政府的一个职能部门，不接受地方政府首长的领导，脱离一般行政而独立存在，一般应用于地方教育行政。如法国的地方教育行政机关自成体系，在本辖区内代表上级教育行政长官行使教育管理权利。地方行政体系与地方政府之间不存在领导和被领导的隶属关系。美国的基层学区所设的教育委员会，也是独立于一般行政之外的专门教育管理机关，学区可以独立征收教育税。 从属制和独立制同样各有利弊。教育从属制的主要优点有：各级教育行政部门是各级政府机关的一个组成部分，有利于政府统筹规划，协调教育事业的发展与国民经济和社会发展之间的关系；教育行政部门在政府的领导下行使教育管理职权，有利于加强教育管理的权威性和强制性。教育行政从属制的不足之处主要是：由于教育是周期长、见效慢的事业，重近利轻远效的思想容易使教育被忽视，在政府财政困难时期，这些问题可能表现得更加突出；由于政府首长任期的限制，容易在教育行政中出现追求短期效果的现象，忽视教育的独特性，不按教育规律办事等问题。 独立制的长处在于隶属关系明确，教育行政指令能迅速下达落实，效率高；能照顾到教育的特殊性，容易按教育规律办事；即使政府行政管理出现失误，对教育不会产生多大的影响。其缺点在于教育行政自成体系，不易地方各级政府统筹安排和发展教育事业；教育行政独立，与一般行政各自为政，不易适应地方经济和社会发展的需要；教育部门不易与政府其他部门协调配合。（三）教育行政专家统治制和教育行政非专家统治制这种分类的依据主要是教育行政决策权是否由教育专家掌握。教育行政专家统治制是指要求教育行政首长必须是具备一定的学历且从事过教育工作的专家的制度。例如法国规定，大学区总长，必须由获得博士学位且担任过大学校长或教授的人担任。大学区督学必须由获得博士学位并且是中学教员中资格最高或担任过大学教授的人担任。教育行政非专家统治制是指教育行政首长或领导者由非教育专家担任的制度。这种制度一般应用于教育决策或教育政策制定机关。有的教育决策或政策制定组织采用专家和非专家相结合的制度，教育专家和非教育专家各占一定比例。如美国的州议会、州长、州教育委员会都是州教育政策的制定者，但州议员、州长和州教育委员会委员大多数都是教育方面的外行，学区教育委员会的委员也多由外行人事担任。 专家管理制的优点在于内行人管理教育，有利于按教育规律办事，有利于促进教育事业的发展；有利于教育行政的专业化和科学化，有利于制定进一步的教育政策；实行内行管理，易于避免瞎指挥带来的失误。但专家管理制也存在不足，如教育专家并不一定是通才，易拘泥于本专业，不易照顾全局；不利于社会各界对教育管理的参与并调动其办学积极性。 外行管理制的优点是，由于社会参与教育管理，能使教育顾及社会各方面的利益，使社会都来关心教育；教育的发展易于适应社会需求并促进社会经济文化的发展；学校与社会各方面的联系密切，更易于开展各种活动，并得到社会的支持和配合。不足之处在于，外行人事不懂教育的特点和规律，缺乏预见性，易产生短期行为和瞎指挥的现象。我国教育行政体制长期存在“以党代政”的现象，基本上是一种外行制，党十一届三中全会以后，教育行政体制通过改革，正朝着内行管理制的方向发展。二、我国教育行政管理体制存在的问题及改革的历程（一）我国教育行政体制的特点及存在的问题 在改革前我国的教育行政管理体制有明确的机构设置和清晰的隶属关系，但各机构中的权限却没有明确的划分，权限高度集中于高层级的行政机构中：教育管理权、资源分配权高度集中，决策权与执行权高度统一，这是我国计划经济体制中的必然结果。计划经济体制强调计划性和统一性，只有高度的统一，才能使计划得以由上而下的实施，垂直式层级制的组织形态，为高度的集权制提供了组织保证。权限的集中，有利于国家对教育的强有力控制，保证国家的教育方针、教育目的得以有效的实施和充分的体现，但是随着我国经济体制由计划经济向市场经济的过渡，高度集权的管理体制日益表现出了它的不适应性。计划经济体制下形成的教育政策与法律调控机制在变化了的社会关系面前不仅难以适应，甚至出现了激烈的体制性冲突。 我国现行的教育行政体制基本属于中央集权制，其基本形式属于中央统一领导下的分级管理制度，也就是说，是一种以中央集权为基本，中央管理与地方管理适当结合的制度。就隶属关系而言，中央教育行政管理机构与地方教育行政管理机构之间存在着上下级关系，同时作为教育行政管理机构的国家教育部、地方教育厅、教育局等，隶属于同级政府部门的领导，体现了一种从属制。虽然1985年中共中央发布的关于教育体制改革的决定明确把“把发展基础教育的责任交给地方”，基础教育实行“地方负责，分级管理”，并且在近十年里又相继下放权限，但是，中央教育行政机构以及相应的职能部门直接干预教育的现状并没有改变。1教育行政机构与政府机构之间的关系混乱在教育行政机构与政府机构的关系上，教育行政机构与政府机构是从属关系，但这并不意味着行政机构与一切政府机构都是从属关系，教育行政机构与政府的其他专门性职能管理机构不是从属关系，而是并列、平等的关系。在实际运行中，教育行政机构相对于政府其他专门职能部门而言，其地位低于其他专门职能部门，这影响了教育行政组织职能的发挥及教育行政效率的提高。2教育行政机构内部设置的管理层次不合理有些教育行政组织在设置管理层次时，不是根据有效管理的幅度，而是来自主观任意的构想；不是为了提高管理工作的效率，而是为了多设置些职位以便安排干部，因而机构林立，人浮于事，从而导致了官僚主义和低效管理。3教育行政规章制度混淆不清各种规章制度十分繁杂，不能随着教育事业的发展及时作出调整，致使教育行政规章制度不能起到推动教育事业发展的作用，依法治教的局面有待进一步提高。下级教育行政规章制度不能与国家教育行政规章制度相吻合，各教育机关的规章制度缺乏一定的协调性，出现多头领导，使从事基层教育工作的校长、教师们感到无所适从。（三）新中国教育行政体制的历史发展新中国成立至今，我国已经建立起了从中央到地方完备的教育行政体制。但40多年来，教育行政体制也经历了的多次变革，走过了一条曲折的发展道路。解放初期，实行军事接管体制。这是在特殊历史时期实行的特别管理体制。军事接管体制在废除旧的国家机器，建立人民民主政权过程中，对维护学校教育秩序，稳定教职员工和学生的情绪，废除封建、买办、法西斯教育等方面，发挥了积极的作用。19521957年，实行集中统一的教育行政体制。1952年教育部颁发了小学暂行规程（草案）和中学暂行规程（草案），在教育行政实践中，在县范围内，中小学校一般都由县教育行政部门统一领导。全国高等学校则由中央人民政府教育部统一领导为原则，中央教育行政部门委托各大区行政委员会或省、市、自治区人民政府直接管理有关高等院校。19581962年，实行以地方分权为主的教育行政体制。1958年，中共中央、国务院发布关于教育事业管理权力下放问题的规定，指出：小学、普通中学、职业中学、一般的中等专业学校和各级业余学校的设置与发展，无论公办或民办，由地方自行决定。高等教育行政根据1958年中共中央颁发的关于高等学校和中等技术学校下发放问题的意见，“除少数综合大学、某些专业学院和某些中等技术学校仍旧由中央教育部或者中央有关部门直接领导之外，其他的高等学校和中等技术学校都可以下放，归各省、市、自治区领导”。1958年，全国791所高等学校中，由中央业务部门领导的为86所（包括教育部所属院校6所），由地方领导的为705所。1963年至“文革”前，实行统一领导、分级管理的教育行政体制，教育行政权力相对集中于中央。1963年中共中央转发全日制小学暂行工作条例（草案）和全日制中学暂行工作条例（草案），将教育行政权力收归中央。高等教育行政根据1963年中共中央、国务院颁布的关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）规定，实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的制度。“文化大革命”期间，教育行政体制遭到严重破坏，混乱不堪。中小学一度由工宣队管理，后来由“革命委员会”领导。教育部所属的高等院校，全部由所在省、市、自治区革命委员会领导。革命委员会对教育事业的领导管理无章可循，一片混乱，教育事业受到严重摧残。“文革”后至1984年，基本上恢复了“文革”前实行的统一领导、分级管理的教育行政体制，强调中央教育行政的权威。1978年，教育部重新颁发了全日制小学暂行工作条例（试行草案）和全日制中学暂行工作条例（试行草案），规定：全日制小学由县教育行政部门统一领导和管理；社队办的小学，可以在县的统一领导下，由社队管理。1979年，中共中央批转教育部党组关于建议重新颁发关于加强高等学校统一领导，分级管理的决定的报告，同意对高等学校实行统一领导，对口管理。当前在中共中央关于教育体制改革的决定和中国教育改革和发展纲要的指导下，我国教育体制不断改革深化，经过十多年来的不断探索，正在逐步形成与我国社会主义市场经济体制及社会发展相适应的教育行政体制的新框架。基础教育行政体制正在不断完善地方负责、分级管理的体制，过去那种国家包揽办学，过度集权的体制逐步打破，基础教育管理地方化逐渐增强，大大提高了地方办学积极性，增强了地方办好基础教育的责任感。目前，我国广大农村地区按照“基础教育地方负责、分级管理的原则”，已基本上确立了“县、乡、村三级办学，县乡两级管理、以县为主的体制”，我国城市基础教育行政管理体制正在扭转长期以来市管教育的局面，正在形成市、区两级管理的基本格局。我国目前的高等教育行政体制在政府与学校的关系上，正在逐步形成政府依法宏观管理、学校依法自主办学的新机制，在中央与地方的关系上正在朝着“国家和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下以省级政府统筹协调为主”的方向迈进。三、国外教育行政体制改革的启示 在20世纪特别是第二次世界大战以来，针对不同类型教育行政体制在教育管理和教育事业中暴露出来的问题和缺陷，世界各国都进行了积极的改革和探索，呈现出民主化、均权化、科学化、专业化等特点，这些改革和探索取得了积极的成效，推动了教育事业的发展，对我国教育行政体制改革有着很大的启示。概括来说，国外教育行政体制改革主要呈现出以下特点：（一）从教育行政机关对教育事务进行管理的方式选择方面分析，20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出民主化的特点从总体上看，教育行政管理的民主化主要是加强教育行政的民主管理，促进教育决策和教育立法的民主化，以及公民参与的公共意识。实行民主的教育行政成为一种总的发展趋势和基本特点。从世界各国的情况来看，教育行政管理民主化的主要趋势表现为：一是奠定教育行政的法律基础，即以法令为依据确立自己国家教育行政体系的基本结构，通过宪法、法律和命令三种形式对教育行政管理制度作出原则性的规定，从而确立了各国教育行政管理的基本结构；二是建立健全审议制度，为了集中集体指挥，扩大信息源，防止教育决策的重大失误，监督和纠正教育行政机构的偏差，世界各国都设有种类繁多的审议或咨询机构。审议机构的构成除了行政官员和专家学者外，也包括教职员和社会各界人士、专业团队代表等。（二）从教育行政机关对教育事务进行管理的理念追求方面分析，20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出科学化的特点教育行政管理科学化不仅指在教育行政管理中运用现代科学技术手段，更主要的是讲求计划、重视科学研究的发展。现在多数国家的教育行政管理都很重视教育计划及教育科学研究的发展。（三）从教育行政机关对教育事务进行管理的权限划分方面分析，20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出均权化的特点为了加强中央对国家教育事业的统一领导和管理，同时又充分发挥和调动地方办教育的积极性和主动性，在现代社会，实行中央集权制的国家正在采取措施，加强地方的管理权和学校的自主权，给地方以更多的权限；而实行地方分权制的国家也在采取措施，将涉及全国利益的教育事业归中央统一管理，逐步加强中央的权限。也就是说，实行教育行政管理中央集权制和地方分权制的国家正在相互靠拢，相互协调，逐渐趋于均权化。在均权制度下，中央教育行政负责制定教育方针和政策、各级教育制度、全国教育规划等，地方则遵照既定的全国目标和方针，根据地方的需要，拟订具体计划并付诸实施。（四）从教育行政对教育事务进行管理的素质要求方面分析，20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出专业化的特点世界各国的教育行政管理都有走向专业化的趋势和特点，这种趋势和特点主要表现在两个方面：一是教育行政管理机构的专业化，各国在教育发展过程中，都尽量维持教育行政管理的适度独立性；二是教育行政管理人员的专业化，为促进教育行政管理人员的专业化，世界各国都十分重视为教育行政人员提供进修的机会以及专业训练的内容。 总之，世界各国在20世纪对教育行政管理体制所实施的改革和探索，基本上是沿着“崇尚民主追求科学合理分权实现专业化”的轨迹和方向进行的，目的在于寻求适合本国国情和需要的教育行政管理体制，以推动本国教育事业的改革和发展。四、教育行政体制改革的趋势（一）基础教育行政体制改革20世纪80年代，基础教育行政体制改革取得了重要进展，新的基础教育行政体制的雏形正在某些地区初步形成，开始在基础教育行政中发挥积极的作用。但是，就全国来讲，基础教育体制改革的任务还十分艰巨。深化基础教育行政体制改革仍然是当前教育行政体制改革的重要课题。目前，我国教育行政管理体制的改革主要在于完善“地方负责、分级管理”的体制。即简政放权，促进基础教育管理的地方化，简单地说就是基础教育主要由地方负责管理。地方各级政府在国家教育方针政策指导下，依据有关教育法规，因地制宜地制定基础教育事业发展规划、法规制度，并组织实施、督导和评估，有效地履行基础教育的管理职能。实行基础教育管理的地方化，实行由地方负责的管理体制，不仅是教育行政系统本身的要求，也是由我国目前和今后一段时期基础教育发展的形势所决定的，他不但符合我国国情的要求，而且符合当前世界各国基础教育行政体制改革的共同趋势。实行基础教育管理地方化，对中央政府及其教育行政部门来讲，就是要转变教育行政职能，逐步简政放权。同时，为了完善基础教育管理体制，还要体现地方分级负责的精神，加强省、自治区、直辖市一级对基础教育事业的决策权和统筹权，加强中心城市和县级政府对基础教育工作的统筹管理权，实行分级管理。地方各级政府和教育行政部门，都要对本地区中小学实施领导和管理。各级地方政府要分级管理不同层次和类别的学校，要分工管理中小学办学中各项教育行政业务工作。肯定“分级”并不意味着确定全国统一的、凝固不变的分级模式。由于各地区、各时期的实际情况不同，造成各级政府管理水平不一，各地区的分级层次和分工范围应允许有差别，应进行不同模式的实验。（二）高等教育行政体制改革20世纪80年代中期以来，我国高等教育行政体制进行了多方面的改革尝试。一是进行了扩大高等学校办学自主权的改革；二是进行了联合办学的改革。今后一个时期，我国高等教育行政体制改革的主要任务是理顺高等教育行政的几种主要关系，建立科学合理的高等教育权力结构。1政事分开，明确高等教育行政职权范围和高等学校的自主权范围政事分开就是要明确划分政务与校务，理顺政府和高等学校之间的关系，建立政府主管政务，学校自理校务，政府宏观控制，学校自主办学的新型政校关系。2适度分权，中央与地方合理分享高等教育的行政权力适度分权，就是要理顺中央与地方之间的关系，合理划分中央与地方管理高等教育事业的权力。3适度制衡与监督，建立健全高等教育行政的咨询、决策、执行、评估和督导组织体系。 第二节 教育财政体制改革教育财政是教育管理活动的重要内容，又是国家各级财政的一个专门范畴，是以国家为主体的、为满足国家扶持和发展各级各类教育事业的需要，并运用国家政治权力而进行的一种特殊的分配活动，它的实质是国家干预和调控教育的重要手段。自二战结束以来，世界各国在发展教育事业的过程中均面临着教育需求日趋膨胀而用于发展教育的各种教育资源却很有限的矛盾，教育财政体制问题日益引起人们的关注。一、教育财政的含义及其功能 （一）教育财政的基本内涵 教育财政（英文为 educational finance 或 financing of education）是指国家各级政府为发展本国本地区教育事业而对用于教育的财力资源进行的一系列专门性的管理活动。主要包括发布有利于教育发展的财经政策；筹措并分配用于各级各类教育事业的经费；对教育机构的经费使用情况和经济活动进行监督等。其目的是为了提高教育资源的配置效果，增进教育投资的使用效率。现代教育财政实质上是一种政府行为，是一个国家各级政府为推进本国本地区各级各类教育事业协调发展而有目的、有计划、有策略地进行的一系列管理活动，其目的是使维系和发展教育所依赖的财力资源能有效地筹措、科学地配置并发挥最佳的整体规模效益。（二）教育财政的基本功能教育财政的基本功能，是指教育财政在整个教育活动过程中所起的作用。不同历史时期、不同社会制度下国家的教育财政，其功能虽有所不同，但基本功能主要可归纳为以下四个方面：1资金筹措的功能从经济学的角度而言，教育具有非常大的外溢效应，尤其是可对经济增长产生巨大的促进作用。尽管如此，教育依然是一项无法完全通过市场机制来实现资本有效补偿并获得利润的社会部门。虽然教育不像国防那样属于纯公共产品，可以从受教育者那里取得教育成本补偿，但是世界上似乎没有哪一个现代国家完全依靠市场机制来实现对这种非对抗性的社会混合产品的提供。目前，在世界绝大多数国家的教育投入中，政府的投入都占有非常大的比重，成为投资教育的重要主体。因此，我们认为资金筹措是现代教育财政的根本职能之一。在当代教育发展中，政府的作用越来越大，其中最重要的表现莫过于积极筹措支撑庞大教育系统所需要的巨额资金。2资源配置功能资源配置是指将可利用的各种资源分配到教育系统的各个部门和机构中去的管理活动。从总体上讲，完整的教育资源配置过程，应包括如何取得资源和怎样分配与使用这些既得的资源两大部分。这里主要指后者，即将业已筹集到的教育资源按照一定的原则和程序科学合理的配置到教育部门的各机构中去的管理活动。完整的教育资源配置不仅指教育经费如何筹集起来并科学合理、分门别类的分配下去，而且还包括教育经费以外的物力资源、人力资源的科学配置。但在教育发展过程中，财力资源的配置是整个教育资源配置的基础和核心。因此，资源配置是教育财政的基本职能。3供需调节功能教育财政的供需调节功能，是指通过一定的财政手段（如教育财政政策和教育财政计划等）可以对一个国家或某一地区的教育与该国该地区其他领域的收支，国家、集体与个人之间的利益分配、地区单位间的利益转移以及教育总供给与总需求之间进行有效调节，从而使教育投资更趋合理，使教育及社会发展更加协调。这种供需调节功能是资源配置功能的延伸和深化。建国以来，我国长期实行计划经济，计划成了调节经济运行乃至整个社会生活的唯一机制。与计划经济相适应，教育也一样围绕国家指令性教育发展计划运转，这使得教育的整体效益长期以来难以有效地提高。在社会主义市场经济体制建立以后，教育财政体制也相应地发生了转变，但由于教育系统自身所固有的本质特点，使得它难以完全由市场机制来进行供需调节。如何立足各级各类教育的不同特点，将计划与市场、“可得见的手”和“看不见的手”有机配合，就成为新形势下我国教育财政体制改革的核心问题。因此，要使教育投资更趋合理，教育发展更趋协调，教育总供给与总需求更趋平衡，就必须最大限度地发挥教育财政的供需调节功能。4监督管理功能 对各级各类教育机关的经济活动和资金运动进行全面、系统、连续、有效的监督管理，也使教育财政的重要功能之一。教育是一项规模宏大、层次多样、关系复杂、耗资惊人的系统工程。对教育事业的监督和管理是保证教育正常的秩序，建立良好的发展环境，促进教育事业整体协调发展的重要途径。教育财政监督是一种经济监督或经济约束，它通过对教育单位的经济行为和资金活动的监督，从而使教育系统各部门、各单位的经济行为立于法制和政策允许的轨道之上；通过对教育部门、单位和个人违反财经纪律行为的处理，使教育系统内部形成正确的导向，产生巨大的激励和约束作用，督促教育部门各单位和个人努力改进工作，从而不断的提高教育财政资金的使用效率、经济效益和使用效果。教育财政的上述四大功能，是相互独立又彼此依存的综合体。任何一项功能都将影响其他功能的发挥和整个教育系统的运行。二、我国教育财政体制改革取得的成就改革开放以来，我国教育财政逐步形成了以政府财政拨款为主，多元化、多渠道筹措教育经费的新体制。政府财政拨款实行中央和地方分担，以地方财政为主的制度，规定了财政性教育经费和教育财政拨款增长的原则和数量，开征了城乡教育费附加，非义务教育普遍实行上学缴费的制度，以及发展校办产业和有偿服务，社会捐资、集资等多种教育投入形式。特别是在20世纪90年代后半期，我国的公共教育财政体制改革取得了重大进展，具体表现为以下几个方面：（一）积极探索建立具有中国特色的义务教育财政体制1从1995年到2000年，中央财政拨款39亿元作为贫困地区义务教育专款，加上地方各级政府配套的资金，整个工程资金投入总量超过了100亿元。“工程”资金重点投向国家八七扶贫攻坚计划中确定的贫困县，部分投向经济困难、基础教育发展薄弱的省级贫困县。19951997年资助中西部地区的383个贫困县，19982000年资助西部469个贫困县，受益学校5万多所。2农村税费改革是党中央、国务院为切实减轻农民负担，规范农村税费制度，从根本上治理农村各种乱收费，保护农民利益而作出的重大决策。取消“农村教育费附加”和“农村教育集资”两项政策，是农村义务教育财政体制的重大调整，同时对长期以来很大程度依赖两项收入的农村义务教育也是一个巨大的冲击。对因税费改革减少的农村教育经费，中央政府要求通过各级政府的财政转移支付和提高办学效益来解决。虽然这使原本艰难的农村义务教育更加困难，但从长远看这是对农民实行教育上的“国民待遇”的一个良好的开端，对农村义务教育有积极意义，其方向是正确的。3确立以县为主的农村义务教育财政体制。20世纪90年代中期以后，由于教育财政责任过度下放，大多数农村地区实际由乡级政府和农民承担的义务教育责任，导致出现全国性的大面积拖欠教师工资等经费短缺现象，严重影响了农村义务教育的发展。2001年6月国务院召开了全国基础教育工作会议，贯彻落实国务院关于基础教育改革和发展的决定，明确了由县级政府承担义务教育的主要职责。尽管贫困地区县级政府的财力也难以承担义务教育的财政需求，但比起乡级政府，义务教育财政保障能力无疑得到了增强。（二）建立了多元化的教育经费筹措体制我国教育财政体制改革的重要成就之一是建立了多元化经费筹措体制，通过制度创新部分地解决了教育经费严重不足的问题。中央政府在1988年开始采取多渠道筹集教育经费的政策，1995年通过的教育法第53条确认了这一政策：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证了国家举办的学校教育经费的稳定来源。（三）实施非义务教育成本分担机制长期以来，我国一直实行政府免费的高等教育制度。自1994年以来，政府逐步加大了高校收费制度改革的力度，逐步形成了“义务教育阶段免收学费，非义务教育阶段按培养成本收取一定比例费用”的思路。改举措缓解了教育经费短缺的压力。与此同时，与收费改革制度相配套的奖学金、贷学金、勤工助学、特困生补助等政策也在实践中不断得到完善。三、我国教育财政体制存在的问题改革开放以来，我国的教育有了长足的进步，但是与经济高速发展相比，其发展速度还是相对缓慢的，其中一个重要的原因是我国教育投入长期不足，教育财政体制改革滞后，严重地制约教育的健康发展。我国现行教育财政体制存在的问题主要有以下几个方面：（一）政府用于教育投资支出的力度不足，教育经费在财政分配中所占有的比例不稳定 伴随经济发展水平的提高，我国教育经费总量有了一定的增加，但从投入水平和实际需要来看，我国教育经费投入水平总体偏低，不仅落后于欧美等发达国家，甚至也远低于韩国等新兴工业国家和一些发展中国家。1993年，国务院中国教育改革和发展纲要要求将政府拨款作为发展教育的主要资金来源，为保证有足够的教育经费来源，政府规定到2000年国家财政性教育经费支出占GNP的比例要达到4%；政府财政支出中教育经费的比例全国不低于15%；省级政府一般应达到20%以上。然而，令人忧虑的是，虽然近年来我国财政性教育经费支出总量在不断增加，但占GNP的比例一直在2-3之间徘徊。据瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）2002年世界竞争力年鉴评价，我国公共教育支出占GDP的比例很低，在49个参评国家和地区中位于第47位。该比例至2001年达到最高，为3.19%，离4%的目标尚有一定距离。导致政府用于教育投资支出力度不足的主要原因有以下几点：一是政府的支出是多种多样的，教育投资相对于经济建设投资来说，效果的产生相对缓慢，且不容易衡量。因而，出于追求政绩或短期利益，各级政府把主要资金都投资于与本地区、本部门利益直接相关的经济项目上，而不大愿意投资于教育事业。另一方面，自1994年实行分税制以来，使财政收入更多地向中央政府转移，地方财政收入相对减少，造成地方政府财政资金短缺。地方政府缺乏主体税种，无相对独立的税源，以及转移支付制度不完善和经济发展水平的差距更加剧了地方财政之间的不平衡。然而，由于地方政府支出责任过于沉重，事权与财权脱节，财政入不敷出，因此财政支出拖欠现象相当严重，导致农村学校基本办学条件得不到保障，在一定程度上削弱了农村教育财政体制改革的基础。（二）现行中国教育财政体制主要依靠行政命令来管理，缺乏法律依据和保障，主观随意性较大，不够规范现行的中国教育财政体制，不是审慎地研究学校的实际经费需求，而是依据财政供给能力，是一种资源约束体制。在这一体制下，学校的发展直接取决于分配的经费数。为了取得较好的发展条件，所有学校都努力争取更多的经费拨款，因此各校之间展开了激烈的经费之争。这种经费竞争的结果，取决于有关领导对教育的重视程度、学校与上级领导或主管部门的关系、学校的名声等。因此，随意性较大，缺乏法律依据，不够规范。（三）多渠道筹集基础教育资金政策在实践中面临着诸多问题各级政府预算内教育经费拨款是基础教育的主要经费来源。虽然，我国已经基本形成了一个多元化的教育经费筹措体制。然而，从对各项教育经费来源构成比例的分析中可以看出，我国教育经费筹措还面临着一些需要解决的问题。根据统计资料显示，我国教育财政性教育经费占教育经费总量的比例在逐年下降，从1989年的87.5%下降到2000年的66.58%。从整体的教育投资来源来看，我国近10年教育投资渠道逐渐变窄，政府教育投入相对量减少，教育税费、集资减少，企业教育投入减少，只有个人教育投入在增加。（四）我国的教育投资体制存在着区域性的差异和不平衡性教育发展从根本上说，取决于经济发展水平与财政实力。改革开放以来，我国东中西部经济发展差距不断扩大。与此相对应的地区间教育发展不平衡问题日益明显。特别是20世纪80年代中期教育管理权限下放给地方之后，由于在财政体制改革的过程中，并未在划分政府间教育事权职责的基础上相应建立规范的教育财政转移支付制度，国家财政缺乏必要的教育平衡能力与协调机制，教育经费支出的地区差异更为突出。教育财政资源严重不均等，小学和初中年生均经费，上海是经济落后地区的7-10倍。北京、上海在上世纪末已经普及高中阶段教育，高等教育毛入学率达40%左右。而贵州初中毛入学率仅为50%左右，西藏更不到20%。另外，义务教育投资体制存在城乡“二元性”，即纳税人的义务教育负担城乡有别，这在某种程度上扭曲了实施义务教育的根本宗旨。总之，我国目前的财政体制带有明显的计划经济遗留下来的“生产建设财政”痕迹，重点仍摆在经济建设方面，兼有“越位”和“缺位”的问题。这是我国教育财