湖南省养老服务业发展状况与对策研究.doc

第 3 期2012第-118 卷1第-03 期4#长2沙0民1政2职-业1技1术-学0院4学#报#2#012-11-04#V#ol.#18#N#o.#3#Journal of Changsha Social Work College2011 年 9 月Sep. 2011湖南省养老服务业发展状况与对策研究陈卓颐（长沙民政职业技术学院，湖南 长沙 400004）摘 要 湖南是我国第七个人口大省,同时又是老龄问题较为突出的省份。文中总结了“十一五”期间湖南养老服务业取得的成绩、存在的问题，针对新情况、新形势，提出了进一步发展湖南养老服务业的对策建议。关键词 湖南省；养老服务业；发展状况；对策中图分类号文章标识码 A文章编号1671-5136（2011）03-0009-04C913.6移而愈发严重。1.3.失能化。目前我省 80 岁以上高龄老人多数已逐渐步入 生活半自理或不能自理状态。据统计，2010 年，全省有失能半失 能老人 200 万，占老年人口总数 20% ，他们需要不同程度的照 料。1.面临的形势湖南是我国第七个人口大省。第六次全国人口普查数据显示，全省常住人口 6568.4 万人，户籍人口 7078.1 万人。与此同 时，湖南又是老龄问题较为突出的省份1-2，2010 年全省 60 岁 以上人口已达 1000 万，约占总人口 14.4% ，65 岁以上人口已达642.4 万人，约占 9.78% ，远高于全国平均水平 （13.26% 和8.87% ）3。目前全省老年人口正以 4.0% 的速度递增，年净增4060 万人口。据预测，到 2015 年，全省 60 岁以上人口将达到1270 万，约占总人口 17% ，65 岁以上人口将达到 787.94 万，约 占总人口 10.97% .，人口老龄化形势严峻（见图 1）4。2.发展状况“十一五”期间，全省重点抓了城乡集中养老服务设施建设和居家养老服务推进工作，且成效显著。2.1.集中养老服务设施建设2.1.1.农村集中养老服务设施建设2004 年全省启动了农村敬老院改扩建工程，且连续多年列 为政府八项为民办实事之一。据统计，20042007 年间，省级福 彩公益金共投入 2 亿多元、地方配套和社会捐赠 3 亿多元，共 新改扩建农村敬老院 1248 所，新增床位 5.65 万张，新入住五 保老人 5.15 万人，基本实现一乡镇一所敬老院，使我省农村集 中养老服务设施大为改观，“五保”老人集中供养率提升到20% 。农村敬老院工作经费已得到基本保障，五保老人供养标 准提高到 3000 元，住院和丧葬费实行了政府兜底。2.1.2.城市集中养老服务设施建设“十一五”期间，全省 14 个地州市社会福利院都得到改扩 建，绝大多数县（区）兴建了社会福利中心。以长沙为例，扩建了 长沙市第一、第三社会福利院，异地新建了长沙市第二社会 福利院，使三所福利院床位均接近千张。与此同时，扩建了长 沙市雨花区、芙蓉区等社会福利中心，使区级社会福利中心规 模扩大，住养条件改善，较好满足城市“ 三无”和社会托寄养 老人入住需要。此外，在政府引导下，民办养老机构开始崛 起。截止 2010 年底1-2，全省共有各类养老机构 2703 所，总床 位 12.8 万张，其中，农村乡镇敬老院 1908 所，床位近 10 万张， 村级五保之家 565 所，床位近 4000 张；城市社会福利院 180湖南人口高龄化、家庭空巢化和生活失能化问题日渐突出1-2。1.1. 高龄化：2010 年全省 80 岁以上人口已超过 110 万，约 占老年人口 11% ，并以每年 810 万人速度递增。据预测，到2015 年，全省高龄人口将超过 150 万，约占到老年人口 12% ，增 速快于老龄化速度。1.2.空巢化：2010 年，全省城市空巢老人已经超过 55% ，农 村空巢和准空巢老人已超过 65% ，部分大中城市已超过 70% 。 未来五年，全省空巢化问题将进一步加剧，城市新增空巢老人将 以独生子女老人为主，农村空巢老人将随着剩余劳动力持续转收稿日期 2011-08-21作者简介 陈卓颐（1955-）,男,长沙民政职业技术学院人口研究所所长、主任医师、教授、硕士研究生导师。研究方向：老年 医学、康复医学教育和老年社会福利研究。2012-11-04#2012-11-04#2#012-11-04#201210-11-04#长2沙0民1政2职-业1技1术-学0院4学#报#2#012-11-04#20#11#年#所，床位 1.9 万张；已登记注册民办养老机构近 50 所，床位 5000多张。2.2.居家养老服务工作的开展“十一五”期间，全省积极推动居家养老服务工作。2006 年 长沙启动了城市居家养老服务工作，2009 年再次出台 关于推 进城乡社区居家养老服务工作的实施意见，并将居家养老服 务工作纳入政府为民办实事工程。在这个意见中进一步明 确了六类特别需要帮助的老人和政府购买服务的标准，对社 区居家养老服务中心（站）建设和运营补贴也作了进一步明确 规定，有效解决了困扰全市居家养老服务工作的经费问题。2010 年该市还专门召开了推进会，截止 2010 年底，该市城区 居家养老服务工作已实现全覆盖，农村居家养老服务工作也 稳步开展。2009 年省老龄办也专门召开了全省居家养老服务 工作推进会。据不完全统计，全省已建立城市社区居家养老服 务中心 1156 个，并为居家老人建立了服务档案，开展多种形 式上门服务，各级政府共投入 3000 多万元为“三无”、特困和 高龄老人购买了服务，同时为其他老年人提供了优惠服务。湖南省推进居家养老服务工作的主要做法是：2.1.1.依托民间组织开展居家养老服务 以长沙市为例，该市推进居家养老服务工作主要采取政府补贴、民间运营的模式。目前全市参与居家养老服务的民间组织 有 4 家，覆盖了全市五个城区。以康乐爱老服务中心为例，该中 心的服务覆盖了雨花区 60 多个社区，为 800 多位老人及家庭提 供居家养老上门服务，累计服务 5 万多小时。中心除了主营居家 养老服务外，还参与公办民营、委托经营，并指导省内一些机构 服务与经营，已成为省市的一个品牌。2.1.2.依托企事业单位设施开展居家养老服务 以长沙为例，市内企事业单位分布在城区上百个社区，为老服务设施较为完善。在政府引导下，这些驻社区单位为老服务设 施面向社会开放，除了为本单位老人提供服务，还为周边社区老 人提供服务，较好解决了居家养老服务设施资源不足的问题，有 力地推动了城市居家养老服务工作。其他 13 个地州市也相继采 用这种模式开展居家养老服务。2.2.3.依托信息化系统开展居家养老服务2008 年，长沙市构建了老年人个人信息系统和社区居 家养老服务信息系统，将全市数十万老人个人信息输入系统， 使老龄委成员单位和服务商可以及时、准确掌握全市老年人的 需求信息，实现了资源共享。社区居家养老服务信息系统将各 居家养老服务组织实际开展的服务项目、频次和服务对象满意 度等信息录入系统，使政府对居家养老服务工作实现了有效监 管。始建于 2000 年的长沙万众和社区服务网络有限公司构建了 居家养老信息化服务平台，开展了紧急呼叫服务，整合了全市商 户和服务组织开展家庭助养上门服务，使全市居家老人的安全 有了保障，生活更加便捷。同时该公司先后安置了上万名城市4050 人员和农村转移劳动力，受到上级领导和社区居民的充分 肯定。2.2.4.依托农村老年协会开展居家养老服务 农村老年协会是农村老人自我管理、自我服务和自我教育的自治组织，在解决农村老年人养老问题中发挥着较大作用。浏阳、汉寿和古丈等县市借助欧盟组织经费和乡镇的支持，开展 了农村老年家庭小额贷款、农村老人救助和丰富多彩的自我服 务工作。同时也吸引了农村青壮年加入到为老服务工作之中， 对弘扬农村地区尊老敬老社会风尚发挥了积极作用。截止 2011 年 6 月全省各乡镇、村都成立了老年协会，确实解决了一些农村 老年人的实际问题。2.2.5.依托农村老年社会福利服务中心开展居家养老服务2009 年全省启动了农村综合性老年福利服务机构示范工 程。该工程是以农村敬老院和五保之家为依托，开展农村居家 养老服务和城乡社会老人托养寄养工作，使农村敬老院由单一 服务模式向综合服务模式转型。截止 2011 年 6 月，全省已建设 了 671 个省市县级示范点，共投入资金 4659.31 万元，服务社会 老人 19.61 万人，工程建设已初见成效（见表 1）。笔者近期实地考察了长沙和衡阳两市建设情况，感触颇多， 认为这不失为一种推动农村居家养老服务工作的有效方式。表 1 湖南农村综合性老年福利服务中心示范点建设情况3.养老服务业制度建设3.1.统筹规划，稳步实施省市老龄委和民政厅局已形成制度，定期召开工作会议，总结 经验，部署工作，同时各级领导经常深入基层调研、指导、督促、检 查，推动全省养老服务工作开展。3.2.出台规章，规范管理“十一五”期间，政府出台了一系列法规和规章，其中包括：（1）2006 年省发改委、老龄委出台了关于加快发展养老服 务业的意见。近期两委正在组织立法调研，拟根据新形势需要， 出台湖南省养老服务工作条例。（2）2006 年湖南省出台了湖南省实施农村五保供养工作 条例办法，界定了五保供养对象，规范了供养内容与形式、保 障措施和法律责任，从而维护了五保老人合法权利。（3）2006 年长沙市率先启动了农村敬老院事业单位法人登 记，明确了其公益性单位性质，并赋予其法人资格，保证国家转 移支付资金足额到位、安全使用，全面提高农村敬老院管理水 平。目前其他地州市也在有计划开展登记工作。（4）2007 年出台了湖南省农村敬老院建设和服务管理规 范。该规范从基本建设等十三个方面进行了全面、细致的规范， 是一项操作性较强的管理规范。（5）2009 年省民政厅、老龄委出台了关于加强农村综合性老 年福利服务机构示范工程建设的通知，规范了农村综合性老年福 利服务机构示范点建设、服务与管理。2012-11-04#2012-11-04#2#012-11-04#示范点 类型立项数（个）省级投入（万元）市级投入（万元）县级投入（万元）投入合计（万元）服务社会 老人（人）省级69320102.5381.3803.829602市级276-762.6806.261568.8634076县级526-2286.652286.65132431合计871320865.13474.214659.311961092012第-31期1-04#陈#卓#颐#：#湖2南省0养1老2服-务1业1发-展0状4况#与#对#策#研#究#2#012-11-04#11#（6）2009 年湖南省出台了湖南省城乡 65 岁及以上老年人健康体检实施办法，定期为 65 岁以上老年人实施免费健康体 检，现已稳步实施。（7）各地州市出台了相应的政策法规，规范了城乡养老服务 业发展。3.3.出台政策，民办公助为推进社会福利社会化进程，2002 年湖南省出台了 关于 加快实现社会福利社会化的通知，其中明确了社会力量投资社 会福利事业的优惠政策。与此同时，部分地区还出台了补贴政 策。如长沙市雨花区对民办养老机构给予每张床位 1 万元的建 设补贴和 100-200 元 /张.月的经营补贴;郴州和常德也出台了3000 元 /张.月的建设补贴和 50 元 /张.月的经营补贴。近期长 沙和其他各地州市也正在酝酿出台补贴政策，动员民间资本投 资养老服务业。3.4.创新机制，公建民营2008 年长沙市雨花区投资 2000 余万元将原有的镇办敬老 院改造成区级社会福利中心。项目建成后，采用公开招标，委托 一家民营机构实行公建民营。经营模式转变后，该中心服务品质 和入住率迅速提升，服务内容得到拓展，受到老人及亲属、国家 和省市区领导高度评价。同时，较好地解决了国办机构人浮于 事、运营成本高、效率低下等弊端。目前省内其他一些国办机构 也在积极启动公建民营运营模式。3.5.加强培训，提高素质省民政厅十分重视养老服务业队伍建设，从 2009 年开始， 连续 3 年组织了全省社会福利机构社工师培训，长沙市民政局 从 2008 年开始，要求所有养老服务从业人员必须进行岗前培 训、持证上岗，并依托长沙民政职业技术学院开展培训，目前全 市国办养老机构已基本实现持证上岗。此外，该市还先后举办了 贯彻“三个规范”和养老机构院长培训，其他地州市也采取不同 形式对养老服务从业人员进行培训，全省从业人员整体素质得 到较大提升。全省集中养老床位占有率、五保集中供养率不高，除了基础性原因，主要与民间资本参与度不高、民办养老机构床位增长缓 慢（仅占全省总床位的 5% ，远低于全国平均水平 10% ）密切相 关。进一步分析，还与政府重国办、轻民办的发展思路不可分割。 纵观国内养老服务业发展较快、较好的省市，无不在用补贴政策 调动民间资本投资养老服务业的积极性。以南京市为例，“十一 五”期间，该市出台了一系列扶持补贴政策5，诸如“筑巢引凤”（公建民营）、“租巢引凤”（政府租场地免费让民办机构经营）、 “民办公助”（政府给予新建的民办机构 2000-4000 元 /张的建 设补贴和 60 元 /月.张经营补贴）和其他优惠政策，使该市养老床位和所占比例翻了一番，其中民办机构床位占据主导地位（55.83%）。既节约了政府的巨额投资，又促进了事业的发展。目 前，国内已有数十座城市出台了补贴政策，长沙市是少数没有相 应政策的省会城市。4.3.制度待完善，监督管理需加强全省至今还没有自己的养老服务标准与管理规范，缺乏相 关评估标准体系，以及准入退出机制，致使养老服务机构良莠不 齐，整体服务质量不高。此外，在加快养老服务业发展的资金问 题上，政府缺乏制度性安排，仅仅依靠福彩公益金，缺少公共财 政预算投入。在管理模式上，仍然沿用传统的管理模式，没有充 分发挥行业协会等民间组织作用，致使养老服务机构管理不到 位，甚至疏于管理问题较为突出。4.4.发展不平衡，存在地区等差异一是存在着明显的地区差异。东部地区发展相对较好，西 部地区发展相对滞后。二是存在着较大的城区差异。以长沙为 例，市内养老机构主要集中在雨花区。辖区集中了 4 所市级养 老机构和 1 所区级社会福利中心，集中养老床位占有率超过5% ，而开福、天心和岳麓区连一所区级社会福利中心都没有。三 是存在着明显的城乡差异。 2010 年全省城镇化率已达到 44.4% ，而集中养老床位却不足 30% ，城镇集中养老服务设施建 设滞后。发展不平衡，存在着地区、城区和城乡差异，这固然与 区域社会经济发展水平有关，更重要的是与政府重视程度有关。 笔者调研中发现，凡是政府重视的地区，养老服务业发展较好， 反之亦然。4.存在的问题客观地讲，“十一五”期间全省养老服务业建设取得了较好的成绩，但是，相对于全省面临的人口老龄化形势以及与其他省 市比较还有较大差距。4.1.经济欠发达，投入不足，发展滞后湖南作为人口大省和老龄问题较突出的省份，养老服务业 建设任务繁重。由于经济欠发达，建设任务重，投入相对不足，使 全省养老服务业发展跟不上形势。全省集中养老床位占有率仅 为 1.28% ，五保集中供养率仅为 20% ，低于全国平均水平（1.59% 和 31%），即使是省会长沙，发展仍属滞后。笔者近期比较了长 沙、南京和石家庄三个省会城市养老服务业发展情况，发现长沙 市与南京市人口总量与经济发展水平相当，进入老龄化时间相 同，老年人口及所占比例相近，但是养老服务业发展却存在较大 差距，集中养老床位仅为南京的 45.26% ，床位比低于南京117.31% 。即使与石家庄市比较，长沙市的发展也明显滞后。4.2.思路待调整，扶持政策需加强5.对策建议5.1.加大投入，加快发展养老服务业属于社会福利事业范畴，是一项公益性较强的 特殊行业。促进养老服务业发展是政府责无旁贷的责任，而加 大投入是政府促进行业发展的重要举措。纵观国内发展较好的 省市，政府都给予了大量公共财政投入。湖南省经济发展已步入快车道，国内生产总值增速多年来 居中部六省之首，总量居第二。2010 年全省人均 G D P 已超过3600 美元，长沙市已超过 1 万美元。理论上讲，加大投入有一定 的基础。我们应该深刻认识湖南人口老龄化形势的严峻性、养 老服务业发展的滞后性，以及加快养老服务业发展对促进全省 “四化两型”社会建设的重要性，加大公共财政投入。5.2.落实政策，促进发展2012-11-04#2012-11-04#2#012-11-04#201212-11-04#长2沙0民1政2职-业1技1术-学0院4学#报#2#012-11-04#2#01#1 年#长期以来，我省制定的养老服务业发展优惠政策不具体、难落实，一定程度上挫伤了民营资本的积极性，这是湖南养老服务 业发展滞后的根本原因。政府应解放思想，算好经济账，落实优 惠政策，真正发挥民营资本的主体作用。按照国家提出的 30集中养老床位发展目标，全省在未来 五年中至少需要新增 26 万张以上床位，需要建设资金 208-260 亿元。这是一笔巨大投入，完全依靠政府是不现实的。必须用优 惠政策、补贴措施调动民营资本的积极性。事实上，民间资本已 敏锐地认识到人口老龄化所蕴含的商机，一旦政策到位，民营资 本投资积极性将空前高涨。5.3.统筹规划，协调发展湖南养老服务业发展不平衡，反映出全省缺乏缜密规划。笔 者认为首先应统筹城市、城乡和城区发展，做到合理布局。其次 是统筹居家养老和集中养老服务发展。第三是统筹福利型和市 场型（产业型）养老服务机构发展。第四是统筹政府办和民办机 构发展。第五是统筹政府投入资金分配，让有限的公共财政投入 发挥最大效益。5.4.加强监管，规范发展监管的基础是完善的法规制度体系。“十二五”期间湖南养 老服务业将得到迅猛发展。“小政府”如何管理好庞大行业，需要 政府加强法规制度建设，同时转变观念，转变管理方式。建议我 省尽快成立行业协会，将部分政府职能转移给行业协会，让 行业协会在政府指导下发挥行业自律、行业培训和服务质量 评估等工作。腾出时间，让政府抓宏观规划、政策法规制定和监督指导。5.5.提高素质，品质发展养老服务业是一个新兴行业，无论是一线服务人员，还是基 层管理人员，素质亟待提高。只有高素质服务团队，才有高品质 服务与发展。建议我省将依托湖南高校，通过培训、输入优秀人 才逐步提高养老服务业从业人员整体素质。我省已与民政部共同签署了推进长株潭（3+5）城市群“两 型”社会民政事业改革发展协议，这为我省养老服务业发展、改 革与创新提供了难得的机遇。抓住机遇，扎扎实实做好我省的 工作，力争“十二五”期间做出成绩，做出特色，成为中部地区乃 至全国的典范。参考文献1余长明.在全省老龄工作会议上的讲话EB/O L.湖南老龄网,2011-03-24.陈毅华.在全省老龄工作会议上的讲话 EB/O L. 湖南老龄 网,2011-03-24.全国老龄办. 2010 年度中国老龄事业发展统计公报 EB/O L.新华网,2011-08-16. 陈卓颐,陈伟然.湖南省人口老龄化现状与发展趋势分析J. 求索,2006,(10).陈学荣.南京市着力发展民办养老机构J.社会福利,2009,（1）：12.23452012-11-04#2012-11-04#2#012-11-04#20file1:/2/C-|/U1se1rs-/A0dm4in#ist#rat#or/#De#sk#to#p/新#建文本#文#档#.t#xt#2012-11-04#2012-11-04#涵盖各行业最丰富完备的资料文献，最前瞻权威的行业动态，是专业人士的不二选择。20file1:/2/C-|/U1se1rs-/A0dm4in#ist#rat#or/#De#sk#to#p/新#建文本#文#档#.t#xt2#01#2/#8/2#6 212:0191:582-11-04#2012-11-04#