城镇化的双重失衡与户籍制度改革.doc

城镇化的双重失衡与户籍制度改革我国当前的城镇化面临着双重失衡，即不同规模城市发展水平的失衡和城市内部户籍与非户籍人口分享城市福利的失衡。本文认为，由于城市中存在许多不依赖于户籍身份的福利，在不同城市发展水平存在巨大差距的条件下，大城市中即使是非户籍居民的福利水平也高于小城市户籍居民的福利水平，剥离城市户籍福利含义的单一改革政策会造成外来人口向大城市进一步集中，最终导致大城市户籍控制加剧，使改革政策具有无效性。因此，应当改变单一地消除城市内部户籍与非户籍居民享受城市福利失衡的改革政策取向，转而致力于缩小不同规模城市经济社会发展水平的失衡。 2012年，我国的城镇化率已经达到52.6%，但是拥有城市户籍的人口只有35%左右，数以亿计的农民工无法与城市居民享受同等待遇。在加快城市化进程的同时，提高城市化的质量，已成为改革与发展的共识。自改革开放以来，中央和地方政府始终在积极推进户籍制度改革，并取得了一定的成效，但是近年来，户籍制度改革的进展较为缓慢甚至陷入困境。在外来人口较为集中的直辖市、省会等大城市，户籍制度改革的进展十分缓慢，小城镇的户籍虽然已经基本放开，但没有吸引大量的农村人口进城落户，户籍改革的收效甚微。如何进一步深入推进户籍制度改革也成为理论研究的热点。户籍制度改革是伴随着我国的城镇化进程而展开的，对户籍制度改革的研究不能脱离城镇化的大背景。我国的城镇化在发展过程中，逐渐表现出两个方面的失衡。其一是不同规模的城市经济社会发展水平的失衡，表现为生活在大城市和生活在小城市里的居民所能享受到的城市福利迥然不同;其二是城市内部户籍居民和非户籍居民在分享城市福利方面的失衡，表现为户籍居民可以排他性地享受附着在城市户口上的诸多城市福利。城镇化的这种双重失衡对我国的人口迁移有着重要的影响，进而也深刻影响着户籍制度改革的方式和效果。那么，城镇化双重失衡的具体特征是什么?这种双重失衡的城镇化是如何影响人口迁移模式从而对户籍制度改革的效果产生影响的?在城镇化的双重失衡条件下什么样的户籍制度改革政策是有效的?对这些问题的回答将构成本文的主要内容。一、对已有户籍制度改革研究文献的回顾和评论对于户籍制度改革进展缓慢甚至陷入困境的原因，学者普遍认为是由于户籍背后所附带的福利因素。在户籍制度下，拥有城市户口意味着能够得到政府在教育、医疗、住房、就业等福利待遇方面保障的承诺，由于担心各种福利外流，城市政府倾向于进行户籍控制，而由于大城市的户籍含金量较高，其户籍管制也更为严格，因此大城市户籍制度改革的激励也就相对不足。更进一步地说，对户籍改革形成强大的阻力的，是城市利益集团。索林格(Solinger)认为，城市户籍控制是在工业化的大背景下形成的，它使城乡居民福利差距得以巩固和扩大，这种福利差距义使得城市居民成为一个相对独立的既得利益群体，后者反过来又成为维护这种制度安排的力量。”陈钊和陆铭认为，城乡户籍分割政策的演变是倾向于城市居民利益的决策结果，而在这种从城市利益出发、由城市单方面制定人口流动政策的局面下，深入的户籍制度改革是难以推进的。对于户籍制度改革的方式，“放开落户限制”是最能反映大多数民众呼声的。由于户籍所蕴含的福利内容，转移到城市的没有城市户口的农民工，在就业岗位、工资和社会保障待遇等方面，都与城市本地居民存在很大差距。市场转型虽然带来了较多人口流动机会，但户口等级差别以及户口对体制内流动所起的结构性影响依然存在，户籍制度的强粘附性不断地生成新的社会差别，因此改革的基本方向是推行户口一元化。”J由于户籍含金量越大的城市，户籍改革的障碍也越大，改革的逻辑顺序应该是从小城镇、中等规模城市，到大城市乃至北京、上海这些传统体制的最后堡垒。更为主流的观点认为，应该通过配套改革逐步剥离户籍背后所蕴含的福利内容，降低城市户籍的含金量，实现绝大多数福利的非户籍性获取，用渐进的方式实现福利供给的“普惠制”。他们认为，造成现行户籍制度的种种弊端的根源是户籍制度被不合理地附加上了利益分配功能，因此改革的关键，应该是重新恢复户籍制度的基本功能，把挂靠在户口之上的教育、医疗、住房、社会保障等诸多公共服务和福利待遇内容与户口相“剥离”，降低户籍的福利“含金量”。除此之外，还有学者提出土地和户籍制度联动的改革方式。这一改革方式的核心是使各地新增的以及农民宅基地所对应的建设用地指标成为可以人市交易的资产，让跨省进城务工的农村人口将其拥有的建设用地指标带到其就业所在地，并换取当地城镇户籍，从而获得其对应的城市福利。叫通过给予农民在土地和城市社会福利之间的自由选择权建立起一种良性的城市化机制，从而实现户籍制度和农地制度改革的突破。可以看出，对户籍制度改革的讨论，主要围绕户籍背后的福利含义展开，似乎户籍改革唯一的障碍就是与城市户籍挂钩的各种城市福利待遇。这些讨论隐含的推论是，农村人口都有转入城市户口的愿望。因此，无论是通过放开落户限制，剥离户籍的福利含义，还是用农村土地保障换取城市户籍福利，只要解决了城市原住居民与外来人口的福利差别，改革就畅通无阻了。然而，事实并非如此。首先，虽然随着基本消费品和劳动力的市场化，城市粮食供给和体制外劳动力市场的就业已经与户籍脱钩，但是城市本地户籍仍然在体制内劳动力市场的就业保护、城市公共服务和社会资源获取以及社会认同和接纳上发挥着重要作用。尤其在大城市，对于与户籍相关的这几项福利，城市政府的控制十分严格，对于外来人口来说遥不可及。大城市的户籍福利含金量也越来越高，有报道称在黑市上北京户口的价格已达72万元人民币。可见以这些城市福利为核心的户籍堡垒几乎牢不可破，这与福利剥离论者的预期大相径庭。其次，按照改革的逻辑顺序，户籍控制从小城镇、中等城市，再到大城市和特大城市逐步放开，而作为户籍含金量较低的中小城市和小城镇，户籍改革似乎应该最为顺利。公安部于2001年发布了关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见，小城镇的户籍全面放开。但是，这一改革措施却遭到冷遇，由于小城镇能够提供的公共服务和社会福利有限，农民到小城镇落户的积极性并不高，放开小城镇户籍并没有实现改革的最初目标。紧随小城镇户籍制度改革的全面推进，一些中等城市也进行了力度比较大的户籍制度改革，但同样是由于城市的经济发展和社会建设水平不高，不足以吸引农村人口落户，中小城市和小城镇的户籍改革并没有取得预期的效果。最后，对于用农村土地换取城市户籍福利的观点，虽然这种改革方式还没有广泛推行，但也难以预期其能取得成功。土地是农民最后的生活保障，并且在城市化进程中，土地是不断升值的。而如前文所述，城市的户籍在改革进程中其含金量会不断下降，那么用土地换户籍的改革方式对农民来说十分不公平，在操作过程中很有可能对社会稳定造成影响。这种改革方式实际上是默认和固化了户籍背后不合理的福利含义，是与改革的大方向背道而驰的。此外，这种改革方式也忽略了农民自身的主观愿望。张翼的研究表明，如果要农民交出承包地，有近90%的农民不愿意进城落户，因此用土地换户籍的改革方式缺乏现实基础。由此可见，无论是剥离户籍背后的福利含义，降低户籍含金量，还是通过农村土地换取户籍福利，都不能根本解决户籍制度的问题。其主要原因就在于，现有改革方式的注意力主要还是集中于户籍本身所包含的福利待遇，或者说，是一种单一地消除户籍居民与非户籍居民在分享城市福利上的不均衡的改革方式。毫无疑问，基于户籍身份差别的城市居民社会福利待遇差异是城镇化进程中的一个重要的结构失衡，户籍改革的最终目标就是要消除户籍居民和非户籍居民在享受城市福利上的不均衡。但是，单纯缩小户籍居民与非户籍居民福利待遇差距的户籍改革政策忽略了城镇化进程中的另一个失衡，即不同规模城市经济社会发展水平的失衡。不同规模城市经济社会发展水平的失衡，并不只是不同城市的户籍含金量不同那么简单，更为重要的是，随着改革的推进，越来越多的城市福利的获得已经不依赖于户籍身份，这些非户籍福利在城市发展水平失衡扩大的背景下，使生活在不同规模城市的人们所拥有的城市福利差异随之扩大，影响着人口的迁移行为，并反过来决定着仍然依赖户籍身份的福利的均等化，进而对户籍制度改革的效果产生影响。因此，要想为户籍制度改革进展缓慢寻找到一个合理的解释，并提出一个有效的改革方式，就需要从城镇化双重失衡的角度展开分析。二、城镇化的双重失衡对人口迁移的影响(一)不同规模城市经济社会发展水平的失衡我国的城市规模与行政级别高度相关，行政级别越高的城市往往人口规模越大。更为重要的是，在一个严格依照直辖市、省会和计划单列城市、地级市和县级市的行政层级运作的城市体系下，行政级别较高的大城市“监督指导”行政级别较低的城市，大城市享有更大的决策自主权和更多的社会资源，更容易得到交通方面的便利和政策方面的照顾，从而获得更多的发展空间。这种体制造成了我国不同行政级别城市各项发展指标的巨大差异，也就是不同规模城市经济社会发展水平的失衡(如下页表l所示)。在经济发展方面，人均GDP指标代表城市的总体经济发展水平;非农产业比重、服务业与第二产业增加值比代表产业结构演进程度;人均城镇固定资产投资额、人均社会消费品零售额分别代表城市的生产和消费水平情况;城镇职工平均工资则代表着人民生活水平。从表1中各项相关指标来看，大城市的经济发展水平要明显高于小城市，大城市居民相对小城市居民享有更高的因城市经济发达而带来的收入水平和消费水平。在市场化和开放程度方面，就业的非国有化率代表城市的就业市场化程度;私营个体企业从业人数代表体制外劳动力市场规模;人均外商直接投资额代表城市经济的外向型程度;国际互联网用户覆盖率则代表信息获取和传播的便捷程度。从表1中各项相关指标来看，大城市的市场化和开放程度要明显高于小城市，大城市居民相对小城市居民更容易通过市场化手段获取就业机会，以及更为便捷地获取外部信息。在市政建设方面，每万人拥有出租车、公交车数量，以及城市道路面积指标代表城市公共交通的发达程度;城市建成区绿地面积代表城市的生活环境;居民用气、用水及生活垃圾处理率指标代表城市居民的居住条件。从表1中各项相关指标来看，大城市的市政建设水平要明显高于小城市，大城市居民相对小城市居民享有更高的出行便利程度和居住舒适度。在科教文卫事业发展方面，每百名中学生教师数代表教育发展水平;每万人医院、卫生院床位数代表医疗卫生发展水平;人均公共图书馆藏书量代表城市的科学文化普及情况;每万人影剧院数量代表城市的休闲娱乐行业发展水平。从表1中各项相关指标来看，大城市的科教文卫事业发展水平明显高于小城市，大城市居民相对小城市居民享有更高水平的公共服务和更为丰富的文化生活。表l 2010年不同规模城市经济社会发展水平情况   说明：经济发展、市场化和开放程度、市政建设和科教文卫事业发展指标为各类城市的平均值，优质社会资源分布指标为各类城市的加总值。资料来源：根据中国城市统计年鉴、中国经济与社会发展统计数据库、教育部网站、卫计委网站、国资委网站相关数据整理。在优质社会资源分布方面，“211”工程高校数代表高等教育发展水平;“三级甲等”医院数量代表高质量的医疗保障水平;中央企业总部数则代表城市的总部经济发展水平。从表l中各项相关指标来看，大城市在优质社会资源分布方面明显优于小城市，大城市居民相对小城市居民更为接近优质社会资源，从而更容易获取其衍生出的各种获利机会和发展机遇。(二)城市内部户籍居民与非户籍居民福利水平的失衡在城市内部，城镇化的失衡表现为户籍居民与非户籍居民所享受的福利水平的差异。改革开放以来，户籍制度经历了一系列的改革，其直接限制人口流动的职能已经不复存在，但与户籍制度相关的一系列制度安排，仍然借助户籍的身份识别功能将外来人口与城市原住居民区分开来，使二者在就业、公共服务和社会资源获取以及城市社会认同和接纳程度方面存在着很大的差距，或者说城市居民存在着依户籍身份而定的福利差异。首先，户籍福利体现在就业保护上。一方面，户籍居民与非户籍居民在正规就业岗位的进入机会上存在差异。城市户籍居民有更多地进入工资待遇高、稳定性强的正规就业岗位的机会，城市的一级劳动力市场，尤其是体制内单位的就业岗位对本地户籍劳动者有明显的偏好，户籍居民与非户籍居民在就业竞争上面临着不公平。另一方面，就业保护还体现在对户籍居民就业和再就业的承诺上。由于地方政府是由具有本地户口的居民间接选举，由本地人民代表大会直接选举产生的，自然会代表本地户籍居民的利益。当进城外来人口与本地劳动者，特别是与那些非熟练工人之间存在竞争关系的时候，出于对本地劳动者的就业保护，城市政府以户口身份作为识别手段，对外来人口就业采取歧视性的政策，而对户籍居民的就业给予优先地位。根据宏观经济的周期性变化，城市政府对外来人口交替采取默许接纳和明确排斥的政策。也就是说，除了常规地制定若干针对外来人口的就业限制政策之外，每当宏观经济不景气从而城市就业压力增大时，城市政府会采取各种手段限制外来人口在本地就业，直至采取强制性手段督促他们返乡。其次，户籍福利体现在社会保障、公共服务和一些社会资源的排他性获取上。在20世纪90年代末经济结构调整引发的城市就业冲击下，政府构建起了覆盖城市职工的基本社会保险体系，包括养老、失业、工伤、医疗等保险。虽然一些基本社会保险项目的覆盖率并不很高，但是城镇职工从制度安排上是享有参与权利的，而户籍不在本地的农民工则从制度上被排斥。“社会保险制度在设计上将农民工群体边缘化、另类化，其根本原因之一还是在于农民工的户籍身份。城市户籍身份还意味着可享受由城市政府提供的若干排他性的公共服务：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，以实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，子女在城市公立学校平等就学和参加升学考试的机会。“此外，在一些大城市，没有城市本地户籍的居民在买房、买车以及办理一些证照时会面临限制，所对应社会资源的获取上存在着依户籍身份辨识的排他性特征。再次，户籍福利体现在获得社会认同和社会接纳上。由于户籍制度的存在，原来的城乡二元结构被移植到了城市内部，形成了依户籍身份而决定的新二元社会结构。对于拥有城市本地户籍的居民，户籍身份给予其天然的优越感，对待城市有一种主人翁心态，在工作和生活上都更具备良好的精神状态，对未来的预期也比较稳定，有能力也有意愿融人城市主流文化。对于外来人口，由于在日常生活方面受到来自城市原住居民的歧视，在心理上难以对城市产生认同感，因而把自己当成城市的一个过客，无法融人城市。户籍作为一种身份的象征，给每一个外来人口打上了身份烙印，确定了社会地位，它给人们心理上造成的影响成为一种非正式制度而被普遍接受。因此，外来人口在居住、就业、休闲、娱乐等生活方式各方面都自成一体，与城市居民相隔离，对城市普遍缺乏认同感，也不被城市主流文化所接纳。(三)城镇化的双重失衡对人口迁移的作用机制城镇化的双重失衡造成了城市福利的双重差异。一方面，户籍制度是造成城市内部不同户籍身份居民享受城市福利失衡的原因，有本地城市户籍的居民相对没有本地城市户籍的居民，可以排他性地享受到就业保护、公共服务和社会接纳等户籍福利;另一方面，不同规模城市经济社会发展水平的失衡造成了不同规模城市福利的差异，无论是户籍居民还是非户籍居民，只要是在大城市，所获得的收入水平、信息获取、基础设施、生活环境和就业机会等非户籍福利都要比在小城市所能获得的高。同时，大城市经济社会发展的高水平使大城市户籍具有较高的福利含金量，其户籍福利要高于小城市的户籍福利。表2显示了户籍福利和非户籍福利在决定因素、性质和主要内容上的区别。表2 两种类型的城市福利对于没有本地城市户籍的居民来说，其享受的福利仅限于非户籍福利;对于拥有本地城市户籍的居民来说，其享受的福利不仅包括非户籍福利，还包括户籍福利。问题的关键在于，当不同规模城市的经济社会发展水平差距达到一定程度时，大城市中非户籍居民所获得的福利水平将会超过小城市户籍居民所获得的福利水平。对于劳动者来说，即使在身为非户籍居民生活的大城市，所能获得的福利也要高于身为户籍居民生活在小城市所能获得的福利水平。图1显示了这种不同城市经济社会发展水平和城市内部户籍与非户籍居民分享福利的双重失衡模式，从中可以看出城市福利的双重差异对人口迁移的影响方式。图1 城镇化的双重失衡对人口迁移的影响示意图首先，两条福利曲线的斜率体现出不同城市之间的福利差异。由于大城市经济社会发展水平高于小城市，大城市居民的福利水平要高于小城市居民的福利水平，这一方面表现为大城市户籍的福利含金量高于小城市户籍的福利含金量，另一方面还表现为大城市居民能享受到的不依赖于户籍身份的福利水平也要高于小城市。因此，无论是户籍居民的福利曲线还是还是非户籍居民的福利曲线，都呈现向右上方倾斜，福利水平随城市规模增大而上升。其次，两条福利曲线之间的垂直距离体现出城市内部户籍居民和非户籍居民享受城市福利的差异。由于存在户籍身份的差异，户籍居民不仅可以和非户籍居民一样享受不依赖于户籍身份的城市福利，还可以享受由户籍身份带来的诸多城市福利，因此在任何规模的城市里，户籍居民的福利曲线都要高于非户籍居民的福利曲线。并且由于大城市户籍的福利含金量高于小城市户籍的福利含金量，大城市户籍居民和非户籍居民的福利差距要大于小城市户籍居民和非户籍居民的福利差距，这表现为两条福利曲线的垂直距离差距随城市规模的增大而增大，或者户籍居民福利曲线的斜率高于非户籍居民福利曲线的斜率。如果不同规模城市发展水平的失衡足够大，或者两条福利曲线的斜率足够大，则会出现大城市非户籍居民所享受到的城市福利水平高于小城市户籍居民所享受到的福利水平的情形。如图1，B点所对应的大城市的非户籍居民的福利水平会高于所有城市规模小于A点的小城市户籍居民的福利水平。因此，这些小城市户籍居民有向大城市迁移的倾向，同时农村地区的居民在选择迁移目标城市时，也更倾向于选择大城市。因为即使在大城市无法获得城市户籍，他们能享受到的城市福利水平也要高于在小城市获得城市户籍所享受到的福利水平。根据前面的分析，我国不同规模城市的经济社会发展水平相差很大，城市居民所享受的福利水平有很大差距，在追求更高的城市福利的动力驱使下，大量小城市和农村地区的居民不断向大城市迁移。即使大城市严格地控制户籍门槛，仍然有大量的中小城市和农村地区的居民源源不断地向大城市涌人。在这种机制下，我国的人口迁移具有明显的向大城市集中的特征。从表3可以看出，在“第五次人口普查”到“第六次人口普查”之间，我国不同规模的城市都有快速发展，但发展速度表现出很大差异，城市体系极不均衡，城市规模呈现“过大化”与“过小化”并存的格局。一个国家在经济发展初期，人口和社会资源向最大的城市集中是有利于经济发展的。因为集中可以产生集聚经济效益，有利于信息溢出和分享，并且可以充分利用基础设施。但随着经济的不断发展，城市集中所带来的拥挤效应将会超过集聚经济效益，此时分散化更有利于经济的发展。一般而言，从集中到分散的拐点应该在城市人口达到200万人左右之时。17l18有学者针对中国进行测算，得出结论，认为中国的最优城市规模应该在100万到400万人口之间，未达到和超过这一区间都将陷入低效率。表3 “第五次人口普查”到“第六次人口普查”期间我国各类城市市辖区常住人口规模变化情况资料来源：第五次人口普查和第六次人口普查数据。从人口规模看，我国656个城市中(包括县级市但不包括县)，在2010年市辖区常住人口在400万人以上的特大城市有18个，100万人 400万人的大城市有176个，50万人 100万人的中等城市有275个，50万人以下的小城市有187个。其中，在100万人 400万人这一经济效益最优区间的城市数量明显不足，而多于和少于这一区间的城市很多，城市规模两极分化严重。根据城市经济学理论，我国的特大城市应该出现人口外迁的分散化趋势，并且超过最优规模的城市应该面临经济的低效率。然而，我国的特大城市并未有丝毫分散化的趋势，城市规模仍然在不断扩大，并且城市经济也并未陷入低效率，直辖市、省会和计划单列城市的各项经济和社会发展指标仍然在全国城市中领先。对此，亨德森(Henderson)认为，发展中国家的政府具有阻碍城市分散化的动机，岗为生产和人口在最大的城市集中有利于寻租行为，因此政府会通过一定的政策降低城市规模扩大的负效应，使城市继续享受集聚经济效益。蔡防和都阳把中国的城市划分为通过行政力量以再分配的方式获取资源和通过市场力量以自我融资方式获得资源两种类型，根据他们的划分，北京、上海等特大城市都是属于依靠再分配获取资源的城市，而中小城市则只能依靠自我融资的方式实现城市发展。作为一个处在体制转轨过程中的发展中国家，中国的资源配置方式，仍具有比较明显的计划和行政干预特征，行政级别较高的大城市获得社会资源的能力远强于行政级别较低的中小城市，因而大城市也就更能吸引人口迁入。三、户籍制度改革：误区和有效途径(一)单纯剥离户籍福利含义的改革误区在城镇化的双重失衡模式下，城乡人口具有很强的向大城市迁移的倾向，在这样的背景下，通过单纯地剥离户籍的福利含义，试图直接消除城市内部户籍居民与非户籍居民福利差异的户籍制度改革必然难以奏效。在不同规模城市的发展水平存在很大差距的情况下，政府出台剥离大城市户籍福利含义的单一政策，或者降低大城市户籍含金量的改革政策，则使大城市中不依赖于户籍身份的城市福利范围扩大，非户籍居民的福利水平将上升，如图2所示，户籍居民和非户籍居民的两条福利曲线斜率差距缩小。此时图2中B点所对应的大城市的非户籍居民的福利水平与C点所对应的城市户籍居民福利水平相等，这意味着，B点所对应的大城市的非户籍居民的福利水平会高于所有城市规模小于C点的城市中户籍居民的福利水平，则只要是小于C点所对应规模的城市中的居民，就具有向B点所对应城市规模的大城市迁移的倾向，农村地区的劳动者在选择迁入城市时，也会更多地选择B点所城市福利    图2 剥离大城市户籍福利含义的单一改革政策效果对应的城市规模的大城市。从图2可以看出，C点所对应的城市规模已经远大于A点所对应的城市的规模，则相对改革前，将会有更多的人口迁入大城市。大量的城市外来人口改变了城市生活。由于城市中的一些公共物品，如道路、交通工具、公同、停车场等公共品被大量过度占用，被迫采取限行、限购、提高收费等手段加以控制，如通过给公共品设置一定程度的排他性保持其正常运转;一些准公共品，如教育、医疗等也因过度拥挤而表现出较强的使用竞争性;一些公共资源也因过度使用而面临枯竭或质量恶化，如空气、水质等。这些公共物品、准公共品和公共资源在使用上的变化必然会影响到城市原住居民的福利，并转变为政治上的压力施加于城市政府，例如通过人大投票选举、在网络媒体上“抱怨”等方式，向城市政府表达不满，寻求政策的保护。面对来自于城市原住居民的压力，政府只能将这种问题的出现归咎于城市福利的非户籍性获取，城市政府不得不制定出新的歧视性政策，使城市户籍居民重新具备排他地使用一些公共物品和优先使用非公共品的权利，如购房、购车等，扩大户籍福利的覆盖范围，从而使户籍居民和非户籍居民在分享城市福利方面的差距重新拉开。同时，城市政府将进一步提高户籍准入门槛，为在城市落户设置学历、技术、就业和住房等指标，使大量的农民工距离获得城市户籍越发遥远。在实际操作过程中，率先获得大城市户籍的将会是来自于中小城市的城市居民，而非农民工，户籍改革政策的受益者并非政策目标指向的受益对象，这导致改革政策失效。(二)户籍制度改革的有效途径由此可见，剥离大城市户籍福利含义、降低户籍含金量的单一政策在不同城市发展水平严重失衡的情况下是难以取得理想效果的。剥离户籍福利含义的改革方向并没有错，但关键在于城市之间过大的经济社会发展水平差距对人口迁移有着巨大影响，进而影响到户籍改革政策效果的发挥。因此，在进行剥离户籍福利含义的改革之前，应首先致力于缩小不同规模城市经济社会发展水平的差距，改变资源向行政级别较高的大城市过度配置的模式，加快中小城市的发展，引导人口多元化流向，走一条城镇化的均衡发展道路。对于发展中小城市，建立科学的城市体系，实现城镇化的均衡发展，一些发达国家的发展经验值得借鉴。法国政府在20世纪50年代为了发展地方的中小城市，缓解巴黎等大城市人口过度集中的压力，出台了全国领土整治规划，提出“要阻挡住把全国一切有生力量带往大城市的潮流，在所有那些资源尚未充分利用以及纵然有雄厚潜力而趋于荒芜的地区重新开发生命的源泉。”为了实现这个目标，法国政府从制度、人力、财力上采取了一系列的政策措施：加强了一批除巴黎以外的外省大城市的建设，使之在抵制巴黎地区强大的吸引力时起到平衡作用;鼓励工业分散布局，优先发展落后地区;明令禁止在巴黎、里昂、马赛三大地区以及东部、北部的工业区内新建和扩建工厂;鼓励巴黎的银行、保险公司等金融机构向全国各省和新发展的工业区增设分支机构;奖励学校、科研机构、剧团等文化机构从大城市迁往落后地区。德国的城市化进程中，人口流动方式和流向呈分散型，劳动力转移没有出现过度集中到大城市的局面。德国的大中小城市共580多个，其中超过百万人口的大城市只有4座，而人口在2万人20万人左右的城市却占60%左右，这对促进区域经济相对均衡发展，防止福利差距有重要作用。完备的公共基础设施，带来了不同规模城市同质的生活水平。德国基本法强调要为全体公平提供等值的生活条件，政府投资的路、水、电、气和排污等公共设施覆盖全国各地。德国的城市交通发达，国家修建的大中城市间电气化铁路、高速公路和城市公交系统便捷畅通。同时，注重城乡交通连接和对小城镇、乡村道路等的投入，形成了四通八达的交通网。基础设施的改善，促进了小城镇产业集群的发展，形成与城市大企业配套协作的产业链，吸纳了大量人口向小城镇转移。”美国城市化最显著的特点是都市区化。在大都市区内的中心城市发挥着区域增长极的作用，带动着周边超越行政区划的城市群落发展。随着发达交通网络的建立，中心城市的居民开始大规模地向郊区和都市区内的小城镇转移。紧随人口分散化的趋势，大型购物中心等生活设施也开始从中心城市向外扩散，进而各类制造业和服务业企业也离开中心大城市，到郊区和小城镇设厂，强化了分散化的趋势。此外，美国作为民主化和权力分散化的典范，不同城市和区域经济社会发展水平表现出明显的均等化特征。民主政治一方面能够约束政府的资源配置行为，避免人口和资源过多地集中于大城市，弱化空间的非均衡程度;另一方面能提高中小城市的政治地位，进而提高它们经济资源的获取能力。因此，美国各州行政首府所在的城市一般都没有成为中心大城市。城市的规模虽有差别，但不同规模城市的经济社会发展水平相当，各有特色，各地区人均收入等衡量发展水平的指标差距很小，有效避免了人口迁移和分布向大城市过度集中的现象。”发达国家城市化发展模式对我国具有重要的借鉴意义。发达国家的经验表明，要避免人口向大城市过度集中，关键是要大力发展中小城市，提升中小城市居民的福利水平。而只有化解了人口向大城市过度集中的趋势，才能有效推行剥离户籍福利含义的改革措施。为此，政府应建立人才、资源、重点项目分散化的激励机制，使中小城市获得发展的机会;通过国家层面的发展规划和财政支持，快速提高中小城市的基础设施水平，使其有能力承接大城市的产业转移;通过建立高速便捷区域交通网络，构建中小城市和大城市的产品要素双向流动机制，形成都市经济圈，利用大城市的辐射作用有效带动中小城市发展，引导人口合理流动，形成科学的城市体系。构建均衡化的城镇化模式，还有赖于对基于城市行政级别的集权化的城市管理体制的改革，通过一定的制度设计，避免行政级别高的大城市过度占有各类优质社会资源，挤占中小城市的发展空间。均衡型城镇化模式并不意味着所有城市的规模大小相同，而是根据城市自身条件和发展需要，应大则大，应小则小，秉承城市规模接近规模增大的边际收益与边际成本相等位置的原则。在我国的城市规模体系中，大城市规模过大，在城镇化进程中承担了过重的人口迁移压力，城市陷入规模不经济的区间。通过引导人口向中小城市流动，让中小城市更多地分担吸纳人口迁移的任务，从而再造出部分人口在100万人 400万人的理论上最优规模的城市，可以强化城市规模体系中的“中坚力量”。通过均衡化城市发展的政策措施，中小城市得到快速发展，不同规模城市之间的经济社会发展水平失衡将明显改善，生活在不同规模城市中的居民福利水平差异也将相应降低。如图3所示，中小城市的经济社会发展水平的提升意味着规模较小的城市居民的福利水平上升，无论是户籍居民还是非户籍居民所得到的城市福利都会增加，在图中表现为户籍居民和非户籍居民的两条福利曲线将由陡峭变得平缓。在此时，大城市政府推动剥离户籍含金量的改革(两条福利曲线靠右侧位置的距离缩小)，将不会造成大城市非户籍居民的福利水平高于小城市户籍居民福利水平的局面，因此也就不会出现人口向大城市大量涌人的情况，从而剥离户籍福利含义的改革措施不会对城市原有的运转模式和城市原住居民的生活方式造成很大的影响，城市政府的改革措施也能得到大多数人的拥护，改革的目标城市福利的“普惠”得以实现，城市内部不同户籍身份居民的福利失衡也就能够得到解决。图3 缩小城市发展水平差距后的户籍改革政策效果四、结论本文认为，我国的城镇化表现出不同规模城市发展水平的失衡和城市内部户籍居民与非户籍居民分享城市福利的失衡，这种双重失衡的城镇化模式对人口迁移有着重要的影响，进而影响着户籍制度改革的效果。由于城市中存在着许多不依赖于户籍身份的福利，在不同城市发展水平存在巨大差距的条件下，大城市能够为户籍居民和非户籍居民提供的福利水平要远高于中小城市所能提供的福利水平，在大城市中，即使是非户籍居民的福利水平也高于小城市户籍居民的福利水平。单纯剥离户籍福利含义的户籍制度改革政策，会使大城市不依赖于户籍身份的福利范畴扩大，大城市非户籍居民的福利水平上升，中小城市和农村地区的居民即使无法得到大城市户籍也愿意迁移到大城市，从而造成大城市人口的过度膨胀，在巨大的人口压力下，大城市政府不得不重新加强户籍控制，户籍改革政策失效。单纯剥离户籍福利含义的改革政策失效的原因，在于忽略了城镇化的另一个失衡，即不同规模城市发展水平的失衡。由于我国的直辖市、省会和计划单列市等大城市的经济社会发展水平要大大高于地级市、县级市等中小城市，大量优质的社会资源配置在行政级别较高的大城市，在这种失衡的资源配置模式下，户籍制度改革必然难以奏效。因此，有效的户籍制度改革途径，应该率先缩小不同城市发展水平的差距，通过一系列分散化的政策措施，引导投资、人口、社会资源向中小城市流动，促进形成均衡的城市发展格局，为深入推进户籍制度改革打下基础。