2第二章政府采购的发展与演变.doc

第二章 政府采购的发展与演变本章重点：政府采购思想演变与经济理论发展的关系、政府采购思想的演变、我国政府采购发展的方向。导语：政府采购思想的发展和成熟经历了一个很长的过程，最初亚当·斯密及其后的萨伊对公共部门经济的分析中包含着政府采购思想的萌芽，提出进行政府采购的一些原则，认为政府采购公共物品也要遵循市场经济的原则；边际革命之后，公共支出的效率问题受到经济学者的关注，政府采购理论日趋成熟，从20世纪20年代开始，一些财政学家或经济学家纷纷从不同的关注角度出发，提出自己的政府采购思想。政府采购理论及其与经济发展之间的关系、政府采购的功能定位和政府采购制度设计等方面得到了发展。凯恩斯主义兴起以后，政府采购作为财政政策的一个重要手段在西方国家得到广泛而成功地运用。紧随其后的公共选择理论又提出通过宪政手段改革政府采购决策机制，提高政府采购效率。20世纪中后期，政府采购实践逐渐摆脱了区域的限制走向国际化，政府采购理论从深度和广度上都得到了前所未有的发展。关键词：政府采购思想 古典经济 边际革命 凯恩斯主义 公共选择学派 制度经济学派 政府采购协议第一节 政府采购的思想演变一、古典经济时期的政府采购思想事实上，对政府部门经济行为研究的历史和经济学发展的历史一样久远，随着政府在经济生活中所扮演的角色不断在发生变化，也出现相应不同的理论，按照不同的分析范式对政府行为的变化作出解释。政府采购理论也同样经历了这个过程，从1776年到20世纪20年代以前是西方经济学的传统时期，也是政府采购理论发展的萌芽时期。亚当·斯密在国富论中主张自由放任，反对国家干预，认为通用“看不见的手”引导人们的行为便能够达到资源配置的最优化。当时的西方国家正处于资产阶级限制封建专制权力和工商业迅速发展的时期，这一思想成为那个时代的主流经济思想。在这一思想的指导下，当时政府支出的规模并不大，对政府经济行为的研究也只是整个经济学研究的一个特殊的部分。在古典经济学家的著述中，对政府作为一个消费者参与市场活动也作出了一些讨论，从中可以提炼出经济学家们最初关于政府采购的一些原则与看法。1776年，亚当·斯密的国民财富的性质与原因的研究出版，这不仅标志着经济学作为一门学科的产生，也为研究政府部门的经济行为构建了框架，（后来的公共选择理论关于政治“经济人”的讨论就与亚当·斯密的经济思想有深刻的渊源）。亚当·斯密在他的著作中积极倡导自由竞争的市场经济，他的经济理论和财政理论都是以市场经济的发展为核心的。一方面，政府对经济的态度应该是“不干预”，政府行为应该“最小化”，政府充当“守夜人”，保卫财产安全，更深刻的说，维持司法，保护产权的政府就是好政府；另一方面，政府对经济的态度应该是“不影响”，斯密认为，政府活动本身不创造价值，是非生产性的，不仅如此，维持政府活动还必须征税，财政支出扩大必然要增加赋税，赋税的加重会削弱经济发展能力，不利于经济的扩大再生产。可以看出，斯密并不主张大规模的政府支出，大量的政府消费或政府采购在斯密看来是不合时宜的。同时，斯密也对有限的政府支出的购买方式进行了讨论，他指出，公共部门的购买行为和私人的购买行为在市场经济条件下是平等的，都需要遵循公平的市场经济原则，由此才能够达到资源配置的“效率”目标。萨伊将“公共消费”看作政府支出或政府采购的基本形式，并提出政府是公共财富的托管人的思想。具体来说，政府采购可以看作是现代政府与纳税人之间的一种委托代理关系。在政府采购中，纳税人是委托人，委托政府在管理公共事务中用纳税人缴纳的税收采购所需要的公共物品；政府是受托方，政府在市场中购买货物、工程和服务的行为受到纳税人的委托。正是由于政府采购的主体政府履行托管人的职能，政府采购就必然要接受纳税人的监督，受到法规、条例、司法或行政决定的约束，以及政策和程序的限制和控制。这种思想为政府采购的制度建设和机构建设提供了理论前提。萨伊还继续指出，私人可以供应公共消费品，这就发展了斯密关于公共部门可以参与竞争的思想，萨伊把这些供应公共消费品的私人称为“对公共消费有实际贡献的人”，这一思想为政府向私人采购公共产品提供了理论依据。萨伊还认为，公共土木工程可以刺激私人生产。他指出：“政府虽然没有可能成为成功的生产者，无论如何他却可通过计划周详、办理妥善和维修得当的公共土木工程，特别是公路、运河、港口等强有力地刺激私人生产力。” 萨伊，政治经济学概论，495页，商务印书馆，1997萨伊这种“公共土木工程”可以刺激私人生产的思想可以说是凯恩斯财政政策的理论根源。二、边际革命时期的政府采购思想边际革命发生后，人们逐渐从追求经济效率的领域从私人部门拓展到公共部门，财政学不仅是一门研究分配活动的科学，也是一门研究生产活动和经济活动的科学，人们开始运用经济学的核心原理来分析和说明政府的财政行为。边际效用价值论的引入，使得市场交换原则也适用于政府公共服务的成本和费用分析。这对斯密的关于政府活动是低效率，从而应该倡导政府行为最小化的思想是一种突破。政府采购理论得到进一步体系化、科学化。三、凯恩斯主义时期的政府采购思想19世纪30年代的资本主义国家经济大危机后，凯恩斯主义的国家干预思想被资本主义各国所采纳，各国政府开始广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济，以弥补市场的缺陷。重要手段之一就是政府通过财政收入和财政支出兴办公用事业，为经济的发展创造条件。政府采购作为财政支出的重要组成部分，成为宏观调控的重要手段，政府采购制度迅速地发展起来，其影响力不断扩大，各项有关政府采购的法律法规也因此应运而生。政府通过政府采购来调整经济结构、增加就业、带动企业和国民经济发展。如当经济萧条时，政府应实行赤字预算与适度的通货膨胀政策，通过政府采购与政府投资，来拉动全社会的投资，增加全社会的就业。同时，国际金融组织的产生既为政府采购提供并增加了资金来源，也强化了政府的投资主体作用，政府采购在国民经济中的地位逐步上升。政府采购制度内涵上体现出凯恩斯主义经济学思想，凯恩斯主义的宏观管理理论自建立之初起便将政府对总需求的控制财政政策放在重要位置。显然，政府采购制度是政府通过“国家购物”的方式，扩大政府支出，直接影响、拉动生产进而拉动经济增长。从这个意义上讲，政府采购制度是建立在凯恩斯主义的宏观管理理论基础上的。四、公共选择学派的政府采购思想公共选择理论反对国家干预经济，提倡新自由主义。其代表人物詹姆斯·布坎南认为，政府公务员不仅是“政治人”，也是“经济人”，其行为也遵循私人利益最大化原则，不可避免地会产生大量寻租行为，并导致政府失灵。根据布坎南的定义，寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。寻租者所得到的利润并非是生产的结果，而是对现有生产成果的一种再分配，寻租行为具有非生产性特征。同时，寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入，政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社会成本，这些成本包括：寻租活动中浪费的资源，经济寻租引起政治寻租所浪费的资源，寻租成功后损失的社会效率。公共选择理论认为，在市场经济条件下，最常见的寻租行为有四种：一是政府定价；二是政府的特许权；三是政府的关税和进口配额；四是政府订货。政府订货行为存在于政府采购之中，也就是说政府采购中存在寻租的可能性。随着政府采购规模和范围日益扩大、采购任务越来越繁重，政府单独采购难以保证采购的质量、服务和效率，于是，关于政府采购制度规范的研究也逐渐得到经济学界的重视。在公共选择理论中，偏重研究制宪与修宪理论的，称之为宪制经济理论，它主要研究如何实现对政府的财政权力、货币权力与管制权力的约束。公共选择理论对于政府采购思想的贡献在于：让人们意识到政府采购人员是具有“经济人”特征的比较利益人；政府采购的模式应是委托代理的公私伙伴关系；完善政府采购制度路径选择要以建立、健全政府采购法律体系为重心；对政府开支项目进行损益分析，杜绝过去政府项目不计成本的做法；引进利润分享机制，允许官僚机构对节约成本所形成的财政节余拥有一定的自主处理权；加强对官僚机构的监督等等。公共选择理论认为政府应转变职能，改革政府的经济管理方式，从一些不必要的经济活动中退出来，把更多的事情交给“看不见的手”市场来调节。五、制度经济学派的政府采购思想政府采购中的政府作为一个经济实体和政府行为中的“经济人”假设是两个不同的概念。市场经济理论表明，政府在市场中作为产品的购买方，需要遵循市场经济中的公平交易原则。这就决定了政府采购活动中必须坚持公开、公平和公正性原则。公平性原则是指交易双方的权利与责任关系，政府采购的买卖双方必须是在自愿平等的原则上进行交易，分别履行买卖双方在商品交易中发生的义务，不能够因为政府所掌握的公共权利就可以凌驾于其他市场行为者之上，进行不公平交易；同样地，其他市场行为人也不能够因为交易对方是公共部门，就可以任意提价或者提供价高质次的产品。1937年，科斯在他的论文论企业的性质中指出：“利用价格机制是有成本的。通过价格机制组织生产的最明显的成本就是所有发现相对价格的工作。市场上发生的每一笔交易的谈判签约的费用必须考虑在内。”并使用交易成本这一工具分析了企业的性质和规模问题，这里的谈判签约的费用可以看作是总交易成本的一种概括。在1960年发表的论文社会成本问题中，科斯对交易成本的内容作出了进一步的界定，即“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行等。”这也是对交易成本的一个总的概述。施蒂格勒沿着科斯开创的研究思路，考察了“搜寻成本”，即买卖双方寻找对自己最有利的价格所要耗费的资源。从交易、契约及与交易费用的孪生性出发，达尔曼认为，交易双方欲达成协议，必须相互了解，将可能提供的机会告诉对方，这种信息的获得和传递需要耗费时间和资源；如果交易的一方有多个经济代理人，在决定交易条件时，还会产生某些决策的成本；相互同意的条件确定后，还有执行所定协议的成本以及控制和监督他方以确定是否按照所签订协约条款履行其责任的成本。威廉姆森将交易费用分成事前和事后两部分，事前费用包括起草、谈判和维护等费用，其中的“维护费用”尤其复杂，它与一般的所有权、可信承诺与诚实、契约争端的法律裁决有关；事后费用包括交易偏离一致性后所产生的不适应成本、双方矫正事后不一致所产生的讨价还价成本、与规制结构有关的设立与运行成本以及实现可信承诺的保证费用。科斯认为，市场交易的本质就是价格机制。在市场经济条件下，价格机制在生产要素竞争和促进资源配置效率最大化方面确实发挥着积极的作用，但是由于交易成本的存在，遵循这种价格机制本身也是有成本的，很多情况下通过价格机制进行市场交易，“市场发生的每一笔交易的谈判和签约的费用都要考虑在内”由此产生的成本。按照科斯的想法，企业正是为了降低越来越高的交易费用才产生的。在企业内部，市场被取消，某一个生产要素（或他的所有者）不必与企业内的其他一些合作的生产要素所有者签订一系列契约，这一系列契约被一个内部契约（如企业的组织形式和规章制度）所替代。因此，企业产生的原因是利用价格机制是有成本的，企业可以节约交易成本，是对价格机制的一种替代。政府采购的交易成本，是指公共部门作为政府采购的主体，为完成市场交易，所发生的搜寻成本、谈判成本、决策成本、缔约成本、实施成本、监督成本、控制成本和矫正成本。政府所需要的货物、工程和服务的购买方式，是各单位使用预算资金到市场上进行自发的、分散的采购，同一交易过程被各单位反复进行，同一交易成本被反复支出，造成了大量的浪费。为降低采购中不必要的交易成本支出，建立政府采购制度成为一种新的替代方法。在政府采购制度下，通过集中采购，同一交易行为的反复进行可被一次性交易替代，反复签订的同一类契约可被一个契约替代，可以大大降低采购中的交易成本。科斯在分析企业规模时指出，企业通过减少契约的数量节省了交易成本，但并没有取消契约和企业内的交易。所以，政府采购有利于节省采购中的交易成本，并不意味着政府采购的范围越广、规模越大、集中程度越高就越好。随着企业规模的扩大，在企业内部组织追加交易的成本可能会上升，在组织的交易增加时，或许企业家不能成功地将生产要素用在它们价值最大的地方，不能导致生产要素的最佳使用，因此，企业规模受它所节约的外部交易成本和随着规模扩大而增加的内部交易成本的制约，其规模决定于这样一点在企业内部组织一笔额外交易的成本等于在公开市场上完成这笔交易的成本。同样，随着政府采购范围、规模和集中程度的扩大，会增加组织协调的内部成本，使政府采购在交易成本方面变得不经济。最佳的交易成本取决于合适的政府采购范围、规模和集中程度，政府采购实施的范围过窄、规模过小、集中程度过低，就达不到节省外部交易成本的目的，反之，就会增加内部交易成本，其临界点在于通过政府采购实施的最后一项采购的交易成本等于原分散采购下完成这笔采购的成本。建立政府采购制度的目标之一是为了节约采购成本，限制政府采购的范围、规模和集中程度也是为了节省采购成本，有些产品到底是实施政府采购，还是继续沿用以前的分散采购，一个重要的参考指标就是看哪种采购方式更有利于节省交易成本。 第二节 国外政府采购实践发展一、政府采购的起源政府采购的起源可以从国家和政府的产生以及商品经济的产生两个不同的历史演变来分析。国家产生之后，统治者为了履行统治职能和社会管理职能，需要具备一定的物质条件，在商品经济产生之前，这种物质条件的满足只能依靠掠夺和产品交换。统治者的掠夺行为是单向的，即统治者利用暴力无偿地从公众手中获得产品；随着生产力的发展，统治者也可以生产一定供自己消费的产品；随着商品经济的发展，统治者还可以将自己生产的产品与私人的产品进行交换。这几种方式都可以满足政府对物质条件的需要和需求，但它们仍不是现代意义上的政府采购。政府采购是一种交易行为，只能在商品和私有制产生之后才可能实现。原始社会末期，随着生产力的发展，整个社会中出现一些过剩的产品可以用于交换，于是出现了各种形式的采购活动。采购活动的主体包括个人、家庭和部落，有了商品经济的发展，国家作为一个物质需求单位，也参与到采购活动中来。最早的一张政府采购单可以追溯到公元2800到2400年的叙利亚，它写在红色的陶制木板上，“用600升谷子换取50瓶润滑油。”公元前3世纪的雅典也有政府采购的记录，人们还发现了凯撒军团的采购订单。政府采购古已有之，只不过当时的政府采购是为了满足统治者骄奢淫逸的生活，大部分都是生活用品，为了满足统治者向外扩张的野心，也有很多军需用品。即使有一部分是关乎民众生产生活的政府采购或政府的公共工程，其目的也并非为了满足民众的需求，而是统治者发展生产、增强国力的需要，或者是用于维持政治统治的抚民措施。现代意义上的政府采购最早形成于18世纪末、19世纪初的自由资本主义时期。当时（即1782年）英国设立了政府文具公用局，作为采购政府部门所需办公用品的机构，其后发展为物资供应部，专门采购政府各部门所需物资。此后，西方各国都成立了专门的机构或通过相关的法律，以确定政府采购管理的重要地位。随着社会经济的发展，政府采购的适用范围逐步扩大，当今西方发达国家政府采购的涵义已经同过去大不相同了，可以说，真正完整意义上的政府采购，是现代市场经济发展的产物。二、政府采购制度的发展除英国外，美国也是较早采用政府采购的国家，联邦政府民用部门的采购历史可以追溯到1792年。当时，通过了有关政府采购的第一部法律，将为联邦政府采购供应品的责任赋予美国首任财政部长亚历山大·汉密尔顿。之后，美国不断完善有关政府采购的法律和法规。1861年，美国制定的一项法案要求每一项政府采购至少要有3个投标人。1868年，美国国会又通过立法确定公共开标和公共授予合同的程序。在近代市场经济（自由市场经济）阶段，市场是配置资源的主要方式。市场经济国家信奉“看不见的手”，政府基本上不参与、不干预国民经济活动，政府直接承担的公共工程和物资采购也十分有限。因此，政府采购市场并不发达和也远不完善。随着经济的发展，到了现代资本主义市场经济时期，特别是在19世纪30年代的资本主义国家经济大危机后，市场经济国家普遍认识到：市场经济并不是万能的，它也存在着失灵的领域。于是，凯恩斯主义的国家干预思想被广大资本主义国家采纳。为了弥补市场的缺陷，政府开始广泛使用经济手段和法律手段干预国民经济。其中，最重要的手段之一就是政府通过扩大财政支出兴办公用事业，为经济的发展创造条件。由于政府采购是财政支出的重要组成部分，随着它的规模不断扩大，对社会经济产生的影响也逐渐受到人们的重视。为了兴利除弊，各项有关政府采购的法律、法规就应运而生。1947年，美国国会通过武装部队采购法确立了国防采购的方法和程序，并将军事采购的责任赋予国防部的后勤局，在军事国防领域实现了集中政府采购。1949年，国会又通过了联邦财产和行政服务法（Federal Property and Administrative Service Act），该法为联邦服务总署（General Service Administrative，GSA）提供了统一的采购政策和方法，并确立了GSA为联邦政府的绝大多数民用部门组织集中采购的权利。由此，美国确立了集中采购的管理体制。直到今天，GSA仍然保留着为联邦政府的民用部门集中采购的责任。在发达国家的带动下，各发展中国家也纷纷着手建立政府采购制度，例如，韩国为了提高政府采购的效率，在1949年1月建立了第一个统一采购机构对外援助临时供应办公室，该办公室同时还负责利用政府外汇基金向外购买政府所需物品。1955年1月，韩国对政府采购制度进行了一次重大改革，将采购和供应集中到一个机构，即对外供应办公室，采购资金来源包括政府外汇基金、外国援助基金和政府贷款。1966年，韩国成立了供应办公室，统一负责对外采购和国内采购、重点工程采购、对企业需要的重要原材料贮存采购以及供应事务。为了与国际接轨，1997年1月，韩国将供应办公室改为采购厅。目前，韩国计划进一步完善政府采购管理体制和运行机制，如建立信息网络等，提高政府采购的透明性、公开性、竞争性，进一步提高政府采购的效率。韩国的政府采购法规也经过了多次改革，以前的有关政府采购的法规是分散的，主要是在“预算会计法”、“公共预算和账户法”等法规中做出相应的规定。1995年，财政经济院国库局先后制定了政府合同法、政府合同法实施准则、政府合同法实施细则、政府合同法实施准则特别条例、政府合同法特殊采购特别实施条例等法规。由此可见，现代资本主义市场经济时期，政府采购取得了很大的发展，而且在逐渐地走向成熟。因此，尽管政府采购制度起源于资本主义自由经济时期，但真正意义上的政府采购制度却是现代市场经济发展的产物，它是与市场经济国家中政府干预政策的产生和发展密切地联系在一起。三、政府采购制度的国际化政府采购制度本身是财政管理制度的一部分，其管理对象是公共支出，由于支出是一种消费行为，于是，就出现了由谁来提供消费品的问题。正是由于支出与消费存在着非常密切的关系，政府采购制度在加强支出管理的同时，客观上也需要处理好内外贸易的关系。1979年以前，政府采购与贸易的关系很好协调，即购买国内产品，各国的政府采购是封闭的，不对外开放。1947年由各国共同制定的关税和贸易总协定（简称关贸总协定）时，规模巨大的政府采购市场被刻意排除在外，主要是考虑到避免与当时各缔约国普遍采购国内产品、保护本国产业的政策相冲突。随着国际贸易的发展，一方面，一些发达国家期望为本国产品开拓国外市场，还有部分国家则希望通过打破贸易壁垒来解决本国贸易失衡问题，国际贸易自由化的呼声越来越高；另一方面，政府采购的规模越来越大，每年政府采购的金额达数千亿美元，占国际贸易总额的10%以上，政府采购的巨大市场在国际贸易领域日益受到各国的重视。同时，在政府采购中的歧视性做法也越来越明显，歧视性政府采购已成为国际贸易的一个严重障碍。于是，一些欧美国家纷纷提出应将政府采购纳入国际协议，并在1976年利用关贸总协定东京回合谈判的机会，成立了专门小组，讨论国际政府采购问题。1979年东京多边贸易谈判在日内瓦签订了政府采购协议（Government Procurement Agreement，GPA），但其性质是非强制性的，由各缔约国在自愿的基础上签署，通过相互谈判确定政府采购的开放程度。当时有美国、加拿大、欧共体及其15个缔约方、香港、以色列、日本、韩国、列支敦士登、荷属阿鲁巴、挪威、新加坡、瑞士等国家签署了该协议，成为协议的一员。政府采购协议的形成，标志着国际政府采购制度的初步形成。政府采购协议（以下简称协议）于1981年开始生效。它仅适用于门槛价达到15万特别提款权以上的中央政府采购项目，1988年门槛价降为13万特别提款权。尽管如此，协议涵盖的政府采购市场仅是各国政府采购总额的一小部分，其在国际贸易中发挥的作用还是非常有限的。在关贸总协定乌拉圭回合谈判期间，各成员国曾对协议的内容进行了修订。新的协议规定，采购实体不仅包括中央政府，还包括地方政府以及公用事业单位，并相应规定了中央政府、地方政府、公用事业单位货物、工程和服务采购的门槛价，新的协议于1996年1月1日正式生效实施。协议仅对签字成员国有约束力，许多发达国家先后签署了协议。协议成员国希望有更多的国家加盟，并采取一些强制性措施迫使想加入世界贸易组织的国家签署协议。在原关贸组织开始就政府采购市场的开放问题进行多边谈判的同时，许多区域性组织也将政府采购纳入到地区贸易自由化的内容中。如亚太经济合作组织（APEC），根据1995年12月的APEC部长级会议和领导级非正式会议通过的大阪行动议程，将政府采购列为APEC贸易投资自由化与便利化的15个具体领域之一。欧共体在其区域内建立国际政府采购制度的努力却要比关税与贸易总协定通过政府采购协议要早13年。为了实现在欧共体范围内消除贸易壁垒，促进货物、资本和人员的自由流动这一欧共体条约目标，欧共体早在1966年就在欧共体条约中对政府采购作出了专门规定。后来欧盟在该条约的指导下，相继颁布了关于公共采购各领域的“委员会指令”，构成了独具特色的公共采购法律体系。在这个体系中，有四部指令是关于政府采购的实体性法律，有两部是程序性的法律。前四部分别是1992年颁布的关于协调授予公共服务合同的程序的指令、1993年颁布的关于协调公共供应品合同的程序的指令、关于协调授予公共工程合同的程序的指令和关于协调水、能源、交通运输和电信部门采购程序的指令；后两部分别是1989年颁布的关于协调有关对公共供应品合同和公共工程授予审查程序的法律、规则和行政条款的指令和1992年颁布的关于协调有关水、能源、交通运输和电信部门采购程序执行共同体规则的法律、规则和行政条款的指令。这六部指令是适用于欧共体范围内的公共采购的主要规则，欧共体通过这六部指令建立了其范围内的国际政府采购制度。世界银行为了保证其贷款资金的有效利用和监督借款国的政府采购行为，于1985年颁布了国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款指南，并且采取了一系列监管措施，在世行成员国范围内大大促进了政府采购的实践工作，越来越多的人也逐渐认识到完善的政府采购制度对促进公共资金的有效利用、对一国经济的发展以及对树立廉洁和公正的政府形象有重要的意义。联合国国际贸易法委员会自1966年成立以来，一直致力于通过制定国际协定或示范法等基本法律的形式促进国际贸易法律的规范化和统一化。由于采购法律涉及各国的民事、刑事法律规定、文化传统以及国家的对外贸易政策，使其很难在成员国中达成一致。因此，为了促进各国政府采购立法的统一和帮助正在进行政府采购立法的国家建立一个经济有效的政府采购法律和运行制度，1994年，在该委员会第27届年会上通过了关于货物、工程及服务采购的示范法。目前，WTO的政府采购协议、欧共体的指令、世行的贷款指南和联合国的示范法这四部国际政府采购规则基本代表了国际政府采购制度的标准规范。在世界贸易一体化的趋势下，我国已于2001年11月11日正式签署了加入WTO的协议，并于同年12月11日正式开始承担WTO的权利和义务。尽管我国目前还没有承诺加入政府采购协议，但从国际政府采购制度的发展趋势看，随着我国经济实力的不断提高，我国在未来必然会逐渐地介入到政府采购协议之中。也就是说，我国政府采购市场的适当开放是大势所趋，事实上，尽管我们没有声明对外开放政府采购市场，但我们已在某些领域对外开放了。如当我们接受世行的某些贷款时，世行会给我们提出一些限制性条件，要求我们采取国际性招标的方式进行采购等等。第三节 我国政府采购制度的建立与发展实践表明，政府采购制度是市场经济条件下财政制度的重要组成部分，国际上大多数政府采购制度比较完善的国家都将其作为加强支出管理、约束政府采购行为的重要制度安排。我国的市场经济体系已经初步建立，随着经济向市场经济接轨，政府的职能范围和发挥职能的手段也在发生着变化，建立规范、完善的政府采购制度是非常必要的。近年来，我国各级和各地政府采购部门为了加强财政支出管理和强化政府采购职能，普遍实行了政府采购试点，并取得了一定的成效。辽宁、上海、深圳等20多个省市都制定了政府采购的地方性法规。一、我国政府采购制度建立和发展的主要历程1996年10月，财政部编写了第一份政府采购简报，同年，上海市政府采购试点工作取得一定进展。1997年，财政部向国务院法制办报送了制定政府采购条例的立法请示。当年，国务院法制办还就招标投标法和政府采购法的立法思路进行了协调。1998年，国务院进行机构改革，在国务院核定财政部的“三定方案”赋予了财政部负责拟定和执行政府采购政策的职能，从而确立了我国政府采购的主管部门。1999年，财政部颁布了政府采购管理暂行办法，这是我国第一部关于政府采购管理的全国性的部门规范性文件。同年，政府采购法被列入全国人大常委会“九五”立法规划。2000年，财政部对内部机构进行改革，对政府采购机构进行了强化，由原来的2增加为4人，现在已经扩充到了9人。2001年，我国加入了世界贸易组织并承诺在成为WTO成员以后，尽快启动加入WTO政府采购协议的谈判。2002年6月，政府采购法颁布；2003年，政府采购法正式实施。2004年，我国开始研究政府采购有关经济和社会政策；2005年，我国政府采购有了更多的实质性研究成果和政策措施。2006 年，我国就加入WTO政府采购协议谈判与美国开展了技术性磋商，与欧盟进行了对话，我国还正式承诺将在2007年底启动加入WTO政府采购协议谈判。 2007年，财政部和美方开展了第二次政府采购技术性磋商。在这十年里，我国的政府采购改革不断地向前推进，在法律方面、实践方面、组织体系方面，都取得了较大的进展。二、我国政府采购制度改革取得的成效（一）政府采购规模和范围不断扩大。全国政府采购规模由1998年的31亿元到2006年的3500亿元；政府采购范围由原来的主要局限在货物，而且是标准货物，逐步扩大到了工程和服务。（二）政府采购管理体制逐步理顺，特别是监管和操作的分离，解决了既是“运动员”又是“裁判员”的问题。从监管来看，除了政府采购监督管理部门，还有立法机构、审计机关等，呈现出多元化的特点，逐步走向了规范化和多元化。从操作层面来看，全国各级政府采购中心都明确了自身的职能定位。（三）法律法规体系越来越完善。我国目前已经形成了以政府采购法为核心的一系列法律法规体系。（四）政府采购市场的开放步伐进一步加快。我国有越来越多的采购项目实行对外开放政策，如我国的水利建设、奥运场馆建设等，均邀请了国外优秀供应商进行公平竞争。（五）政府采购制度定位的认识逐步到位。对于政府采购制度的功能，由过去的以资金节约率来评价政府采购制度效果好坏的理念，转向了政府采购制度政策目标多元化，如保护中小企业、绿色采购、抑制腐败等。政府采购制度在公共支出管理方面的定位，也逐步地得到了社会各界的认可。三、我国政府采购制度改革面临的新任务我国的政府采购改革已经进入了一个新的发展时期，同时也面临着新的形势和任务，突出表现在以下几个方面。（一）政府采购改革要承担起为其他改革服务的任务。要为我国的经济建设服务，为我国和谐社会建设服务，为实现我国有关经济和社会政策服务，这就为我国政府采购制度改革工作提出了更高的要求。（二）政府采购制度自身要改革和进一步完善。随着政府采购制度改革的不断深化，政府采购改革中的有些问题日益凸现出来，不仅仅是政府采购本身的操作还不够规范，制度不够健全，采购效率不够高等问题，还有我们遇到了更深层次的困难和问题，社会各界对政府采购的期望也越来越高，对此，应该有相应的措施和办法予以应对，切实把政府采购制度的优越性体现出来。（三）履行加入WTO政府采购协议的承诺。2001年我国政府作出承诺，尽快启动加入 WTO政府采购协议谈判，在 2007 年年底前向WTO提交开放清单，正式启动加入GPA 谈判。这是我国目前面临的重大任务之一。四、我国进一步政府采购工作的相关建议（一）完善政府采购法律法规体系建设，尽快出台政府采购法实施条例。我国在很多制度层面上需要跟国外对接，要做好迎接我国加入GPA的挑战，进一步开放市场。（二）解决法律法规之间的衔接问题。由于各项法律的不衔接所带来的很多问题或矛盾非常突出，必须解决部门利益之争和各项法律法规的不协调问题。另外，政府采购制度是公共财政管理的手段之一，1998年我国实行了部门预算、国库集中支付和政府采购三大改革，这三项改革也应该衔接起来。（三）加强政府采购政策功能的发挥。发挥政府采购的政策功能，也是发挥财政政策功能的主要力量，现在我国提出科学发展观、五个统筹、建设社会主义新农村、构建和谐社会，这里涉及到一个重要的问题就是结构调整的问题。结构性的调整，涉及了两大宏观调控的手段，其中财政政策的手段要优于货币政策。在构建和谐社会的过程当中财政政策是大有作为，政府采购是作为支出里面很重要的一部分，其政策功能的发挥要逐步加强，要体现政府社会经济发展的政策目标。（四）提高政府采购效率。这个效率有多方面的效率，一是经济效率，如规模等；二是行政效率，如采购周期、审批的时间等；三是市场效率，所谓的市场效率就是说，要真正形成一个统一的政府采购市场，将来甚至是一个统一开放的政府采购市场，在实行政府采购的过程当中，不能搞地区封锁，因为现在很多地方存在指定品牌的问题；四是政策效率。（五）进一步加强政府采购的监管。在执行政府采购过程中，必须有外部的力量来审查，比如工商审查、外部准入制度和会计制度等共同监管。（六）明确电子化政府采购管理主体，制定电子化政府采购细则和统一标准，制定信息透明化法规。政府采购法被称为“阳光法案”，政府采购对透明化要求更高，需要通过信息化建设来推进透明化。我国目前的信息化建设还存在很多问题，如政府采购信息公告不完全和“信息孤岛”等问题。我们应借鉴国外电子化政府采购带有强制性的做法，立法先行，首先做好信息透明化，因为信息透明化是电子化政府采购的基础；其次是在中国的环境中进行试点和检验，找出共同之处；最后形成电子化政府采购法规，并确定电子化政府采购统一标准。本章小结：1.斯密并不主张大规模的政府支出，大量的政府消费或政府采购在斯密看来是不合时宜的。2.萨伊将“公共消费”看作政府支出或政府采购的基本形式，并提出政府是公共财富的托管人的思想。具体来说，政府采购可以看作是现代政府与纳税人之间的一种委托代理关系。3.凯恩斯主义的国家干预思想被广大资本主义国家所采纳，各国政府开始广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济，以弥补市场的缺陷。重要手段之一就是政府通过财政收入和财政支出兴办公用事业，为经济的发展创造条件。而政府采购作为财政支出的重要组成部分，成为宏观调控的重要手段。4.公共选择理论认为政府应转变职能，改革政府的经济管理方式，从一些不必要的经济活动中退出来，把更多的事情交给“看不见的手”市场来调节。5.根据科斯的交易成本理论，建立政府采购制度的目标之一是为了节约采购成本，限制政府采购的范围、规模和集中程度也是为了节省采购成本，有些产品到底是实施政府采购，还是继续沿用以前的分散采购，一个重要的参考指标就是看哪种采购方式更有利于节省交易成本。6，现代意义上的政府采购最早出现在英国，之后在一些发达国家和发展中国家得到推广，并逐步走向国际化。7.我国政府采购制度改革取得的成效：政府采购规模和范围不断扩大；政府采购管理体制逐步理顺，特别是监管和操作的分离，解决了既是“运动员”又是“裁判员”的问题；法律法规体系越来越完善；政府采购市场的开放步伐进一步加快；政府采购制度定位的认识逐步到位。8.我国政府采购制度改革面临的新任务：政府采购改革要承担起为其他改革服务的任务；政府采购制度自身要改革和进一步完善；履行加入WTO政府采购协议的承诺。9.我国进一步政府采购工作的相关建议：完善政府采购法律法规体系建设，尽快出台政府采购法实施条例；解决法律法规之间的衔接问题；加强政府采购政策功能的发挥；提高政府采购效率；进一步加强政府采购的监管；明确电子化政府采购管理主体，制定电子化政府采购细则和统一标准，制定信息透明化法规。课外阅读材料：1. 曹富国、何景成编著：政府采购管理，企业管理出版社，第15页。2. 马海涛、陈福超、李学考主编，政府采购手册，民主与建设出版社，2002年4月第1版，2831页。3. 傅殷才主编，制度经济学派，武汉出版社，1995年12月第一版，160180页。4. 段文斌、陈国富等主编，制度经济学，南开大学出版社，2003年10月第一版，165241页。