论中外合作办学的优势和存在的问题.doc

论中外合作办学的优势和存在的问题教轴职业第35期(总第603期论中外合作办学的优势和存在的问题明航摘要为了研究民办学校的发展规律,文章主要论述了中外合作办学的优势是中外合作有利于吸引国外投资,有利于引进国外优质教育资源.主要问题是产权模糊ff,l于外方大胆投资,股权与控制权的非对称性不利于建立完善的治理结构和治理机制.因此,中外合作办学改进的关键是:一要明晰产权;二要消除或减小股权与控制权的非对称性;三是国家应从宏观上设立质量监控体系.关键词中外合作办学产权优势问题作者简介明航(1967一),男,湖北黄冈人,中央教育科学研究所教育发展研究部副研究员,博士,研究方向为教育经济学,职业教育,民办教育.(北京100088)e0图分类号36719文献标识码A文章编号1004-3985(2008)35-0012-03一,中外合作办学的内涵与类型(一)中外合作办学的内涵2003年3月1日国务院颁布了中华人民共和国合作办学条例(以下简称条例),并于2003年9月1日起正式施行.条例第2条:”外国教育机构同中国教育机构(以下简称”中外合作办学者”)在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构(以下简称”中外合作办学机构”)的活动,适用本条例.”笔者认为,这就是官方定义的”中外合作办学”外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动.笔者认同这一定义,为了深入了解中外合作办学的内涵,特对条例中有关中外合作办学的规定做简要说明.第一,关于中外合作办学的教育主权与性质.教育主权(EducationalSovereignty)是指一国固有的处理其国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力;是一国处理教育方面国际事务的最高原则,同时不违背国际法的基本原则(即相互尊重主权和主权平等的原则).关于教育主权在条例里有较明确的规定.条例第1条:“根据中华人民共和国教育法中华人民共和国职业教育法和中华人民共和国民办教育促进法,制定本条例.”条例第5条:”中外合作办学必须遵守中国法律,贯彻中国的教育方针,符合中国的公共道德,不得损害中国的国家主权,安全和社会公共利益.”第4条:”中外合作办学者,中外合作办学机构的合法权益,受中国法律保护.”条例规定,未经批准,外国组织和个人不得在华擅自招收学生,不得在中国擅自举办任何形式的教育考试.外国宗教组织和代表宗教组织的个人,不得在华进行任何教育活动.条例第7条:”外国宗教组织,宗教机构,宗教院校和宗教教职人员不得在中国境内从事合作办学活动.中外合作办学机构不得进行宗教教育和开展宗教活动.”这些规定,都体现了我国教育法第67条对我国教育主权的规定:”教育对外交流与合作坚持独立自主,平等互利,相互尊重的原则,不得违反中国法律,不得损害国家主权,安全和社会公共利益.”中外合作办学机构的性质,条例第3条:”中外合作办学属于公益性事业,是中国教育事业的组成部分.”我国对中外合作办学的方针是”扩大开放,规范办学,依法管理,促进发展”“国囵旦±家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学”“国家鼓励在高等教育,职业教育领域开展中外合作办学,鼓励中国高等教育机构与外国知名的高等教育机构合作办学.”条例第25条:”中外合作办学机构的校长或者主要行政负责人,应当具有中华人民共和国国籍,在中国境内定居,热爱祖国,品行良好,具有教育,教学经验,并具备相应的专业水平.中外合作办学机构聘任的校长或者主要行政负责人,应当经审批机关核准.”此条例规定了校长需由”中国人”担任,是教育主权在校长人选问题上的具体表现.条例第62条:”外国教育机构,其他组织或者个人不得在中国境内单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构”,这更进一步从根本上保证了教育的主权.第二,关于中外合作办学的营利性问题.我国教育法第25条规定:”任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构.”条例第3条:”中外合作办学属于公益性事业,是中国教育事业的组成部分.”这决定了中外合作办学的性质,是不得以营利为目的.营利性的问题,是我国教育界争论的热点,也是难点问题,尤其是在民办教育的问题上.大家对营利性为目的,还是营利性为手段,以及营利性与公益性之间的关系,已有一些比较成熟的看法,在此不再赘述.教育的营利问题,或者具体到关于收费,获得报酬等经济问题,主要与教育的产权问题相关.条例第37条:”中外合作办学机构存续期间所有资产由中外合作办学机构依法享有法人财产权,任何组织和个人不得侵占.”第39条:”中外合作办学机构收取的费用应当主要用于教育教学活动和改善办学条件.”第41条:”中外合作办学机构应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告,委托社会审计机构依法进行审计,向社会公布审计结果,并报审批机关备案.”这些规定,是针对中外合作办学的资产及其运作而规定的.条例第38条:”中外合作办学机构的收费项目和标准,依照国家有关政府定价的规定确定并公布;未经批准,不得增加项目或者提高标准.”即实行政府定价的政策.条例第47条:”中外合作办学机构清偿上述债务后的剩余财产,依照有关法律,行政法规的规定处理.”这是对合作办学终结后的财产分配问题的规定.以上条例条款,规定了中外合作办学机构的性质及法人财产权,规定了其收费及经费使用,这意味着中外合作办学的举教袖职业丽琢焉面办者拥有财产权,相应地也享有合作办学的财产使用权,经营权和收益权.但是,条例对于中外合作办学机构的产权界定仍然是模糊的,尤其是对产权结构方面没有任何规定.至于”非营利性”不等于”不营利”,根据中华人民共和国民办教育促进法(以下简称民办教育促进法)第51条规定”民办学校在扣除办学成本,预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报.取得合理回报的具体办法由国务院规定.”也就是说中外合作办学机构应该是可以有”合理回报”的.民办教育促进法第46条又规定”民办学校享受国家规定的税收优惠政策”.根据法律规定,学校和其他教育机构作为非营利性组织,不能把教育教学作为可以取得超出资本的收益并将其分配给投资人的业务来经营,也就是说不能把获取经济利益作为追求的首要目标,但并不限制,更没有禁止其通过各种途径或形式获取经济收益.也就是说,中外合作办学只要不是以营利为目的,可以采取各种途径获取经济收益.根据民办教育促进法第46条:”民办学校享受国家规定的税收优惠政策.”同样,对合作办学的税收问题也是应该考虑的.条例第6o条:”在工商行政管理部门登记注册的经营性中外合作举办的培训机构的管理办法,由国务院另行规定.”在实践中,我国对非学历教育的合作办学机构是要征收营业税的.但对于一些考试服务机构,英语培训机构等利润丰厚的合作办学机构,如何对其进行具体规范是不得不面对的问题.(二)中外合作办学的类型1.独立法人的合作与非独立法人的合作.划分依据是条例第11条:”中外合作办学机构应当具备中华人民共和国教育法中华人民共和国职业教育法中华人民共和国高等教育法等法律和有关行政法规规定的基本条件,并具有法人资格.但是,外国教育机构同中国实施学历教育的高等学校设立的实施高等教育的中外合作办学机构,可以不具有法人资格.”2.营利性机构和非营利性机构.划分依据是条例第60条:”在工商行政管理部门登记注册的经营性的中外合作举办的培训机构的管理办法,由国务院另行规定.”3与教育相关的法人和与教育不直接相关的法人.划分依据是合作外方的主体属性.例如:与教育相关的法人有企业法人(如教育集团,教育发展公司,教育有限公司),社团法人(如教育基金会,教育交流中心,教育协会,教育国际组织);与教育不直接相关的有政府机关法人,企业法人(公司,投资集团,投资咨询机构),社团法人(基金会,行业协会,学会,交流中心,认证协会,国际组织等),事业法人.4.公有产权学校(法人)与私有产权学校(法人).依据合作中方的产权属性,可以将中外合作办学分为两类:一类学校是国内公立学校与国外教育机构的合作,一类是国内私立(民办)学校与国外教育机构的合作.5.学历教育和非学历教育.学历教育可以从阶段上分为中专学历,大专学历,本科学历,研究生学历;非学历教育可以分为培训教育(语言培训,技术培训),职业证书教育(会计师,建筑规划师等)以及其他教育(高等研修教育,闲暇教育等).二,中外合作办学的优势(一)中外合作办学有利于吸引国外投资,缓解我国教育经费短缺和教育供给不足的矛盾中外合作办学有着深厚的国际背景,也是我国教育发展和社会发展的必然选择.如果从国内各种类型的比较来看,中外合作办学的第一大优势就是吸引了国外投资,能在一定程度上缓解我国教育经费短缺,政府财政教育经费有限以及国内教育总供给严重不足的局面.改革开放以来,党和国家一直重视引进外资,制定了多方面吸引外资的政策.实践证明,利用外资对加快我国社会主义建设以及教育事业的发展是有重大作用的.中外合作办学是利用外资的很好途径,今后应加大力度.(二)中外合作办学有利于引进国外优质教育资源,发展我国教育事业中外合作办学引进国外先进的教育思想,教育理念,教学内容,教学方法和教学管理经验,一方面能够在国内培养出高水平的国际人才,另一方面有利于提高中国整体的教育水平.通过中外合作办学,可以引发我们对现有教育政策和教育制度进行比较和反思,促进我国教育的管理体制改革和教育市场的完善,从而促进教育事业的发展.另外,中外合作办学有利于填补国内高校许多专业甚至学科的空缺.比如,一些合作项目引进的物流专业,领导力专业,体育管理专业等,不仅培养了国内相应行业急需的高级专业人才,提高了行业的整体素质,也成为我国在这些专业和学科上赶超世界先进水平的起点.中外合作办学能够充分利用国际教育资源,提高国内教师的国际竞争力.中美国际管理学院采取”教师伙伴制度”,使中方教师与外方教师形成紧密合作的关系,共同进行教学和科研.而且在外方教授上课期间,主动为中青年教授开放听课席位,这为国内教师专业深造,开阔视野,掌握双语教学的技能,现场了解国外的授课模式等,提供了优越而便利的条件.(三)中外合作办学有利于激活中国的教育市场,提高教育的发展速度中外合作办学为了生存和发展,会在资金投入,办学模式,教育特色,经营方式,专业设计等方面形成特色,换句话说就是为了寻求竞争的优势.这在实际上会激活中国的教育市场,中国各类教育既可以学习和借鉴中外合作办学的长处,同时也会给中国各类教育产生压力和挑战.总之,无论是对中外合作办学长处的学习和借鉴,还是迫于中外合作办学的压力和挑战,都会推动中国教育去反思,改革和创新,推动中国教育观念的转变和制度创新,进而推动中国教育产业和教育市场的发展和完善.(四)中外合作办学有利于推进我国国际贸易的发展,从而推进社会的全面进步中外合作办学是中国国际教育服务贸易的重要组成部分,中国国际教育服务贸易又是中国国际贸易的重要组成部分.因此,发展中外合作办学本身就是对我国国际贸易的一大贡献.鉴于教育产业对整个社会发展具有基础性,先导性和战略性的地位与作用,中外合作办学将有利于推进我国国际贸易的发展,有利于推进社会全面进步.三,中外合作办学的主要问题(一)产权模糊不利于鼓励外方大胆投资虽然中外合作办学条例第五章”资产与财务”部分,对中外合作办学的资产管理和财务管理有所规制.但是,由于坚持总2O08年12里!教袖职业第35期(总第603期则中规定的”中外合作办学属于公益性事业,是中国教育事业的组成部分”这一主张,所以对中外合作办学的投资与回报,经营与营利等问题仍坚持公益为主的思想.虽然可以参照民办教育促进法第51条的规定:”民办学校在扣除办学成本,预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报.取得合理回报的具体办法由国务院规定.”但是,”何为合理回报”以及”如何取得这一合理回报”未能明确.由于投资回报不明确,导致产权归属的模糊.产权模糊至少导致两种结果:其一,外方投资者因为投资风险问题不敢进行较大规模的投资办学,一般规模较小的项目比较多;其二,外方投资者考虑到周期长带来的风险问题,不愿进行回报周期长的项目合作,以回报周期较短的项目合作为主.总之,外方投资者都一致看好中国教育市场的巨大潜力,但是,由于产权规制不够明晰,所以缺乏大规模投资的信心.笔者认为,进一步明晰中外合作办学中的产权问题是鼓励外方投资中外合作办学的关键之一.(二)股权与控制权的非对称性不利于中外合作办学建立完善的治理结构和治理机制中外合作办学的股权与控制权的非对称性可以说是人为造成的,是由条例的硬性规定产生的.我们也可以把它理解为中外合作办学的特殊性.这种特殊性导致两大困境:其一,使我们很难按现代组织(公司)治理理论来建立和完善中外合作办学的治理机制和治理结构.中外合作办学是市场经济发展的产物,也是国际教育服务贸易发展的成果,按规律是应按市场机制运作的,是应以现代治理理论建立和完善它的治理机制和治理结构的.而人为造成的非对称性,使中外合作办学无法从现代治理理论来建立和完善其治理机制和治理结构;其二,这种非对称性从治理机制上限制了外方投资者投资的积极性.因为外资无论投资多少,按照条例第2l条规定:”理事会,董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于二分之一”,而一般情况下理事会,董事会或者联合管理委员会的成员为单数,这样,理事会,董事会的外方组成人员只能少于二分之一,这就使外方投资者担心自己的利益得不到保障,因而限制了外方投资的积极性.(三)股权与控制权的非对称性,破坏了股权与风险的对称性我国政府于2003年3月1日颁布中华人民共和国中外合作办学条例,从宏观背景看是适应国际教育服务贸易的需要,在前文的形成背景分析当中已有过详细分析.一方面在条例第2条:”国家对中外合作办学实行扩大开放,规范办学,依法管理,促进发展的方针.国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学.国家鼓励在高等教育,职业教育领域开展中外合作办学,鼓励中国高等教育机构与外国知名的高等教育机构合作办学.”显然国家是鼓励的态度.另一方面,条例第21条:”理事会,董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于二分之一.”条例第25条:”中外合作办学机构的校长或主要行政负责人,应当具有中华人民共和国国籍.”显然国家是出于对教育主权,意识形态和国家文化安全的考虑,中方在任何时候对中外合作办学机构拥有绝对的控制权和经营权.在此,经营权和控制权不是由股权的大小所决定的,即形成股权和控制权的非对称性.从新制度经济学的代理理论的角度分析,就存在信息不对回中称和风险不对称.如果外方投资股份少于二分之一,以上安排可以理解.如果外方投资股份多于二分之一,以上安排似乎不妥,外方会担心自己的投资利益难以保障.一般来说,投资股份比例越大者,其投资风险就越大.正因为股份大的股东风险大,所以一般安排大股东拥有经营权和控制权.即使在引进职业经理的情况下,大股东只是从战略需要让渡部分有限经营权给职业经理,但最高控制权仍然属于以大股东为中心的股东大会.而且职业经理也是由股东大会选举的董事会决定,并接受股东大会选举的监事会监督.只有这样,大股东才愿意投资.所以,股权与经营控制权的非对称性安排,好像是中方承担了经营责任和风险,其实是破坏了股权与风险的对称性,反而使外方感到风险更大,不敢大胆投资.(四)管理滞后于实践,缺乏质量保证体系中外合作办学目前项目较多,但整体水平不高,尤其是没有形成规模效益.虽然现状是由多方面因素决定的,但是,在水平不高和项目丰富的实践当中,暴露了很多问题,其主要来自于政府的规制和管理问题.比如,前文分析条例中的外方投资的政策性障碍问题,如何保障外方投资者利益的问题.可以说,外方投资大多以获利为主要目的.如果要求中外合作办学机构只把社会效益作为唯一追求的目标,显然是不可能的,只是一厢情愿.外方凭什么将优质教育资源送到我国,外方更希望在国际教育服务贸易中获利.所以,我们的政策应当直面这一现实.由于管理滞后于实践,既限制了外方的资本进入,也限制了与我方合作的机会.另外一个重要问题,就是对引进的教育资源要有质量鉴定和过程评价体系,要力争以最少的代价换取更多的国际优质教育资源.一方面保护外方合法利益;另一方面建立中外合作办学质量保证体系和教育主权扞卫制度,如项目审批制度,许可证制度,广告制度,质量评价制度,年审制度等,以不断提升我国教育质量,形成我国教育服务优势.四,中外合作办学改进的关键通过前面对中外合作办学的优势分析和主要问题分析,笔者认为,对中外合作办学的产权配置与治理机制设计改进与创新的关键,是如何在保护国家教育主权,国家意识形态和国家文化安全的同时,鼓励更多优质的教育资源进入我国.对我方来说有三个原则:一是保护国家教育主权,国家意识形态和国家文化安全;二是保证是优质教育资源;三是适度营利.对外方来说只有一个主要原则,即保护外方的投资利益,以及保护外方来我国合作办学的信心和积极性.然而它们二者之间有一定的矛盾:如果我方的权力太大,显然会压制外方投资的积极性;如果对外方的权力过于保护,显然也会削弱我方的权力.解决的最佳方案是使外方觉得有利可图,让外资愿意进来,同时使我方不能”吃亏”,否则就失去了中外合作办学的现实意义.因此,要做到以下三点:第一,要明晰产权,明确投资回报,并使其制度化.只有如此,才能表示愿意保护外方投资者的利益,使外方在认为有利可图的条件下,增强其在我方投资的可能性和积极性.第二,如何在保护教育主权的条件下,消除或减小股权与控制权的非对称性,从而建立和完善中外合作办学的治理结构与治理机制.第三,国家应从宏观上有质量监控体系,保证外方进来的是优质教育资源.圜