878.宣汉县新型农村合作医疗存在的问题及对策研究.doc

本科毕业论文（设计） 题 目 宣汉县新型农村合作医疗 存在的问题及对策研究 系 部 商 贸 系 专 业 公共事业管理 年 级 2005级 学 号 XXXXXXXXXXXXXX 姓 名 XXX 指 导 教 师 XXX（讲师） 成 绩 2009年5月25日目 录任 务 书.1文献综述.2开题报告.6正 文.8摘 要.8引 言.8宣汉县新型农村合作医疗的概况.9宣汉县新型农村合作医疗存在的主要问题.10完善宣汉县新型农村合作医疗的对策及建议.14结束语.19参考文献与附录.19致 谢.20指导教师评阅表.21交叉评阅表.22答辩记录表.23XXX大学本科毕业论文（设计）任务书论文（设计）题目 宣汉县新型农村合作医疗存在的问题及对策研究 系别、专业 商贸系（部） 公共事业管理 学生姓名 XXX 学号XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX 指导教师姓名 XXX（讲师） 开题日期 2008年11月9日 论文（设计）的主要内容（技术指标）与要求：通过对宣汉县新型农村合作医疗的调查研究和专家对新型农村合作医疗对策研究资料的收集、整理，对宣汉县新型农村合作医疗在运行中取得的成绩以及存在的问题进行研究，找到制约新型农村合作医疗发展的原因，提出规范和完善新型农村合作医疗发展的对策，为切实解决农民看病难或因病返困等问题提供理论依据。在论文撰写过程中，要求认真收集资料，深入宣汉县农村、医院进行实地调查，运用公共事业管理、社会保障、社会工作、形势与政策等相关知识，理论联系实际，找到新型农村合作医疗所存在的问题，并提出解决问题的对策，为政府制定更有效更合理的农村合作医疗政策提供参考和借鉴。进 度 安 排2008.092008.10 查阅资料，选题；2008.11 开题；2008.112009.01 调查研究，收集资料，撰写论文初稿；2009.022009.05 继续调查，补充数据材料，修改论文并定稿；2009.052009.06 论文答辩系（部）意见： 年 月 日注：1、任务书由指导老师填写。 2、任务书必须在第七学期13周前下达给学生。文献综述关于新型农村合作医疗存在的问题及对策研究进展XXXXXX大学XXX校区商贸系，XXXXXX XXXXXX摘要：新型农村合作医疗制度是我国农民的基本医疗保障制度，自2003年开展新农合试点以来，经过各地区、各有关部门的共同努力，新农合制度建设取得显著成绩，覆盖面不断扩大，有效保障了农民能享有基本医疗卫生保健服务。但在其发展的过程中也出现了很多的问题。国内很多的专家和学者对新型农村合作医疗的发展状况进行了研究，对规范和完善新型农村合作医疗制度提出了政策建议。本文通过对专家和学者的研究成果进行总结，综合分析新型农村合作医疗的现状、存在的问题、以及解决对策，从中找出研究的突破口，为更好地完善新型农村合作医疗制度提供理论支持。关键词：农村合作医疗 成效 问题 对策新型农村合作医疗制度(简称“新农合”)是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。1新型农村合作医疗是惠及我国亿万农民的一项新制度，其目的是减轻农民经济负担，提高农民健康水平，对促进农村经济发展和社会稳定具有重要意义，是党中央、国务院解决“三农”问题的重要举措之一，是各级政府促进社会主义新农村建设和构建和谐社会重点推出的一项民心工程。1 关于新型农村合作医疗的现状研究2008年2月14日至15日，国务院在北京召开了2008年全国新型农村合作医疗工作会议。会议指出，自2003年开展新型农村合作医疗试点以来，经过各地区、各有关部门的共同努力，新农合制度建设取得显著成绩：一是覆盖面不断扩大，2007年新农合已覆盖全国86%的县（市、区），参加农民达到7.3亿；二是保障能力增强，2007年当年筹集新农合基金达到428.3亿元；三是越来越多的农民享受到实实在在的好处，2003年至2007年，全国累计有9.3亿人次享受新农合补偿，共补偿资金591亿元；四是农村卫生改革发展得到全面推进。2实践证明，新农合制度与农民经济承受能力和医疗服务需求基本适应，在减轻农民医疗负担、缓解因病致贫和返贫状况、保障农民健康方面发挥了重要作用，是我国农村卫生改革发展的重大制度创新和现阶段农民基本医疗保障的重要实现形式。2 关于新型农村合作医疗存在的问题研究虽然新型农村合作医疗自试点以来取得了显著的成绩，但还是存在很多比较突出的问题。在新农合制度方面，范伟强在新型农村合作医疗现状分析及对策中指出，各地各村合作医疗形式多样，做法很不统一，各地方没有形成完整的制度体系。一些地方在合作医疗的操作形式上还不完善，对方案的设定、补偿标准测算、资金管理等方面缺乏论证，影响了方案的正确实施；有的地方虽然筹集了一定的资金，但缺乏合理的制度去保证资金的有效使用，效益不理想；有的地方规定的报销形式不合理、不方便，而且手续非常麻烦；许多地方还没有制度保证群众参与合作医疗管理、监督的权利，使农民担心资金被挪用、被贪污，对合作医疗不信任。3政策宣传方面，尹志芳在新型农村合作医疗面临的问题和对策思考中指出，目前虽然对新型农村合作医疗政策的宣传规模很大，宣传形式也多种多样，但没有形成经常性的宣传机制，宣传发动不深入、不细致，部分农民根本不了解具体政策规定和报销程序，导致部分农民的参保意识不强。4思想认识方面，陶宝东在新型农村合作医疗面临的问题及对策中指出了部分农民思想认识不到位。首先是对合作医疗制度本身认识不足。有的群众认为政府推行新型农村合作医疗制度既然是为民做好事，那么农民自筹部分资金应该由政府负担；部分年轻人认为自己不会生病，不需要参加合作医疗。这些人还没有认识到新型农村合作医疗制度“互助共济”的真正内涵。其次是部分乡镇、村干部对承担合作医疗收费任务心存不满。认为收缴合作医疗经费是政府强加给乡镇的额外工作。再次是部分乡镇、村干部工作不细致。在合作医疗基金收缴过程中只求完成任务，没有细心和耐心地向群众宣传新型农村合作医疗的相关政策，甚至采用哄骗手段收费，导致农民对合作医疗政策的误解和不满。5资金筹集方面，李瑾在浅论新型农村合作医疗实施中存在的问题及对策中指出，新农合在筹资过程中由于种种原因，筹资难度相当大。地方政府投入部分难以及时足额供应，加之农民实际支付能力不高，导致补助经费难以按时发放，造成农村地区因病致贫和因病返贫的情况没有根本改变。6对定点医疗机构监管方面，任庆珠、王世开在新型农村合作医疗运行存在的问题及对策中指出，许多定点医疗机构不严格执行新农合政策和有关规定，从自身经济利益出发，存在不规范诊疗行为和过度医疗、过度检查的现象，致使农民医疗费用过高，而实际得到的补偿少，损伤了农民的参加新型农村合作医疗的积极性。7农村卫生服务能力方面，田尚在浅析新型农村合作医疗制度存在的问题及对策中指出，农村卫生基础依然薄弱，很多乡镇卫生院医疗设备陈旧、缺乏，大部分医务人员专业素质缺乏、学历普遍偏低，对稍微复杂的病情难以作出及时、准确地判断。83 关于完善新型农村合作医疗的对策及建议的研究针对新型农村合作医疗制度在运行中存在的问题，专家学者提出了许多解决的对策和建议。为了健全新农合制度，范伟强在新型农村合作医疗现状分析与对策中指出，虽然各地方的农村合作医疗形式多样，但一些基本的制度是可以统一的，如农村合作医疗运作的流程、资金的管理、财务管理制度、审计和监督制度等。通过农村合作医疗领导小组对农村合作医疗的运作和管理规范化，各地方在搞农村合作医疗时，可以按照制度进行规范化操作，以减少始办时的混乱和缩短他们摸索的过程，从而增强农民的信心。在此应着重强调，农村合作医疗资金必须存入银行专门财户，专款专用，收支定期公布，特别是农民群众对资金的使用的监督权要明确；报销手续要简单、方便、规范。只有政府把推进农村合作医疗保障制度建设提高到关系到全市现代化建设的战略高度加以重视，才能稳步推进农村合作医疗保障制度建设。9为了加大政策宣传力度，成都医学院“三下乡”新农合医疗调查研究课题组在新型农村合作医疗制度的现状分析与发展建议中指出，注重宣传内容的针对性和宣传形式的多样性，针对农民最关心的问题和疑惑，要将就诊程序和报销办法讲清讲透，利用身边典型事例引导群众，使广大农民真正了解新农合政策的好处，提高互助共济意识，从而自觉自愿、积极主动地参加新农合，以便更好的推动这项工作持续发展。10为了建立一个稳定的合作医疗筹资机制，田尚在浅析新型农村合作医疗制度存在的问题及对策中提出建议，一是逐步调整收费标准，应允许从各村的实际出发，积极探索适合农村特点的多形式、多层次的医疗保障制度。二是建立弱势群体财政医疗补助办法，使这部分特殊群体的医疗费用问题能够得到解决。三是实现筹资渠道多元化，鼓励各类社会团体和个人资助农村合作医疗，强化风险共担和互助共济意识。11对定点医疗机构监管，刘洪银在新型农村合作医疗制度目标选择与完善对策中指出，定点医疗机构要加强内部管理，提高服务意识，严格规范医疗行为。医生对报销和不予报销的范围要讲清楚，使用报销范围外的药物或检查项目要征得参合农民的同意并在知情告知书上签字，切实降低农民的医药费用的不合理增长。卫生部门加强对医院的监管，发现问题及时纠正，并对违犯规定的医生和医院给予相应处罚。12对乡镇卫生院的软、硬环境建设，尹志芳在新型农村合作医疗面临的问题和对策思考中提出建议，一是加大对乡镇定点医院医疗设备、业务用房等基础设施的投入，改善医疗环境。二是每年从医科院校分配一些本科生到卫生院充实技术力量，同时加强对现有医务技术人员的培训、进修，提高医德和医疗水平。三是对乡村卫生机构要转变服务模式，主动进村入户开展预防保健和基本医疗服务，使农民早防早治，减少大病机率。四是加大城市医疗技术人员下乡对口支援的力度。13总之，从目前的掌握的文献资料来看，专家、学者从不同的角度对新型农村合作医疗的问题做出了分析研究，指出了新型农村合作医疗在试点过程中出现的问题，并针对这些问题提出了解决的对策及建议，为新型农村合作医疗制度的进一步完善提供了理论依据，为下一阶段全面推行新型农村合作医疗打下了坚实的基础。参考文献：1 宋娟构建新型农村合作医疗应注意的问题J东北财经大学学报，2006，(3)：3839.2 2008年全国新型农村合作医疗工作会议召开广东省新型农村合作医疗网，2008.3.11.3 范伟强新型农村合作医疗现状分析与对策J医学理论与实践，2007,（11）：1364（维普在线阅读）.4 尹志芳新型农村合作医疗面临的问题和对策思考J经济问题，2007,（2）：4344.5 陶宝东磐安县新型农村合作医疗面临的问题及对策J卫生经济研究，2006，（5）：33.6 李瑾. 浅论新型农村合作医疗实施中存在的问题及对策J中国农村小康经济，2008,（5）：22.7 任庆珠，王世开新型农村合作医疗运行存在的问题及对策J社区医学杂志，2007,（22）：910.8 田尚. 浅析新型农村合作医疗制度存在的问题及对策J现代经济，2007，(7)：106.9 范伟强新型农村合作医疗现状分析与对策J医学理论与实践，2007,（11）：1364（维普在线阅读）.10 成都医学院“三下乡”新农合医疗调查研究课题组. 新型农村合作医疗制度的现状分析与发展建议J. 内江科技，2008,（4）：77.11 刘洪银新型农村合作医疗制度目标选择与完善对策J北京劳动保障职业学院学报，2007,（4）：16.12 田尚. 浅析新型农村合作医疗制度存在的问题及对策J现代经济，2007，(7)：107.13 尹志芳新型农村合作医疗面临的问题和对策思考J经济问题，2007,（2）：4546.XXX大学本科毕业论文（设计）开题报告论文题目宣汉县新型农村合作医疗存在的问题及对策研究系部专业商贸系（部）公共事业管理年 级2005级开题日期2008年11月9日学 号XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX姓 名XXX指导教师XXX1.本课题研究意义：自2003年实行新型农村合作医疗试点以来，在农民医疗问题上取得了显著的成效，较大地促进了农村医疗水平的提高，减轻了“参合”农民的医疗负担；但是依然存在着很多问题。本课题通过对宣汉县新型农村合作医疗在运行中取得的成绩以及存在的问题进行研究，找到制约新型农村合作医疗发展的原因，提出规范和完善新型农村合作医疗发展的对策，为切实解决农民看病难或因病返困等问题提供理论依据，为政府制定更有效更合理的农村合作医疗政策提供参考和借鉴。对促进我国农村合作医疗的改革和发展，对建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会具有重要意义。2.研究内容：1宣汉县新型农村合作医疗的概况1.1 新型农村合作医疗的概念1.2 宣汉县新型农村合作医疗的发展状况1.3 宣汉县新型农村合作医疗取得的成绩2 宣汉县新型农村合作医疗存在的主要问题2.1 新型农村合作医疗不够完善2.2 政策宣传、落实不到位2.3 农村卫生服务能力、水平较低2.4 对定点医疗机构监管力度不够2.5 资金筹集难度较大3 完善宣汉县新型农村合作医疗的对策及建议3.1 规范完善新型农村合作医疗制度3.2 加强新型农村合作医疗政策宣传3.3 提高农村卫生服务能力、水平3.4 加强对定点医疗机构的监管3.5 建立起稳定的长效筹资机制3.技术路线、研究方法和研究进度：（1）技术路线：收集相关文献资料实地调查和掌握现状对宣汉县新型农村合作医疗的现状进行分析找出宣汉县新型农村合作医疗存在的主要问题提出完善宣汉县新型农村合作医疗的对策及建议。（2）研究方法：在调查研究、收集资料的基础上，运用公共事业管理、社会保障、社会工作、形势与政策等相关理论，采用文献研究法，进行分析、归纳、总结，撰写论文。（3）研究进度：2008.092008.10 查阅资料，选题；2008.11 开题；2008.112009.01 调查研究，收集资料，撰写论文初稿；2009.022009.05 继续调查，补充数据材料，修改论文并定稿；2009.052009.06 论文答辩4.导师意见： 指导教师（签名）：年 月 日5.系部意见： 系（盖章） 年 月 日说明：开题报告应在教师指导下由学生独立撰写。在毕业论文（毕业设计）开始二周内完成，交指导教师审阅，并接受学校和学院检查。 宣汉县新型农村合作医疗存在的问题及对策研究XXXXXX大学XXX校区商贸系，XXX XXXXXX摘要：建立新型农村合作医疗制度，对提高农民健康保障水平，减轻医疗负担，解决因病致贫、因病返贫问题具有重要作用。本文阐述了宣汉县新型农村合作医疗取得的成效，分析了该地区新型农村合作医疗制度运行过程中存在的问题及形成原因，并针对这些问题在政策制定、政策宣传、监督管理以及资金筹集等方面提出了合理化的解决对策及建议。关键词：农村合作医疗 发展状况 成效 问题 对策Study on the Problems and Countermeasures of New Rural Cooperative Medical in Xuanhan CountyQiao Hongbin Departement of Business and Trade , Southwest University, Rongchang, Chongqing XXXXXX, ChinaAbstract: To establish a new type of rural cooperative medical system plays an important role in improving the level of health protection of farmers，reducing the medical burden, and resolving sickness poor or returns to poor because of sickness. This paper tells about the achievement of the new type of rural cooperative medical in Xuanhan country, And analyzing the problems and causes in the progress of running new-type rural cooperative medical care system. By the time proposing some measures and suggestions in policy development、policy advocacy、supervision and management, as well as fund raising and other aspects。Key words: Rural cooperatives medical service Development condition Result Problem Countermeasure引言2003年1月，国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度的意见（以下简称意见）。意见要求，从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2-3个县（市）先行进行新型农村合作医疗试点，取得经验后逐步推开；争取到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标。宣汉县新型农村合作医疗试点工作是2007年3月6日在全县正式启动，自试点以来各项工作进展顺利，已有部分参合农民在其中受益。宣汉县新型农村合作医疗在两年多时间运行中取得了一定的成绩，同时，随着新农合工作的推进出现了许多需要特别关注和研究的新情况、新问题。本文通过对这期间宣汉县新型农村合作医疗在运行过程中所出现的问题进行分析，找出制约其发展的原因，并提出解决这些问题的对策、建议，为政府制定更有效更合理的农村合作医疗政策提供参考和借鉴。以便建立更加完善的新型农村合作医疗制度，为建设社会主义新农村、够建和谐社会做出贡献。1 宣汉县新型农村合作医疗的概况1.1 新型农村合作医疗的概念新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”）是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗保障制度。它的本质是通过农民群众的互助共济，共同抵御疾病风险。新农合制度是农民的一种医疗保障制度，是解决农民的医疗保障问题。1新型农村合作医疗这一定义界定了新农合的五个方面的内容：一是新农合性质是合作型互助共济性。合作主要体现在三个合作关系，即中央政府与地方政府（省、市、县）之间合作；政府与农民之间合作；农民与农民之间的合作。二是实行新农合作制度的目的是解决农民大病问题，防止农民因病致贫、因病返贫。三是合作医疗工作的组织管理者是政府。四是合作医疗基金来源是农民个人缴纳、集体资助、政府补助。五是农民参加合作医疗方式是自愿参加，政府只能通过宣传引导农民参加，不得强制要求农民参加。1.2 宣汉县新型农村合作医疗的发展状况宣汉县位于川东北大巴山南麓，是一个老少边穷农业大县，又是川陕革命老区、国家扶持开发工作重点县、四川省扩权强县试点县和天然气资源富集县。幅员面积4271平方公里，全县辖55个乡镇、497个行政村，总人口118万，其中有农业人口101万。全县有县级医疗卫生单位7个，中心卫生院10个，乡镇卫生院46个，农村卫生站497个。2007年3月6日宣汉县正式启动实施新型农村合作医疗改革。为确保这项民生工程落到实处，宣汉县成立了新农合管理委员会，各乡镇成立新农合管理办公室，各有关部门主管领导亲自挂帅、亲自组织、亲自安排、亲自过问，分管领导负责具体落实，各级干部积极充当主角，各村党支部、村委会精心组织宣传发动，把建立新型农村合作医疗制度列为“一把手工程”，严格实行县长、乡镇长、局长、院长、村长“一岗双责”责任制，一级抓一级，层层抓落实。县委、县政府多次召开常委会、常务会专题研究新农合工作，及时解决新农合实施工作中遇到的实际困难和问题，以确保政策宣传到位，资金筹集到位，工作落实到位。宣汉县在新农合资金筹集方面以农民自愿参加为基础，实行个人缴费、集体扶持、政府资助相结合的办法。参保农民每人每年交费10元，全额计入“家庭账户”，用于家庭成员就医的门诊费用，并可结转下年使用，中央、省、市、县财政资助40元，合计50元，用于建立住院统筹基金，补偿参保农民生病住院的医疗费用。1.3 宣汉县新型农村合作医疗取得的成绩1.3.1 保障了农民的卫生健康2007年宣汉县被四川省政府批准为新农合扩大试点县以来，全县上下紧紧抓住这一机遇，把实施新型农村合作医疗作为加快农村卫生发展“优先工程”、建设和谐宣汉“基础工程”、统筹宣汉城乡发展“民心工程”、解决农民看病难贵“健康工程”和“民生年”活动的“重中之重”来抓，大力宣传发动、行政拉动、服务推动和规范促动，迅速掀起了实施新型农村合作医疗制度热潮，到2007年底全县农民参合895310人、参合率达88.64，到2008年底农民参合909719人，参合率达90.7%，列全省前茅。截止2008年底宣汉县已累计向参合农民报账补偿939562人次、6678343.77元，以户为单位参合农民收益达100%，新农合基金使用率达89.33%，农民以户为单位受益面较广。新农合的实施，不但结束了过去农民卫生健康缺乏有效制度保障的历史，同时也为缓解农民“因病致贫、因病返贫”的问题，起得了显而易见的成效。1.3.2 改变了农民传统的就医观念过去农民患病后多是“小病拖、大病挨、病情危重才往医院抬”，实施新型农村合作医疗后，基本实现了“小病不出村、一般病不出乡和大病不出市”。如在举办新农合制度前，全县农民住院率仅为3.33%,到2008年底,全县参合农民住院率已达到5.2%。说明通过建立新农合制度，使农民过去因病应住院而未住院的状况得到了明显缓解。1.3.3 促进了农村卫生事业的健康发展通过成功实现农村卫生管理体制改革、大力改造就医环境、深入开展“下乡帮扶”、全面加强医院内涵建设和积极争取解放军301总医院、三军医大学、四川省人民医院、XXX医大、川北医学院、沪州医学院来宣汉定点帮扶、开展远程教学和技术帮扶，全县医疗卫生服务网络健全完善，城乡三级医疗卫生服务网络发展协调，服务功能大为增强。宣汉县为注重三级卫生网络建设，完善配套服务措施，全县先后投1000多万元用于基础设施建设，一举开创了“政府得民心、农民得实惠和卫生得发展”的三赢局面。2 宣汉县新型农村合作医疗存在的主要问题宣汉县新农合在两年多的在运行中虽然取得了一定的成绩，但是随着新农合工作的推进出现了许多需要特别关注和研究的新情况、新问题，从而制约了新农合制度的进一步发展。2.1 新型农村合作医疗制度不够完善2.1.1 新农合制度目标定位不够科学合理在新型农村合作医疗中，强调大病统筹，目的是为了降低参保家庭的疾病风险。但是大病与小病的界限如何划清？如果按照病种划分，一些常见多发的慢性病不在保障范围之内，但由于病程较长。其治病成本往往也是不小的数目，对于一个农村家庭来说，是个沉重的负担。如果按照治病成本划分，随之而来的问题是小病大治，合作医疗基金承受不起。2而且一般情况下，农村中需住院治疗的重大疾病的发生几率较小，因此健康人常常低估参保的重要性而不愿参加。新型农村合作医疗制度将保障目标定位为保大病，事实上忽视了大多数人的基本医疗需求。在农村，真正影响居民整体健康水平的是常见病和多发病，许多农村居民的大病也是因为“小病无钱治而扛成”的。这样就会导致农民参加新农合的一段时期后，会有一部分健康者认为没有得到实惠而不再参保，而参保者往往又是经常患病的人，不利于新农合制度的进一步实施和完善。2.1.2 医疗费用报销的手续过于繁杂按照宣汉县新型农村合作医疗制度实施细则（试行）规定农民报销时需要准备的材料太多，得到报销，要带上七七八八的证件和证明不说，有些地方的报销点一个星期只有在固定两三天中才可以办理手续，不熟悉情况的农民有时到报销地去了几次也没有领到钱，最后干脆就算了；同时还受到时间的限制，对于一些患突发病的家庭来说，在规定的时间内来不及去申报，相当于自己放弃机会。而且农民必须到定点机构去报销，而在非定点机构看病或在县外就医的农民的报销要相对滞后，既花费时间又要花费金钱。报销的限制因素较多，农民们无法真正得到实惠。2.1.3 新型农村合作医疗缺乏法律保障近年来，国家比较重视合作医疗建设，强调要积极发展和完善新农合，也专门转发过卫生部等部门的文件，要求进一步深化对新农合重要性的认识。本着自愿、适度、受益的原则举办合作医疗，这是当前形式下举办合作医疗的基本方针。但由于没有硬性政策文件，又因为国家还没有把新农合纳入强制实施的法律范畴，新农合的法律地位不能得到确认，因而在部门认识上有时难以取得共识。3为了统一思想，加大工作力度，宣汉县新农合管理委员会把这项工作作为一把手工程，采取签订责任书的形式，与有关人员的工作实绩考核挂钩，以此促使基层干部参与合作医疗的组织发动和实施，但是这种行政措施是不可靠的，容易受到宏观政策变化、领导人变更、地方中心工作调整的影响，随意性较大；另外，新农合实施过程中，农民、医疗机构和政府三方之间无法建立契约(合同)关系，当农民权益受到侵害时，申诉无门，也影响了农民参加的积极性。2.2 政策宣传、落实不到位由于政府对新型农村合作医疗政策宣传、落实不到位，导致农民不了解具体政策规定和报销程序，农民就会对新农合产生信心危机和持怀疑态度，因此对新型农村合作医疗存在一定的不信任。比如：担心干部挪用资金；担心政策不稳定；担心医疗费不能报销；担心报销额太少、手续太麻烦、合作医疗的药价上升；怕出现“干部吃(好)药、群众吃草(药)”的现象；认为家庭经济困难，无力承担个人筹资部分；认为家里人身体好不必参加。这种信任危机对新型农村合作医疗的消极影响是显而易见的。2.2.1 宣传发动不够深入部分农村基层干部对新型农村合作医疗的意义认识不够，对政策理解不深，对建立新农合制度的长期性、艰巨性、复杂性认识不足，过高估计这一制度的作用，认为新农合是包治农村卫生所有问题的灵丹妙药，存在急于求成的心理，工作方法简单。在对新农合政策的细则，特别是参合后需要遵守哪些规定，什么情况下才能够享受补偿以及如何结算等细节问题的宣传上，做得不到位，农户对新型农村合作医疗制度具体政策知之甚少。例如，一些身体健康的青壮年，存在侥幸、麻痹心理，不愿参加；有的认为只有住院才可报销，受益面不大；也有不少农民认为报销比例太低。2.2.2 宣传形式过于单一目前虽然宣汉县政府以及各乡镇政府对新农合政策的宣传规模很大，但是宣传形式过于单一，主要靠乡村干部挨家挨户宣传动员，集体开会对农民做思想工作的方式，其他宣传方式利用率不高，达不到很好的宣传效果。而且每年宣传都是在筹资时才匆匆上阵，筹资开始则宣传开始，筹资结束则宣传结束，没有形成经常性的宣传机制。2.3 农村卫生服务能力、水平较低由于农村卫生服务能力、水平较低，导致广大群众日益增长的医疗保健需求不能得到充分满足，影响了农民就近就医的需求，大量的参合农民转而就诊于区级或市级医院，这无疑增加了农民的就医成本，打击了农民参合的积极性。2.3.1 乡镇卫生院的基础设施不够完善宣汉县大部分乡镇卫生院医疗设备缺乏、陈旧落后，难以完全满足开展新型农村合作医疗的需要。据统计，目前全县有半自动生化分析仪、心电图、X光机、B超、尿液分析机等且能正常使用的乡镇卫生院3家，仅占建制以上乡镇卫生院的6.52 ；能开展物理体检、三大常规、B超、胸透和心电图五项体检任务的乡镇卫生院7家，占建制以上乡镇卫生院的15.21。2.3.2 农村卫生服务人员技术水平较低由于乡镇卫生院的医疗技术人员文化水平和医疗技术相对较低，加之缺乏学习培养长效机制，高层次人才不愿到乡镇卫生院工作，造成乡镇医生业务素质普遍不高，对稍微复杂的病情难以作出及时、准确地判断，医疗信誉不高。在宣汉县的46家乡镇卫生院中大部分医务人员专业素质缺乏、学历普遍偏低，在乡镇卫生院中，仅有34的卫生技术人员有本科学历，16.6的卫生技术人员有专科学历，而80的卫生技术人员只有中专学历。2.4 对定点医疗机构监管力度不够实行合作医疗制度以来，农民的患病住院意识明显增强，但有的农民感觉到，虽然住院得到了补偿，但与以前相比，却没有感觉到得到多大的实惠。主要是由于新农合经办机构设在卫生系统内，经办机构对定点医疗机构的监督管理难。许多定点医疗机构不严格执行新农合政策和有关规定，从自身经济利益出发，存在抬高药品价格、开大处方、超标准收费、随意增加化验和功能检查等的现象。部分定点医疗机构的医护人员在为参合公民诊疗过程时，没有考虑用药目录和检查项目是否在新农合报销范围之内，加上参合农民对新农合政策知识的缺乏，致使本人出院时花费高，实际得到的补偿少。4这些问题只要被发现，在群众中传播，就成为农民参合的思想障碍。在政府、医疗机构和农民的“三方博弈”中，在新型农村合作医疗中投入资金的农民处于弱势地位，无法对其他两方进行有效监督，政府又缺乏有效的监督手段，导致患者的利益受到了严重损害，同时也给基金运行带来了一定的风险。2.5 资金筹集难度较大2.5.1 政府财政补助资金投入不够首先，国家财政对新型农村合作医疗的投入不够。医疗卫生服务作为公共产品，应该由国家来提供，但是近些年来，由于国家对医疗卫生服务产品的性质认识不清，医疗卫生体制改革虽然历经多次改革，但是筹资问题特别是农村居民的医疗卫生服务筹资问题一直没有得到很好的解决，国家对合作医疗没有明确的筹资政策，各级财政对合作医疗也没有明确的支出项目，财政对农村合作医疗的投入仅仅是象征性的。5其次，地方财政对农村合作医疗的投入有限。由于宣汉县是一个老少边穷农业大县，又是国家扶持开发工作重点县，经济比较困难，县乡财政基本上是“吃财政饭”。因此政府对新型农村合作医疗的配套资金投入不多，而且还不能保证及时到位。2.5.2 部分农民不愿意缴纳参保的费用筹资工作是新型农村合作医疗工作的首要环节，其中农民每人10元筹资到位是保证合作医疗资金到位的关键，这也是启动工作中最困难的一件事。导致部分农民筹资难的原因主要有：一是农民对政府信任度不高。担心干部挪用资金，担心新农合政策不稳定。二是农民的自我保健意识和互助共济意识较弱。农民欢迎合作医疗制度，但对医疗消费存在侥幸心理，对潜在的医疗风险缺乏足够的认识，涉及到交纳费用时，往往是年老多病的愿意参加，家庭成员身体状况好的，有“凭什么拿钱给别人治病”的思想。三是农民的期望值和实际保障水平有很大差距。农民总是希望钱交得越少越好、最好不交，门槛费越低越好、最好不设，报销比例越高越好、最好全报，而合作医疗基金是以大病统筹为主，低水平、广覆盖、对住院病人实行分段累计报销及最高封顶线限制，使部分农民始终不能满意。四是农民对合作医疗的知情度不高。一些农民对新型农村合作医疗制度仍心存疑虑：担心新型农村合作医疗不能圆满地解决公平、公正、持久、高效和方便的问题，担心自己的利益得不到有效保障。五是农民的就业状况复杂。宣汉县101万农业人口中每年就有40多万人外出务工和经商，留下老人和孩子在家，一方面造成部分农民想参保又无法及时缴费，错过参保时机；另一方面，由于以户为单位参保，有些乡、村帮助其垫资，由于未发生报销，加之最初的试点方案报销人员中未含打工人员，因此部分农民对垫资拒不认帐。3 完善宣汉县新型农村合作医疗的对策及建议新型农村合作医疗要取得成功，真正能够在2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标，必须从医疗卫生系统管理体制上入手，突破农村医疗服务体系建设的瓶颈，探索统筹管理模式，提高医疗卫生机构的服务能力，控制医疗服务费用，完善新型农村合作医疗的政策体系，形成合理的筹资机制、健全的管理体制和规范的运行机制。3.1 规范完善新型农村合作医疗制度在新型农村合作医疗推行中要根据农村实际情况，明确发展和完善新型农村合作医疗的方向，要不断的完善政策制度的设计，稳步推进新型农村合作医疗制度的建设。只有这样才能让农民得到切切实实的实惠，扩大新型农村合作医疗制度的影响力。3.1.1 转变理念，重新定位新农合制度目标新型农村合作医疗制度以大病为主实乃政府代替农民作出的政策选择，农民没有适当的渠道按照自己的意愿去进行选择。失掉农民自愿选择这个根本立足点，新型农村合作医疗很难算作农民互助共济制度。无论是考虑经济能力问题、卫生投入的绩效还是农民的实际需求，保大病的思路都值得重新思考。6新型农村合作医疗制度作为政府推动的农