战后多边贸易体制六十周的反思与前瞻.doc

战后多边贸易体制六十周年的反思与前瞻以“全球公共物品”为视角黄志雄* 作者简介：黄志雄，武汉大学国际法研究所副教授、法学博士。 摘要：全球公共物品，是当代国际问题研究中提出的一个新概念，它可以为思考和总结战后多边贸易体制的成败得失提供一个有益的新视角。在过去60年中，多边贸易体制在推动全球经济增长、促进国际贸易法治、深化多边主义合作等方面体现了重要的全球公共物品色彩，同时也由于该体制内效率和公平价值的失衡、权力结构的改变、非政府组织的崛起以及“区域公共物品”的竞争等因素而面临种种挑战。在新的国际贸易环境下，多边贸易体制应当正视自身的使命和不足，更好地履行作为全球公共物品的职责。关键词：全球公共物品 多边贸易体制 关贸总协定 WTO对国际贸易而言，2008年无疑是一个里程碑式的时刻：在战后初期诞生的多边贸易体制，已经走过六十年的坎坷历程，来到了一个新的十字路口。对该体制内六十年多边贸易合作的成败得失进行思考和总结，有着重要的理论和现实意义。本文试图从“全球公共物品”这一新视角，探讨多边贸易体制所取得的成就及面临的问题和挑战，并对其未来发展加以展望。一、概念的界定和问题的提出“公共物品”（public goods），是上世纪50年代以来，在公共经济学、政治学等领域使用较为频繁的一个术语。 美国著名经济学家保罗·萨缪尔森是较早在经济学中运用这一概念的学者，他在1954年发表的一篇有关福利国家角色的文章中，探讨了国家在为其公民提供国内公共物品方面的作用。See Paul A. Ssmuelson, The Pure Theory of Public Expenditure, in Review of Economics and Statistics, vol. 36 (1954), no.4, pp. 387-389. 关于public goods的汉译，笔者认为，汉语中的“公器”一词与此有着非常相似的内涵，也许是一个更好的翻译。参见庄子·天运：“名，公器也，不可多取。”梁启超在论不变法之害一文中，提出了“法者天下之公器也，变者天下之公理也”的著名观点。参见李华兴等编：梁启超选集，上海人民出版社1984年版，第 10页。但本文中仍采用“公共物品”这一学界的习惯译法。在国内语境下，它一般是指需要由政府（而不是市场）提供或加以保障、供所有社会公众消费、就其获得而言具有非竞争性和非排他性的物品，包括自然属性（如空气、水资源等）和社会属性（如公益性基础设施和公共服务等）的公共物品。 参见卢先明：公共物品与政府职能，载中南财经政法大学学报，2005年第1期，第2831页。随着国际关系的发展特别是各国相互依存关系的深化和各种全球性问题的凸显，各国在特定领域所面临的各种问题以及采取的政策、行动都越来越多地“溢出”一国边界，相应地，对公共物品的需求也日益明显地超出单个国家的范畴，“全球公共物品”（global public goods）逐渐成为全球化时代的一个重要课题。不过，对于这一概念的界定，学界迄今没有统一的认识。借鉴国内外为数不多的现有研究，笔者试图作出如下界定：全球公共物品是指需要由各国政府通过合作共同提供或加以保障、可以无歧视地为所有国家和人民所享有及获益的某种物品。它主要是指那样具有跨国性和普世意义的自然或人为的物质、产品、资源、服务、规则体系或政治制度等等。根据一些作者的研究，全球公共物品可以分为以下类别；一是大气、海洋等全球性的、自然和共享的物品；二是全球网络、国际标准和规范、知识等人类创造并共享的全球物品；三是维护公共健康、食品安全、保护环境等特定领域全球政策的采取。 See Inge Kaul et al (eds.), Providing Global Public Goods: Managing Globalization, UNDP & Oxford University Press, 2003, pp.99-100.不言而喻，全球公共物品与国内公共物品在基本属性上存在若干相似之处，但两者也不可避免地有着各自的特性。它们在提供者和服务对象上的重要差别尤其值得注意：一方面，国内社会存在着中央集权的政府，为社会成员提供公共物品是其政府职能的一部分，而在国际关系中并不存在一个类似的世界政府，全球公共物品只能通过各主权国家的合作和制度建设来提供；另一方面，国内公共物品的消费者和受益者是一国公民，他们往往可以通过国内政治制度（如选举制度和三权分立制度）对政府公共职能的履行加以有效的监督、控制，全球公共物品的消费者和受益者则是国际社会的不同主权国家及其公民，尽管近年来国际关系中的相互依存和共同利益因素在趋于加强，维护国家利益仍然是各国参与国际合作的首要出发点。在这样的情况下，对于如何确定某一全球公共物品的提供和消费方式、各国如何分享权益和分担责任的问题，往往由于各国的利益竞争乃至冲突而较之一国之内的情况要复杂和困难得多。无论是自然属性还是社会属性的某一物品，如何衡量该物品是否应当或已经成为全球公共物品？笔者认为，可以结合这一概念的基本内涵提出两项相关联的标准。第一标准是：全球公共物品应当用于为作为整体的国际社会各国及其人民谋求利益和福利，即一些国家从该全球公共物品中获得利益，不应排斥其他国家同时从中获益。这一标准针对的是合法受益人在利益获取上的“有无”问题，是评判“全球公共物品”的一个必要的、基本的标准；第二标准是：全球公共物品还应当公平地为作为国际社会成员的各国及其人民谋求利益和福利，即利益的产生和分配应当符合某种正义或公平的原则。这一标准针对的是合法受益人在利益获取上的“多少”，是评判全球公共物品的一个更高的、但十分重要的标准。正如美国政治哲学家罗尔斯（John Rawls）在正义论一书中所指出：“正义是社会体制的第一美德，正如真理是思想体系的第一美德一样。如果法律和体制是非正义的，那么无论它们多么富有效率和有条不紊，也必然要被革新或废除。” John Rawls, A Theory of Justice, Harvard University Press, 1999, pp. 3-4. 作为当代国际问题研究中的一个新概念，迄今为止，对全球公共物品的研究在国内外学界都还处于起步阶段， 由联合国发展规划署与牛津大学出版社在1999年出版的全球公共物品：21世纪的国际合作一书，是较早涉足该问题的专著，该书对“全球公共物品”的含义和不同领域的个案分析、政策启示进行了开创性的探讨。作为该书的后续，联合国发展规划署和牛津大学出版社在2003年又合作出版了提供全球公共物品：管理全球化一书。此外，还有研究者分别从国际技术转让和人权的角度对全球公共物品进行了专题研究。以上文献分别参见：Inge Kaul et al (eds.), Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century, UNDP & Oxford University Press, 1999; Inge Kaul et al (eds.), Providing Global Public Goods: Managing Globalization, UNDP & Oxford University Press, 2003; Keith E. Maskus and Jerome H. Reichman (eds.), International Public Goods and Transfer of Technology under a Globalized Intellectual Property Regime, Cambridge University Press, 2005; Erik André Andersen, Birgit Lindsnaes (eds.), Towards New Global Strategies : Public Goods and Human Rights, Nijhoff, 2007.很多相关问题尚有待探索。但是，在经济全球化和相互依存加强的时代背景下，围绕这一问题的研究必将有助于对作为国际合作手段的国际法和相关国际机制进行开拓性的思考。本文试图探讨的主要问题是：先后以关贸总协定（GATT）和世界贸易组织（WTO）的战后多边贸易体制 在不同语境下，下文也以GATT/WTO体制、WTO体制等名称指代多边贸易体制。，是否以及在多大程度上具备了“全球公共物品”的属性？众所周知，该体制作为战后国际经济秩序的主要支柱之一和经济全球化的主要推动力量之一，在世界经济、国际法治、多边合作等领域都有着举足轻重的影响力。然而，它在近年来也引发了较大的争议，并导致其组织运作中出现了一些问题。笔者相信，全球公共物品这一新的理论视角，有助于我们对多边贸易体制发展演变中的成败得失和一些重大争议问题进行有益的探索。 根据笔者的检索，目前仅在2007年出版的一本有关全球公共物品的论文集中有一篇文章初步涉及了有关问题。See Christian Friis Bach, The International Trade System, in Erik André Andersen, Birgit Lindsnaes (eds.), Towards New Global Strategies : Public Goods and Human Rights, Nijhoff, 2007, pp.419-429.二、战后多边贸易体制作为全球公共物品的体现通过23个缔约方签署临时适用议定书的方式，关税与贸易总协定从1948年1月1日开始生效。这在国际贸易发展史上写下了值得铭记的一笔：人类历史上第一个多边贸易体制的法律和组织框架由此诞生，国际贸易合作翻开了新的一页！第二次世界大战结束后，在美、英等国主导下建立一个规则导向的多边贸易体制，并非出于偶然。吸取以往国际贸易关系中法律和制度基础薄弱的深刻教训，避免无序竞争和1930年代资本主义世界经济危机重现，进而为持续和平创造条件、使人类免遭另一次世界大战的荼毒，成为有关国家探索建立该贸易体制的首要政策考虑。 See Inaamul Haque, Doha Development Agenda: Recapturing the Momentum of Multilateralism and Developing Countries, in American University International Law Review, vol.17 (2002), p.1104.这就表明，尽管多边贸易体制是在主要西方大国主导下成立并充分体现了这些国家的自身利益，但它从设计之初就摒弃和否定了历史上国际经贸关系中以邻为壑、弱肉强食的“丛林规则”，试图开启一条指引各国走向互利共赢的多边主义贸易合作新路径。以自由贸易学说为指导的经济增长和共同繁荣、以“规则导向”取代“实力导向”作为国际贸易关系的基础以及各国基于相互依存关系的多边主义合作，构成多边贸易体制在经济、法律和政治上的“三驾马车”。这些方面，都体现了重要的全球公共物品色彩：首先，以自由贸易学说为指导的多边贸易自由化，在提高经济效率、推动全球经济增长方面发挥了极为重要的作用。从经济学角度来看，战后多边贸易体制及其所推动的贸易自由化，始终是以近代以来各种自由贸易学说所推崇的经济效率最大化观念为最重要的出发点和落脚点。正如著名的美国经济学家保罗·萨缪尔森所指出的：“支持自由贸易或更自由的贸易的论调本质上只有一个，然而该论调极其强有力：自由贸易可以促成相互受益的分工，大大提高所有国家的实际国民产值（real national product），并使世界上所有人民享受更高生活水平成为可能。” See John Jackson，The World Trading System:Law and Policy of International Economic Relations (2nd), the MIT Press, 1997, p.12.将这一观念付诸多边贸易体制的实践，就是强调削减关税和非关税壁垒的多边贸易谈判将为全球经济带来不断向“帕雷托最优”（Pareto Optimality）靠近的更高效率。 “帕雷托最优”的概念由意大利经济学家维弗雷多·帕雷托提出，认为如果任何人都不能在不使其他人情况变坏的条件下使自己的情况变好，这就意味着资源分配达到了最大效率。在国际贸易中，“帕雷托最优”表现为任何国家都不能在不使其他国家情况变坏的条件下使本国情况变好的理想状态。See W. Goode, Dictionary of Trade Policy Terms (4th edition), Cambridge, 2003, p.268. 事实上，在过去60年中，关贸总协定和WTO成功地“通过达成互惠互利安排，实质性削减关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易中的歧视待遇”，为实现“提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长、实现世界资源的充分利用以及扩大货物的生产和交换”的目标 参见1947年关贸总协定序言。作出了重要贡献，有效地促进了各国市场从相互割裂、阻隔状态走向全球一体化，从而使各国间的相互依存大大加强。 以贸易对GDP的贡献率来衡量，发达国家这一比例从1985年到1997年由16.6%上升到24.1%，发展中国家在同一时期从22.8%上升到38.0%。这表明国际贸易作为就业和增长源泉的作用不断加强。WTO, WTO Annual Report 1998, p.5-6.而且，多边贸易体制的运作，反映了一种“机会均等、效益均沾”的理论假定，强调所有国家和人民都可以通过参与国际贸易竞争而获益。以GATT/WTO体制的一项基石性原则非歧视原则（non-discrimination principle）为例，在该体制的创立者看来，国家之间的歧视会使那些本来也许不具有竞争力的国家获得一种不公平、不合理的优势，这可能会造成世界有限资源的不当分配并引发国家间不必要的冲突，从而不利于福利的增加。反过来说，只要在那些它具有竞争力的部门找到和利用其“比较优势”，任何加入多边贸易体制的国家都必然会获得好处。 See E.K.Kessie, Developing Countries and the World Trade Organization: What has Changed? In World Competition, vol.22(1999), No.2, p.85. 该原则主要体现在1947年关贸总协定第1条（“最惠国待遇”）和第3条（国民待遇）。尽管如后文所述，上述理论假定在保障不同发展阶段的国家公平地从贸易自由化中获得利益方面有着很大的局限性，但就其体现的各国基于各自比较优势和自由竞争达成互利共赢的理念和成功实践而言，至少契合了有关全球公共物品的基本属性即第一项标准。其次，多边贸易体制所提供的一整套国际贸易规则，极大地推动了贸易领域国际法治的发展，加强了国际贸易关系的稳定性和可预见性。GATT/WTO体制所管辖多边贸易规则体系，构成了支撑该体制庞大躯体的“骨架”。在过去60年中，这套多边贸易规则数量持续增加，内容不断完善，管辖和适用范围显著拓展。关贸总协定最初只有3个部分、35条，而且条文简单、模糊之处很多。经过各缔约方的历次修订、增补和多边贸易谈判，到1994年4月15日乌拉圭回合谈判结束时，该轮谈判的最后文件包括了以建立世界贸易组织协定及其附件为主干、共计29份单独法律文件、25份以上附加部长宣言、决定和谅解以及22500页的关税减让表组成的庞大法律文件群，其管辖范围从最初的货物贸易（而且农产品和纺织品基本上被排除在外）扩展到服务贸易、与贸易有关的知识产权、投资措施、贸易便利等等。目前，这套可称为“世界贸易组织法”的规则体系，还处于持续发展之中。 关于“世界贸易组织法”的基本内容，参见曾令良：世界贸易组织法，武汉大学出版社1996年版，第2023页。特别值得一提的是，战后多边贸易体制还创造性地发展起了一套具有高度强制性和实效性的争端解决机制，为该体制所管辖贸易规则的执行提供了有效的保障。 参见余敏友等著：WTO争端解决机制概论，上海人民出版社2001年版，第7191页。乌拉圭回合谈判达成的争端解决程序与谅解（DSU）第3.2条规定：“WTO争端解决机制是为多边贸易体制提供安全和可预见性的一个核心因素。”上述发展，在国际贸易关系史上有着深远的影响。它使国际贸易关系开始从“实力导向”向“规则导向”过渡，并极大地推动了经济和贸易领域的国际法治。 See James Bacchus, Groping Towards Grotius: The WTO and the International Rule of Law, in Harvard International Law Journal, Vol. 44 (Summer 2003), p.541.有关多边贸易规则体系，不仅较好地发挥了“全球市场交通灯”的作用，为国际贸易关系提供了必不可少的稳定性和可预见性，而且对于抑制贸易领域的霸权主义、保护弱小国家的利益意义重大。因为对发展中国家来说，相对而言，“规则制定得越多，争端越是以多边方式解决，其利益也就越有可能得到保护。” See A. Krueger, The Developing Countries and the Next Round of Multilateral Trade Negotiations, in The World Economy, vol.22 (1999), p.912.而从长远来说，国际贸易关系的稳定发展，无疑符合包括大国和小国、发达国家和发展中国家在内的所有国家的共同利益，这也是多边贸易体制作为全球公共物品的又一表现。再次，善意、共赢的多边主义合作构成多边贸易体制的政治基础，也符合维护各国共同利益的需要。在缺乏中央权威、以高度分权为主要特征的国际社会 See A. Cassese, International Law (2nd edition), Oxford, 2005, pp.5-6.，各国之间的善意合作（包括双边和多边合作）对于国际交往的顺利开展和全球公共物品的提供必不可少。各国基于对自身利益判断作出的政治决定，则是国家间得以合作的前提。国际法和相关国际机制作为国际交往的工具，其政治基础不可或缺。战后多边贸易体制，从本质上说是一个供有关成员在最惠国待遇、互惠原则等贸易规则基础上开展多边经贸外交和进行多边主义贸易合作的舞台。这种多边主义贸易合作，既是对历史上基于双边主义的贸易发展的扬弃，也是在二战后的国际经济政治格局下，各国为维护和促进共同利益而作出的必然抉择。根据博弈论（game theory）的解释，多边贸易体制有助于解决贸易政策中的“囚犯困境”（Prisoners Dilemma）每个国家单独的理性行为往往导致各国间不合作和各自回报为零的非效率结局，而制度的设计则有助于通过促成合作来解决这一困境。 See Bernard M. Hoekman and Michel M. Kostecki, The Political Economy of the World Trading SystemThe WTO and Beyond, Oxford, 2001, pp.109110.作为多边贸易体制的政治基础的多边主义贸易合作，一方面反映了全球公共物品不可能由单个国家提供、而需要各国共同合作加以保障这一重要特点，另一方面也符合了全球公共物品应当为国际社会各国及其人民的利益服务的标准。特别是，作为一个服务于所有相关国家利益的多边贸易体制，必然要求对个别国家特别是大国基于一己利益的单边主义倾向加以有效控制。如同国际关系的其他领域，在国际贸易关系中，大国为了维护自身利益而动辄诉诸单边主义措施的现象也的确屡有出现。根据WTO法的有关规定，可以认为，单边贸易措施（包括进行单边贸易报复）受到了较为明确、严格的约束。 1995年建立世界贸易组织协定第16条明确要求：“每一成员应保证其法律、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致”。WTO争端解决规则与程序谅解（DSU）第23条规定；“当成员寻求纠正违反义务情形或寻求纠正其他造成适用协定项下利益丧失或减损的情形，或寻求纠正妨碍适用协定任何目标的实现的情形时，它们应援用并遵守本谅解的规则和程序。”相关讨论可参见孔庆江：浅论单边贸易措施的适法性，载孙琬钟、孔庆江主编：WTO理论和实践研究，浙江大学出版社2007年版，第112页。当然，多边贸易体制内多边主义与大国单边主义的较量仍将长期存在。参见陈安：美国单边主义对抗WTO多边主义的第三回合“201条款”争端之法理探源和展望，载中国法学2004年第2期，第153164页。总之，战后多边贸易体制的60年历程给人类社会留下了弥足珍贵的财富。该体制所推动的全球经济增长、国际贸易法治和多边主义合作，都体现了各国基于共同利益和互利共赢的团结与合作，从而表现出全球公共物品的基本属性。这一点，足以从以下简单事实得到验证：1947年关贸总协定开始临时适用时，其缔约方仅为23个，管辖的贸易额约为100亿美元；到1995年1月1日WTO取代关贸总协定时，该组织共有128个成员，管辖的贸易额超过5000亿美元；截至2008年7月，WTO成员已达到153个，可以说世界上几乎所有的重要国家（或地区）都已加入该组织，另外还有近30个经济体正在申请加入。三、作为全球公共物品的多边贸易体制：问题和挑战从在组织机构、法律效力和地位等方面存在种种“先天不足”的关贸总协定发展为拥有广泛的管辖范围、坚实的法律基础、健全的组织机构和强大的争端解决机制的WTO，多边贸易体制60年的演进，在一定程度上类似由“丑小鸭”变为“白天鹅”的传奇故事，这也为该体制发挥其作为全球公共物品的职能提供了更加强有力的制度基础。然而，近年来特别是WTO成立后所继续推动的多边贸易自由化，进展并非如人们所期待的那样顺利。1999年WTO西雅图部长会议的失败，是多边贸易体制历史上第一次未能就多边贸易谈判的发起达成一致，对该体制和WTO成员产生的影响十分深远。2001年多哈部长会议虽然发起了新一轮多边贸易谈判，但在过去7年中挫折不断而进展有限。接踵而来的顿挫，既凸显了多边贸易体制在扮演“全球公共物品”角色方面所面临的严峻问题和挑战，也动摇着该体制可能发挥的相关作用，必须加以严肃审视。（一）对效率最大化的片面强调与公平价值的缺失效率和公平，是社会秩序中的两大基本价值，也是GATT/WTO体制内日益受到关注的一个问题。如前所述，在关贸总协定和WTO所引领的多边贸易自由化进程中，效率最大化观念无疑提供了重要的理论指引，也的确发挥过不可忽视的积极作用。效率观念的支持者甚至主张：经济政策制定中只有效率这一价值是重要的，因为那些增进全球效率的政策也将导致更好的财富分配如同“水涨船高”的道理那样，总体福利水平的提供将使所有人受益。 See Peter M. Gerhart, Slow Transformation: The WTO as a Distributive Organization, in American University International Law Review, vol.17 (2002), p.1050.然而，在该贸易体制的实际运作中，效率与公平的失衡却日益明显，并给该体制带来严重危机。事实上，尽管效率最大化观念和非歧视原则基础上的自由竞争有助于创造更多社会财富，却有意无意地忽视了贸易谈判产生的福利效应如何在国家间分配这一属于公平价值范畴的问题。实践证明，增进效率和经济效益的政策不一定带来公平，效率最大化并不必然解决分配问题。一个明显的例证是，发达国家在所谓“对等互惠”和“非歧视”的名义下，利用其谈判实力和在多边贸易体制内的主导地位，在其有竞争优势的领域（很长时间内主要是工业制成品）推行“选择性贸易自由化”，发展中国家所关切的农产品、纺织品贸易自由化等问题却难以摆上谈判桌。另一方面，如乌拉圭回合谈判成果所表明的那样，很多不直接涉及市场准入的而属于国内管制措施“新议题”（如服务贸易、投资、知识产权保护等），并非如同传统国际贸易理论所论证的那样可以通过贸易自由化带来双赢结果。例如，与贸易有关的知识产权协定（TRIPS协定）就是一个给发达国家带来不对称的巨大利益而给发展中国家带来昂贵代价的例证。TRIPS协定所规定的高标准知识产权保护，使发展中国家每年将要向来自发达国家的跨国公司多支付大约400亿美元的专利费（其中一半左右为美国获得）。 See Oxfam, Rigged Rules and Double Standard: Trade, Globalization, and the Fight against Poverty, , p.5, p.16.乌拉圭回合谈判是在西方“新自由主义经济理论”推动下，对效率或经济效益的追求达到顶峰的一轮多边贸易谈判，同时，该轮谈判也是GATT/WTO体制内贸易与发展脱节、效率和公平失衡最为明显的一轮谈判。乌拉圭回合之后的一系列发展（如1999年西雅图部长会议的失败），充分体现了这一问题给多边贸易体制带来的深刻危机。简言之，由于多边贸易体制所尊崇的效率最大化及其带动的经济增长不足以使该体制的成员公平地分享贸易自由化的利益，反而有可能“劫贫济富”、在帮助一些国家获益的同时给另一些国家的发展带来困难，这正是多边贸易体制成为真正和高标准的全球公共物品的最大挑战。（二）“寡头垄断”的打破与民主平等的困境在GATT/WTO体制的发展史上，少数贸易大国（特别是所谓的“四强”即美国、欧共体、日本、加拿大）曾长期主导该体制的运作。尽管这些国家之间也不时存在分歧乃至对立，但其核心贸易利益则较为接近，从而能够有效地通过在不同贸易议题上的妥协来联合主宰多边贸易体制的日常运作，垄断多边贸易谈判的议程设定和谈判结果。这种“寡头垄断”格局，曾被认为是多边贸易体制在过去较长时期内得以有效运作的重要保障，但与此同时，其他广大成员特别是发展中国家的平等参与和贸易利益却往往遭到漠视，多边贸易体制也因此被戴上“富人俱乐部”的帽子。例如，1950年代以来，美国、欧共体作为农产品（除糖类）的主要净出口者先后从关贸总协定获得长期维持高额农产品财政补贴的特权，并强行迫使农产品贸易长期游离于关贸总协定体制之外，这造成了世界农产品贸易的严重扭曲，极大损害了发展中国家和地区的经济发展，给多边贸易体制留下的后遗症影响至今。近一二十年来，多边贸易体制内的力量对比逐渐发生变化，长期处于边缘地位的发展中国家正在崛起。2003年坎昆部长会议前夕发展中国家农业问题“20国集团”（G20）因其个别成员的变化有时也被称为“21国集团”（G-21）或“22国集团”（G-22）。关于该集团的基本情况特别是在坎昆会议上的立场，参见：A. Narlikar and R. Wilkinson, Collapse at the WTO: a Cancun Post-mortem, in Third World Quarterly, vol.25, No.3, pp.456-457.的形成表明，即使在最为敏感的农产品问题上，主导谈判的也不再如乌拉圭回合谈判那样是发达国家集团内部的农产品进口国和出口国之间的角力。少数大国滥用其贸易霸权“挟天子以令诸侯”的权力格局已经一去不复返，以印度、巴西、中国、南非等为代表的发展中国家不可避免地要发挥更大影响力。从长远来看，广大发展中国家对民主和平等参与的诉求以及对公平价值与发展理念的推动，无疑符合多边贸易体制健康发展的需要，也有利于其更好地履行作为“全球公共物品”的职责。不过，值得注意的是，随着GATT/WTO体制内成员数量的不断增加和发展阶段、贸易利益的日趋分化，其运作如何维持成员间的民主性与有效性之间的合理平衡，已成为一个值得深思的重大课题。特别是，GATT/WTO体制所长期沿用的“协商一致”决策规则，时至今日是否仍然适用？近年来，多边贸易体制一再历经权力格局“多极化”和成员间难以达成共同立场给该体制运作带来的“阵痛”，WTO以“协商一致”为核心的运作方式已经广受诟病，各成员却因无法找到替代方案而束手无策，这给该体制作为全球公共物品的前景蒙上了阴影。待添加的隐藏文字内容2（三）“政府间”组织的性质与非政府组织的崛起长期以来，关贸总协定和WTO长期保持着鲜明的“政府间”国际组织的色彩，由其成员（包括主权国家和单独关税实体）政府在该框架内开展多边贸易外交、举行多边贸易谈判。在总协定主持的8轮多边贸易谈判中，普通民众的关注和参与极为有限。然而，随着贸易自由化的持续深入，特别是乌拉圭回合在发达国家推动下引入服务贸易等对国内政策和公众福利有着直接影响的新议题，其后成立的WTO在这些领域的活动受到各国民众的空前关注、警惕乃至激烈反对。非政府组织（NGO）作为各国市民社会的组织形式开始崛起，他们出于对环境、劳工、消费者权益等各种非贸易价值的关注，推动了声势浩大的反全球化和反WTO运动，这反过来动摇了公众甚至各国政府对于贸易自由化和多边贸易体制的支持，由此削弱了该体制的合法性基础。 See Sylvia Ostry, The World Trading System: In the Fog of Uncertainty, in Review of International Organizations, vol.1 (2006), p.144.非政府组织的崛起，对多边贸易体制的运作带来了复杂而深远的影响。就本文所涉的主题而言，这种影响至少表现在以下两方面：首先，必须认识到，多边贸易体制发展到今天，已经不可能继续从传统意义上片面强调其“政府间”性质，相反，它直接关涉各国普通民众的利益和福利；相应地，多边贸易体制所需扮演的“全球公共物品”角色，应更加审慎地在服务于“各成员政府”和服务于“各成员人民”之间加以平衡和协调，应当较以往更多地体现“以人为本”的色彩。其次，从更深层次说，尽管非政府组织的参与和影响对于加强WTO体制的透明度和推动全球化治理具有重要意义，但不同国家、不同领域形形色色的非政府组织所代表的利益高度分化，这也给多边贸易体制在作为全球公共物品方面提出了巨大挑战。（四）“全球公共物品”与“区域公共物品”的竞争与协调相比多边贸易体制开启的多边贸易自由化道路，通过不同的区域贸易安排开展区域贸易自由化可以称为一种“区域公共物品”（regional public goods）。它并非国际贸易关系中的新现象，而是在战后多边贸易体制产生之初就已经存在，并直接导致了1947年关贸总协定第24条对区域贸易安排的认可和一定程度的规制。几十年来，人们对于区域贸易安排这种“区域公共物品”对多边贸易自由化的影响始终存在很大争议 关于各国热衷于加入区域贸易协定的动机和争议，参见：Bernard M. Hoekman and Michel M. Kostecki, The Political Economy of the World Trading SystemThe WTO and Beyond, Oxford, 2001, pp.347-352.，但不容忽视的是，有关国家“移情”区域贸易自由化，不仅导致了大量谈判资源的转移，而且对多边贸易自由化的关注和热情减小。更为严重的是，区域贸易协定的盛行还使WTO体制的非歧视原则受到严重损害。欧盟的最惠国关税仅对9个贸易伙伴完全适用，其余贸易伙伴都根据不同特殊贸易安排获得不同层级的更优惠市场准入。 See Peter Sutherland et al, The Future of the WTOAddressing Institutional Challenges in the New Millennium, para. 74, available at www.wto.org.这就是说，WTO的最惠国待遇原则已经成为例外而不是通例了。那些已经从特定区域优惠安排获得好处的国家，则往往因为担心已经获得的优惠受到减损而反对多边自由化。尽管区域贸易安排与多边贸易体制之间总体上是一种既并存又竞争的关系，现实中的状况是，作为“区域公共物品”的区域贸易安排大量扩散对作为“全球公共物品”的多边贸易体制的竞争和挑战更加值得关注。如果不能有效地防止前者“喧宾夺主”，多边贸易体制的地位和作用将令人堪忧。（五）多边贸易体制与其他“全球公共物品”的协调随着关贸总协定在削减所谓“第一代贸易壁垒”（关税）和“第二代贸易壁垒”（边境非关税壁垒）方面所取得的成功，乌拉圭回合谈判以来，多边贸易体制所处理的贸易议题逐渐扩大到所谓“第三代贸易壁垒”，即服务贸易、知识产权保护、投资措施等影响贸易的国内管制措施。 有关贸易壁垒的“代”际划分，参见：Thomas Cottier and Matthias Oesch, International Trade Regulation: Cases, Materials and Comments, Cameron May, 2005, p.74.与传统边境贸易壁垒相比，这些新议题的特点是：它们往往涉及较为敏感、争议颇大的国内政策措施和非贸易价值，如环境保护、食品安全、公共健康等等。特别是由于WTO争端解决机制的强化，一些国家和组织极力推动将它们认为难以在其他多边机制内得到有效解决的问题（如环境保护、劳工标准、人权保护等）纳入WTO谈判议程。但与此同时，另外一些国家和组织则对此持强烈反对态度，认为这将有损于WTO作为一个贸易组织的宗旨和目的并给它带来不必要也不可能承受的负担。这里，可以提出的一个问题是：多边贸易体制作为一种具有“全球公共物品”职能的多边机制，应当如何与其他领域具有类似职能的国际机制进行协调？一方面，不可否认，劳工标准、环境保护乃至食品安全等问题都属于不同程度“与贸易有关”的问题，因而，也不能一概否定在WTO体制内关注这些问题的正当性；另一方面，其他领域的国际机制（如国际环境组织和环境公约、国际人权组织和人权条约）在相关问题上应当发挥何种作用？在没有国际共识的情况下，必须正视一味强求引入颇具争议性的有关新议题对多边贸易体制扮演的“全球公共物品”角色可能带来的严重负面影响。四、启示与思考“全球公共物品”的概念，以一种“物化”的方式，表达了在全球化和相互依存时代，国际社会成员在不同领域应对有关共同面临的问题和挑战、维护共同利益的共同需要。在笔者看来，这一点与现代国际法存在的价值和基础颇有不谋而合之处。从政策分析的视角来看，国际法乃是国际社会成员为确认、厘清和实现其下述共同利益而作出权威决策的持续过程：一方面，使未决授权的强制行动和暴力最小化，维护国际和平与安全，从而维持最低限度的世界秩序（minimum world order）；另一方面，促进人权、健康和环境保护、贸易与发展、社会正义等价值的形成和共享，争取最佳的世界秩序（optimum world order）。 See Lung-Chu Chen, An Introduction to Contemporary International Law: A Policy-Oriented Perspective (2nd edition), Yale Universiyt Press, 2000, p.ix.能够在多大程度上基于国际社会的共同需要提供全球公共物品，应是评判一种国际法制度（包括国际组织和条约机