开展自然资源资产离任审计论文.doc

开展自然资源资产离任审计论文 【摘要】对领导干部实行自然资源资产离任审计，是党中央加强生态文明建设的重大制度创新，是审计机关推进全面深化改革的重要工作任务。通过座谈交流，以及对相关法规制度、过去涉及自然资源审计内容案例的分析研究等，我们认为，开展自然资源资产离任审计的主体只能是国家审计机关，自然资源资产离任审计的对象应该是地方党政领导干部，自然资源资产离任审计的重点是自然资源的开发利用和保护情况，与经济责任审计相结合是自然资源资产离任审计的现实选择。 【关键词】自然资源；资产；离任审计；主体对象；目前国内外对如何开展领导干部自然资源资产离任审计没有成熟的方法制度，社会各界对此认识也不尽相同。2014年 6月 14日中国审计学会和北京工商大学联合举办的自然资源资产离任审计研讨会上，仅审计主体就有 “一元观 ”“多元观 ”和 “一元为主、多元参与观 ”等不同观点。为此，我们通过到市县审计机关调研、开展专题研讨交流，组织召开有省发改委、国土厅、环保厅、水利厅、林业厅和统计局、地矿局等相关部门负责人参加的座谈会，以及对相关法规制度、过去涉及自然资源内容的审计案例进行分析研究等，对领导干部自然资源资产离任审计 “谁审 ”“审谁 ”“审什么 ”和 “怎么审 ”等问题，形成了以下认识。一、开展自然资源资产离任审计的主体只能是国家审计机关通过对自然资源自然属性、社会属性，以及各审计主体职责权限的分析研究，我们认为，开展领导干部自然资源资产离任审计的主体只能是国家审计机关。 (一)从自然资源的经济性看对其需要进行计量自然资源是人类社会生存和发展的物质基础，没有自然资源，没有自然界最基本的物质及能量供给，人类就无法生存，更谈不上进行经济活动。因此，从生态文明建设的视角看，我们不仅需要掌握自然资源的数量，而且需要厘清自然资源的价值。党的十八届三中全会提出探索编制自然资源资产负债表，就是要通过计量的方式列报水资源、土地资源、海洋资源等自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值等各个环节的情况，显示某一 “时点 ”上自然资源资产的 “家底 ”，反映一定时间内自然资源资产存量的变化。通过定期核算自然资源资产的变动情况，全面反映政府对各项自然资源占有、使用、维护及管理绩效，促进领导干部树立科学发展的政绩观，从而服务生态文明建设。(二)从自然资源的稀缺性看对其需要进行保护自然资源的稀缺性是指相对于人类多种多样且无限的需求而言，满足人类需求的自然资源的储量是有限的。我国自然资源种类繁多、数量较为丰富，但人均拥有量不足、空间分布差异大、结构不尽人意。改革开放以来，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但也付出了资源消耗和环境污染的代价，粗放型的经济增长方式与资源、环境的矛盾日益突出，经济的可持续发展面临巨大挑战，资源环境已经从发展的条件演变为制约国家安全的一个关键因素。正视资源环境有限的承载力，就是要积极采取多种方式有效保护和利用有限的自然资源，促进经济社会可持续发展。党的十八届三中全会提出了包括健全自然资源资产产权制度;对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度;实行资源有偿使用制度和生态补偿制度;加快自然资源及其产品价格改革，全面反映供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益等一系列保护自然资源的举措。这说明对自然资源的保护已经提升到了国家发展战略的层次。 (三)从自然资源的公益性看对其应由政府监管自然资源的公益性，主要表现为自然资源是全社会、全人类共有的财富，任何人对某些资源的享受不应该影响他人的享受。同时，不少自然资源从物质形态上也是不可割裂的，如巨大的水体、奔腾的江河、广阔的海洋、无法固定的环流大气等。因此，自然资源本身在很大程度上具有公共物品的属性，具有公益性。在公共行政领域，人们倾向于认为，政府是公共利益的捍卫者，公共利益是政府存在的宗旨和归宿。政府必须加强对自然资源资产监管，确保自然资源公共物品属性，追求公共利益最大化。这既有利于政府更加有效地提供公共物品和服务，同时也是政府履行公共责任的使命所在。 (四)从我国自然资源资产的国有性看对其应由国家审计机关开展审计监督自然资源国家所有是一种普遍而长久现象，几乎贯穿于一切经济制度形态中，只是在范围、比重和形态等方面存在差异。我国自然资源只能由国家或集体所有，不能作为私人所有权的客体。从各审计主体发挥作用的领域看，内部审计是基于管理分权形成的内部责任关系产生的，主要在组织内部事务中发挥作用;社会审计是基于所有权和管理权分离形成的受托责任关系产生的，主要在资本市场中发挥作用;我国国家审计是内生于国家治理体系中专司监督职责的行政机关，主要在公共利益领域发挥作用。因此，对自然资源资产所有权的落实情况及自然资源资产开发利用和保护情况等进行审计监督应是国家审计机关的职责。党的十八届三中全会提出健全国家自然资源资产管理体制的思路是，按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。同时，不断完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国家自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监管。在新形势下，审计工作要实现对公共资金、国有资产、国有资源的审计监督全覆盖，充分发挥国家利益捍卫者、经济发展 “安全员 ”、公共资金守护者、权力运行 “紧箍咒 ”、反腐败利剑和深化改革 “催化剂 ”的作用，为推动完善国家治理和实现可持续发展做出积极贡献，则必然包括对自然资源资产的审计监督。二、自然资源资产离任审计的对象应该是地方党政领导干部党的十八届三中全会决定发布后出台的党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则第十三、十四条，在对地方各级党委、政府主要领导干部经济责任审计内容的界定中，均将 “自然资源资产的开发利用和保护 ”列为审计的主要内容。因此，自然资源资产离任审计的对象应该是地方各级党政主要领导干部。(一)从我国的政治制度看，党和政府代表最广大人民的根本利益政治制度是制约人们政治行为的一系列规则。政治制度一般由国家制定，体现了统治阶级的根本利益和价值取向，统治阶级藉此来约束政府和公民的政治行为。因此，与其他制度相比，政治制度更具有根本性，其约束力和强制性也更大，当政治制度与社会的其他制度相冲突时，其他制度通常要让位于它。在我国众多的政治制度中，“一党领导、多党合作 ”的政党制度、中国共产党与其他党派团体的政治协商制度，以及人民代表大会作为最高国家权力机关的国家政权制度，是当代中国最基本的政治制度，是所有其他政治制度的基石。宪法规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民代表大会是中国的权力机关。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国务院及地方政府是权力机关的执行机关，由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。可以看出，不管是中国共产党的领导制度、中国共产党与其他党派团体的政治协商制度，还是人民代表大会制度，都体现了党和政府代表了我国最广大人民的利益。 (二)从我国的行政体制看，党委、政府承担推动区域发展的职责中国共产党地方委员会工作条例 (试行 )第三条明确规定:党的地方各级委员会是本地区的领导核心。党的地方各级委员会要贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，对本地区的政治、经济、文化和社会发展等各方面工作实行全面领导。地方人民政府组织法第五十九条规定，县级以上地方各级人民政府行使的职权包括:执行国家经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、环境和资源保护、财政等行政工作。可见，地方各级党委是区域经济社会发展的领导核心，地方各级党委和政府都承担着推动区域经济社会持续健康发展的重要职责。党的十八大报告提出推进经济、政治、文化、社会和生态文明社会主义事业五体一体建设总布局。党的十八届三中全会提出要推进生态文明体制改革，加快建立生态文明制度。2014年政府工作报告提出，要不断改善生态环境，使经济社会发展更有效率、更加公平、更可持续，努力建设生态文明的美好家园。各级党委、政府作为区域发展的领导者，必须加强自然资源和生态环境保护。 (三)从建立责任政府的要求看，党政主要领导干部应该负全面责任建立责任政府是民主政治和法治国家的必然诉求，也是政府实现高效廉洁的必要基础。责任政府必须建立严格的责任追究制度，没有严格的责任追究制度就不可能真正落实责任。在实行首长责任制的组织中，首长对组织的行为负有总的政治责任，组织行为不管具体由谁所为，组织的首长就要对其负一定的政治责任。因此，对党委、政府责任的追究最终要落实到对党委、政府负责人的追究，也就是我们通常所说的党政主要领导干部。党的十八届三中全会提出，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督 ;对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。由此可见，自然资源资产离任审计的对象应当是党政主要领导干部。 (四)从审计实践看，自然资源资产的开发利用和保护是地方各级党委、政府的责任为了贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，促进安徽煤炭资源的有效开发利用，保持安徽可持续发展，服务生态强省建设，2012年 2至 6月，安徽省审计厅组织淮南、淮北、宿州等市审计机关，抽调并聘请煤炭资源开发利用专家、审计人员 22人，组成三个审计组对全省煤炭资源开发利用情况进行了专项审计调查。在提交给省政府的专项审计调查报告中，在全面评价全省煤炭资源开发利用基本情况的基础上，揭示了煤炭资源开发利用和保护中存在的问题，并在深入分析问题产生的主要原因的同时，提出了合理规划、规范管理等六条审计建议。六条建议条条直指各级党委、政府，可见各级党委、政府应当对煤炭资源的开发利用和保护负责。 2014年 3月，山东省审计厅开展了以海洋资源为重点的自然资源资产离任审计试点工作。在总结此次审计试点取得的初步成果时，他们认为，通过试审，不仅明确了海洋资源资产离任审计的范围和主要内容，而且明确了地方主要领导干部对海洋自然资源资产管理应当履行的责任，为加强海洋资源科学管理、促进领导干部依法科学用权履职提供了参考依据。三、自然资源资产离任审计的重点是自然资源的开发利用和保护情况审计内容是审计目标与思路在审计时间中的延伸和具体化。开展自然资源资产离任审计的主要目的，是通过科学评价领导干部管理自然资源的责任，推动生态环境损害责任终身追究制的建立，促进节约集约利用资源和有效保护资源。因此，应重点关注以下六个方面。 (一)关注国家自然资源战略的制定和实施情况自然资源是国民经济与社会发展的重要物质基础。随着我国城市化、工业化的快速发展，以单纯的消耗资源和追求经济数量增长的传统发展模式，正在严重地威胁着自然资源的可持续利用，一些重要自然资源的保护正面临着严峻的挑战。因而，在领导干部自然资源资产离任审计中，一是关注是否实行节约资源，保护环境，开源节流，节约优先的基本国策。二是关注是否按照宪法规定，建立自然资源法和自然资源保护法法律体系。三是关注是否实施统一的自然资源综合管理体制，加强自然资源系统的综合管理，从而实现综合管理与传统分类管理的有机结合。四是关注是否实行合理需求和合理结构下的资源保障和科学发展方针，把节能环保与调整产业结构、生态保护与优化生产力空间布局等结合起来，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。五是关注是否将资源环境核算纳入国民经济核算体系，建立新的国民经济核算体系，以全面、真实地反映国家发展的潜力和质量。六是关注是否建立新的稀缺资源耗竭补偿机制、反映资源稀缺程度的价格机制和财税体系。 (二)关注自然资源政策的贯彻落实情况自然资源资产保护工作综合性强，涉及多个资源管理职能部门，在实施过程中需要切实加强各部门之间的综合协调管理，加强对一系列生态文明制度的贯彻执行，使自然资源资产保护政策科学、高效。一是关注是否建立起有效的自然资源管理部门之间的协调机制;是否存在管理部门多，职能交叉，部门之间缺乏统一协调机制，信息不共享等现象 ;是否建立起自然资源保护部门、行政执法部门与司法联动协作机制;是否加强相关资源的科学有效配置，开展统一协调和监督管理，切实提高了市场和政府两方面在自然资源资产管理方面的效率。二是关注各类自然资源资产，特别是区域内重点保护的自然资源资产保护政策是否落实到位。包括是否建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制 ;是否落实能源、水、土地等资源的节约集约利用制度。 (三)关注政府对自然资源管理的有效性自然资源资产的管理，就是为了平衡自然资源供给和需求，根据自然资源系统与社会经济系统的内在联系，采取经济、行政、法律、技术等复合手段，实现自然资源优化配置和可持续利用目标的过程。根据自然资源资产管理手段的不同，在领导干部自然资源资产离任审计中应重点关注管理的有效性。一是经济手段的有效性。是否加强自然资源资产的价值与价格研究，建立起较为完善的价格机制 (定价、价格管制)与补贴机制，核定主要自然资源的基准价值量 ;是否建立自然资源资产的产权分配与再分配体系，以加强重点建设和保证国民经济按比例协调发展的需要;是否建立自然资源开发的资源税费和生态环境税费体系，促进对于资源经济损失和生态损害成本的补偿;是否增大对可持续的自然资源管理的投资，推动实现绿色增长。二是行政手段的有效性。是否建立起自然资源资产的配额管理、准入规则、竞争规则、交易规则和退出机制，实现资源产权配置、产权保护、产权流转的有序状态;是否结合自然资源资产行政审批制度改革，加快自然资源的市场化改革步伐，切实增加政府自然资源收益。三是法律手段的有效性。是否建立自然资源产权改革和登记制度，明确产权主体，实现资源最佳配置;是否建立实行自然资源开发利用管制与限制，保障自然资源的可持续发展 ;是否建立法律责任追究及惩罚体制。四是技术手段的有效性。是否充分利用调查与评价技术、规划与设计技术、监测与信息技术，充分保证对自然资源资产实现有效管理。五是通过综合经济指标分析，了解资源型城市的可持续发展情况，重点关注领导干部任期内资源型城市中主要资源收入占当地经济收入的比例，对比分析相关自然资源的开发利用对地方经济的影响。 (四)关注与自然资源有关的重大活动不合理的自然资源开发利用活动，不仅恶化生态环境，也造成了自然资源的浪费，直接影响到国民经济和社会的持续发展。在自然资源资产离任审计中要重点关注区域内与自然资源有关的重大活动。如，对土地资源开发利用，一是关注土地保护责任落实问题，重点关注耕地特别是基本农田的保有量、耕地占补平衡项目建设、土地开发复垦计划落实等情况;二是关注土地资源开发利用的合法合规性，重点关注土地出让过程中是否存在违规现象及因此导致的国有资产流失、损害农民利益问题;三是关注与土地有关的专项资金使用管理的合法合规性。对水资源开发利用，一是关注区域内河网水系及水源地的保护情况;二是关注水体污染的综合指标及水环境的综合治理情况，探索分析水资源流域内环境保护与污染处罚补偿机制的执行效果 ;三是关注重大工程项目实施过程中对水土保持政策的落实情况。对矿产资源开发利用，一是关注矿产资源开发利用过程中的破坏开采、低效利用的情况;二是关注矿山环境的恢复治理情况;三是关注矿产资源及产权出让、转让过程中的国有资产流失问题。 (五)关注重要自然资源的利用绩效关注自然资源的利用绩效，就是关注自然资源的政策绩效、资金绩效、开发保护绩效、使用绩效和收益绩效。根据自然资源资产本身的特点，从具体内容来看，一是关注经济性，用来治理自然资源的资金投入是否在预算的范围内，是否超过了治理本身带来的效益;二是关注效率性，治理自然资源投入的资金成本是否能够取得最大的效益，是否以少量的成本解决严重的自然资源问题;三是关注效果性，自然资源政策的执行是否达到了自然资源政策规定的要求，开展的自然资源项目对于治理自然资源是否发挥了应有的作用 ;四是关注可持续性，自然资源的开发利用既要保证本代经济发展所需要的自然资源，又要保护环境、合理利用自然资源，保证代际间公平。 (六)关注自然资源资产负债表等相关信息的真实性编制自然资源资产负债表，定期核算自然资源资产的变动情况，有助于全面反映政府对各项自然资源占有、使用、维护以及管理的绩效。有学者提出领导干部自然资源资产离任审计的理想模式是:第一步是编制自然资源资产负债表，第二步是开展审计，第三步是责任追究。但现实是审计不能等自然资源资产负债表，况且预算执行审计就不是看表审计的。因此，将来的自然资源资产负债表审计，我们应重点关注的是其真实性，即对其是否在所有重大方面按照适用的报告编制基础编制，并公允发表审计意见。一是关注核定自然资源资产价值的计算方法是否科学和普遍适用 ;二是关注自然资源资产负债表中列报的土地资源、水资源、矿产资源、森林资源等自然资源在某一时间上的总量情况，即核对自然资源家底的真实性;三是关注审计期间自然资源资产存量的真实性。通过审计了解自然资源使用、消耗、恢复等增减变化情况的真实性，分析资源是否做到有效开发利用，是否实现自然资源的经济、社会和环境效益最大化。四、与经济责任审计相结合是自然资源资产离任审计的现实选择领导干部自然资源资产离任审计已成为国家审计机关贯彻落实党的十八届三中全会决定必须承担的工作任务。在增加机构、人员编制十分困难的情况下，只能通过审计机关内部潜力挖潜来加以应对。为此，我们认为，自然资源资产离任审计与经济责任审计相结合，是一种现实选择。 (一)审计目标的一致性是结合的主要动因党政领导干部经济责任审计的目标是，通过审计促进领导干部树立正确的权力观，正确履行职责，认真贯彻落实党和国家的各项路线、方针和政策，推动地方、部门和单位的经济社会的科学发展。然而，在过去的领导干部政绩考核体系中，经济发展指标所占比重过大，不少地方为抓 “政绩 ”，片面追求 GDP增长率，导致资源消耗高、环境污染严重等问题。这在相当程度上制约了一个地区长远的、可持续性发展。在大力纠正 “唯 GDP论英雄 ”政绩观的背景下开展自然资源资产离任审计，就是要发挥审计监督的独立性和专业性优势，通过对领导干部履行自然资源开发利用和保护责任的监督，保护自然资源和生态环境，维护国家资源和环境安全，推动经济社会的可持续发展。这就是说，领导干部经济责任审计与自然资源资产离任审计的目标是一致的，两者结合可以更好地促进领导干部树立正确的政绩观，从而推动本地区经济社会的科学发展。 (二)审计主体的同一性是结合的重要前提根据审计法和党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定等法律法规的规定，对地方各级党政领导干部审计的主体是国家审计机关。党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则第十条进一步明确: “领导干部经济责任审计的对象范围依照干部管理权限确定。遇有干部管理权限与财政财务隶属关系、国有资产监督管理关系不一致时，由对领导干部具有干部管理权限的组织部门与同级审计机关共同确定实施审计的审计机关。”很显然，依照干部管理权限，有权对领导干部开发利用和保护自然资源资产实施离任审计的审计机关，和对该领导干部经济责任履行情况实施审计的是同一审计机关。这就是说，领导干部自然资源资产离任审计和领导干部经济责任审计结合进行，不存在法律法规等制度性障碍。因此，对同一审计机关来说，经济责任审计与自然资源资产离任审计结合是职责使然。 (三)审计对象的重叠性是结合的重要基础党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则第二条明确， “经济责任审计是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为 ”;第五条进一步强调， “党政主要领导干部，是指地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的党委 (含党组、党工委，以下统称党委 )正职领导干部和行政正职领导干部，包括主持工作一年以上的副职领导干部。”作为自然资源资产离任审计对象的领导干部，主要是地方各级党委、政府的领导干部。这就是说，作为领导干部经济责任审计对象中的地方各级党委、政府领导干部，和自然资源资产离任审计对象中的领导干部是重叠的，开展地方各级党委、政府领导干部经济责任审计，可以和领导干部自然资源资产离任审计结合进行。这不仅有利于整合审计资源，而且也体现了审计法第二十八条 “应当防止不必要的重复审计”的规定精神。 (四)审计内容的互补性是结合的效率体现自然资源资产离任审计的主要内容是地方各级党政主要领导干部任职期间对自然资源资产的开发利用和保护情况。根据党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定，审计机关在开展党政领导干部经济责任审计时，应当关注领导干部在履行经济责任过程中贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况 ;遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况;制定和执行重大经济决策情况;与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况等。近年来，审计机关在开展对地方党政领导干部经济责任审计时，已经将领导干部任职期间对本地区自然资源的开发利用和保护情况作为审计监督的一项重要内容。如，安徽省审计厅 2011年底在池州市书记、市长同步经济责任审计的报告中，对不符合池州市 “生态立市发展战略”的自然资源开发利用和保护存在问题进行了揭示，并提出了相应的审计建议。由此可见，自然资源资产离任审计所关注的内容和重点，与党政领导干部经济责任审计高度契合，具有很强的互补性，两者结合不仅有利于全面评价干部，而且也有利于提高审计效率。 (五)审计方式的相似性是结合的技术支撑领导干部自然资源资产离任审计是一种审计内容更为具体、重点更为突出的特殊责任审计，是经济责任审计的延伸和发展。党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定明确 : “根据干部管理监督的需要，可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计，也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任经济责任审计。”我们认为，地方各级党政领导干部不再担任所任职务时应当接受自然资源资产离任审计，但是自然资源资产开发利用和保护情况不应局限于领导干部离任时才审计。这就是说，地方各级党政领导干部离任时应当对其开发利用和保护自然资源资产情况进行审计，并可以结合对其经济责任履行情况进行审计;对地方各级党政领导干部任职期间进行任中经济责任审计时，也可以结合对其开发利用和保护自然资源资产情况开展审计。此外，对各级地方党政领导干部的审计通常采取 “上审下 ”方式进行，自然资源资产离任审计和经济责任审计的审计程序、审计方法等也几乎相同，两者结合，既可以节约审计成本，又可以实现一果多用。 (六)审计成果的共享性是结合的客观要求党的十八届三中全会决定提出，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定强调，有关部门应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果，将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。领导干部经济责任审计和领导干部自然资源资产离任审计都是党管干部与审计监督相结合的创新产物，都是通过对各级党政领导干部行使权力进行审计监督，坚持以问责为导向，按照 “有权必有责、用权受监督、违法受追究 ”的原则，推动建立健全问责机制，促进提高依法行政水平。地方党政领导干部经济责任审计结果和自然资源资产离任审计结果可以被同一部门或不同部门所运用，这种成果的共享性，客观上也要求自然资源资产离任审计与经济责任审计相结合，以突破单一审计报告的局限性，使审计结果报告的内容更加丰富，对领导干部的考核和评价更加系统全面。