优化我国税务稽查管理体制的策略研究【精品】.doc

厦门大学 硕士学位论文优化我国税务稽查管理体制的策略研究 姓名：衷华红 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：朱芳芳 20060801 摘 要 在当前“征、管、查”三分离的模式下，税务稽查是税收征收管理的最后一道关，承担着堵塞税收征管漏洞、打击涉税违法行为、整顿和规范税收秩序的重任。与西方发达国家相比，我国税务稽查体系的独立运作历时较短，在实际操作中存在许多不足。要真正解决这些问题，更好地发挥税务稽查的职能作用，还有赖于税务稽查管理体制的改革和完善。由此，本文将税务稽查管理体制作为研究对象，借助公共管理学的相关理论，通过对国内外税务稽查管理现状的比较分析找出今后优化我国税务稽查管理体制的途径。全文分四个部分： 第一部分是优化我国税务稽查管理体制的理论依据。该部分以行政组织、分权制衡、人力资源管理和政府生产力这四个方面为切入点来分析我国现行税务稽查管理体制。 第二部分是税务稽查管理体制的国际比较与借鉴。本章主要选取了美国、德国、英国、罗马尼亚、意大利等典型国家的税务稽查管理体制，对比分析了这些国家税务稽查管理体制的相同点和不同点，在此基础上结合我国国情找到其中可供借鉴的有益经验。 第三部分是对我国税务稽查管理体制的现状分析及总体评价。笔者从介绍我国税务稽查管理体制的历史发展进程和基本概况着手，对现行税务稽查管理体制进行了比较客观、全面的描述和评价，分析其中存在的具体问题及成因。 第四部分是优化我国税务稽查管理体制的具体策略，包括重组税务稽查机构，合理确定组织目标，推行绩效管理和能级管理，强化成本效率管理，完善监督机制和外部配套枫制。关键词：税务稽查；管理体制；策略 ”， “， ， ·， ， ” 谢 ， ， ， ， ： ， ， ， ， ， ， ， 幽枷伽 巧， ， ， ， ， ， ， ， ： ； ； 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人（签名）：幸锋红 函刁年）月尸日 论文指导小组： 朱芳芳 讲师 童育才 处长 陈振明 教授 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 、保密（ ），在 年解密后适用本授权书。 、不保密（） （请在以上相应括号内打“”） 作者签名：秘钮 日期：妇莎年夕月日 导师签名： 日期： 年月 日 弓 言 弓 言 我国的税务稽查管理体制是在不断的探索过程中逐渐形成的，从原来的税务稽查队，到目前建立的从中央到地方的税务稽查管理机构都经过了较长时间的探索和实践过程。探索是需要的，但探索的代价不小。世界上很多国家在税务稽查方面走在我国前面，经济发展的不同水平使别的国家经历过的事情有可能为我们所借鉴。在探索中吸收别的国家的成功做法，避免重复别的国家走的弯路，尽快地完善我国税务稽查管理体制，有利无害。 税务稽查管理是税收管理的最后一环，其结果直接关系到税务稽查管理效果的发挥。我国税务稽查管理摸索出独具特色的一级稽查模式，形成了从总局稽查局到县级稽查局四级盼机构设置体系，稽查局内部基本上做到了选案、检查、审理、执行相分离的岗位设置状况。但总的来说，我国的税务稽查管理体制尚未完全定型，上级税务局稽查局与下级税务局稽查局之问、各级税务局内部稽蠢局与征收管理部门的关系尚未理顺，税务局稽查局尚不能从组织收入这一短期目标中摆脱出来，稽查打击涉税违法犯罪的职能作用没有很好地发挥，稽查效能低下。本文主要想从借鉴国外税务稽查管理体制好的经验做法，利用公共管理学的相关理论知识，对我国税务稽查管理体制存在的问题进行分析，并提出自己一些初浅的看法和建议，以期对推进我国税务稽查管理体制的发展和完善起到一点参考作用。 我国税务稽查完整体系的产生发展至今没有经历太长的时期，在实际运行中，它还显得非常不成熟。国内对税务稽查相关问题的研究起步较晚，另由于税务稽查是一个实践性比较强的话题，研究者大部分来自税务稽查实际工作者，其内容主要是围绕税务稽查实际运行情况所展开，有关管理体制的理论性研究相对较少。总括起来，现有的研究主要集中为以下几方面：一是针对现阶段我国税务稽查管理体制存在的职能定位不明确、机构设置有弊端、法律制度不健全和执法行为不规范等四个方面的突出问题，在此基础上提出，我国的税务稽查管理体制改革应进一步准确定位税务稽查的职能，科学界定与征管的业务范围，健全和完善机构设置，确立一级稽查模式，加强税务稽查的法制建设等，如周维（）、上官栋梁（）、李重芬、徐元康（）等人在这方面进行了较深入的研究。 优化我国税务稽查管理体制的策略研宄二是从我国税务稽查各项工作指标不佳、工作质量不高、信息化建设落后，稽查职能未能得到有效发挥等角度分析，提出改进稽查考核体系，加强人力资源建设和保障体系等措旌，如杨轶群（）、陈洪海（）等的研究。三是从税务稽查体制的国际比较和借鉴方面，提出我国应借鉴其税务稽查局的独立设置和税务警察制度以及专业化分工等先进经验，如牛有德、媵兴华（）对美国、德国和意大利以及许文（）对美、日、俄、意等国家的税务稽查管理体制的研究和借鉴，这些研究成果为本文的写作提供了一定的帮助。 与前人的研究成果相比，本文的创新之处主要体现在以下三个方面：一是结合公共管理学的相关理论来分析税务稽查管理体制问题，在论文的第一章，笔者从行政组织、分权制衡、人力资源管理以及政府生产力的角度分析了我国现行的税务稽查管理体制的机构设置、职能分配和业绩考核等问题，一定程度上将理论与实际相结合，这是本文相对于前人研究成果的一大突破。二是在介绍国外税务稽查管理经验做法部分充分结合我国的实际情况加以比较和分析，强化其针对性，并对其进行了一定的归纳和总结，从管理体制的角度作了进一步的有益思考。三是在优化我国税务稽查管理体制的策略方面大胆提出了一些创新性的想法和建议，这些建议是对今后我国税务稽查前进方向的积极探索。 笔者一直从事税务稽查的实际工作，尽管有条件接触到实际的、第一手的信息和资料，但对税务稽查管理体制相关理论的学习和思考还很不够。因此，整篇文章的理论性和系统性仍然有待加强，需要在今后的工作和学习中作进一步的充实和完善。 一、优化我国税务稽查管理体制的理论依据 一、优化我国税务稽查管理体制的理论依据 （一）从行政组织的角度来分析税务稽查管理体制 税务局稽查局，在公共组织的分类中属于强制型公共组织。，在实施行政管理时的主要特征是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力，强制、无偿地将纳税人的财产转化为国家财产，纳税人拒绝这种管理将要受到行政的甚或刑事的处罚。税务局稽查局因为具有法律授权，就成为了独立的法律主体，依法对纳税人的纳税行为进行法律检查。 从组织结构的角度来看，国家税务局系统和地方税务局系统属于不同的类型。所谓组织结构，是组织的存在形式，具体来说指一个组织系统内部各构成部分或组织要素之间有机结合、整体运行的方式。它涉及到组织内部各构成部分和人员的具体分工和职能划分问题，它决定组织系统的整体性、各种结构和人员之间纵横交错的权责关系、工作分工和指挥、协调、沟通的具体办法。就国家税务局来看，其结构类型应属于直线结构，由于国家税务局实行垂直管理，具有单一垂直领导的特点；该结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织发生任何命令与服从关系。省级以下地方税务局则是直线职能结构形式。直线职能结构形式是一种垂直领导和水平领导有机结合的结构形式。省级以下地方税务局正是以省以下各级税务局向下垂直领导为主，又有各级地方政府领导的双重领导体制。 不管是地方税务局稽查系统还是国家税务局稽查系统，假如将这两个稽查系统都看成一个整体，则它们从组织体制上都体现出相似的特点。组织体制，是指组织内部各个层级、各个部门之间的关系。从总机构与分支机构的关系上来看，稽查系统应属分权制，其分支机构受总机构的控制较小。根据同一层级各组织或同一层次各单位的权责，是否集中于上级同一组织，稽查系统又属分离制，下级税务局稽查局分属本级税务局和上级税务局稽查局领导。在组织权力的划分上，是层级制和职能制并存，稽查局上下两个层级之间主要是业务培训、人员培训等，。陈振明公共管理学刚北京： 中国人民出版社， 优化我国税务稽查管理体制的策略研究同一层级即一个稽查局内部按职能进行横向分工。 （二）从权力制衡的角度来分析税务稽查管理体制 权力制衡的思想在古希腊就已经萌芽，但真正形成一个完整的思想体系，并经受社会实践的检验，还是在资产阶级革命之后。资产阶级将立法权、司法权、执法权由不同的机构执掌，这些机构相互制衡，以保证权力有序运行。美国是三权分立的典型。在资产阶级思想家孟德斯鸠看来，“切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”因此，“要防止权力滥用，就必须以权力约束权力。”后来，权力制约的思想延伸应用到企业、事业单位和一切有权力运行的单位。 我国稽查体制是权力制衡的产物，完善这一体制也体现了权力制衡的思想。改革开放后，为防止税收专管员权力过大，各地探索设立稽查队。为防止稽查队权力过大导致权力寻租，在稽查队的基础上成立稽查局。在稽查局内部，将稽查的职能分解为选案、检查、审理等诸环节，后环节既是前一环节的延续，又起到对前一环节的制约的作用；同时，前一环节对后一环节也能起到制约作用。这些环节的相互制约，最大限度地保证了稽查的公正性和廉洁性。 在上下两级税务局稽查局之间，我们也能看到权力制衡在发挥作用。由于大量的偷逃税案件首先是由基层税务局稽查局负责检查，因为上下两级税务局稽查局的权责采取分离制，下级稽查局所属的同级税务局出于自身币益的考虑，对该级稽查局旌加影响，从而使该级稽查局并不依法查税：这时，上级税务局稽查局采用对下级税务局稽查局查办案件督办和复查案件的方式，可以有效的监督下级税务局稽查局依法办案。 （三）从人力资源管理的角度来看税务稽查管理体制 人力资源管理兴起于世纪年代末年代初，它来源于传统的人事管理但又超越并取代了传统的人事管理。人力资源管理的内容丰富，包括对公共部门就业人员特别是公务员从招聘、录用、培训、晋升、调动、考核、评价、工资福陈振叫公共管理前沿福卅：福建人民小版礼， 一、优化我国税务稽查管理体制的理论依据利分配、离退以及入力资源的需求预测、规划和开发的一系列活动所实旌的管理，其目标是调动公共部门就业人员的积极性，提高工作能力，改善服务质量。 我国的税务稽查管理有自身的特点。就税务局稽查局的人员来讲，其招聘、录用、晋升、调动、工资福利分配等主要由稽查局所属的税务局决定，但是。与税务局其他的内设机构相比稽查局具有较大的独立性，在稽查人员的培训、评价、考核方面具有自主权。因此，人力资源管理与建设在稽查领域有广大的发展空间，只是由于税务局稽查局的历史在我国产生的历史相对较短，人力资源管理剐起步，有些内容尚处于空白阶段，有的还在进行不断地探索完善之中。 以人力资源管理的方法之一绩效评估为例，对作为一个组织的稽查局，现行的考核评价体系比较简单，绩效评估的很多理论和方法还没有真正得到实际运用。在对税务稽查工作进行考核时，通常以检查户数、结案户数、查补税额、入库率、处罚率等数量指标来打分。这种考核方法单纯以结果为衡量对象，忽视了过程因素，往往不够客观和全面，容易导致雇员对评估的公正性产生质疑，使评估失去其激励意义。就对个人的绩效评估来讲，在各级税务稽查局的内部也没有对个人业绩的系统的考核激励办法，干多干少和于好干坏的区别还不能用经常化、系统化的方式体现出来。此外，现行的评估考核通常都是上级对下级在年中和年终进行的，没有一种制度化、经常化的机制，考核的角度基本是单一的上对下。 但也要看到，有些地方的税务局稽查局也在探索吸引人才、激励税务稽查人员士气的方法。如安徽省合肥市地方税务局稽查局、青岛市国家税务局稽查局推行能级管理，针对实行一级稽查以后职务等级高的人员比较多，缺乏提拔干部职务的空间，干部有一种“没有奔头”的思想，从业务序列下手，将干部的业绩与奖金等利益有机地结合起来：湖北省地方税务局实行等级糊度，建立“以能定级、量化岗责、分级补贴”的稽查工作等级考核体系和激励机制，效果都很理想。 （四）从政府生产力的角度来看税务稽查管理体制 政府生产力是一个反映政府综合管理能力与管理绩效的综合指标。它是指政府组织在一定的政治目标下，通过各项生产力要素或资源的投入，进行各项管理活动，而对社会产生的积极效果。就生产力要素的投入而言，主要有资本的投入、 优化我国税务稽查管理体制的策略研究物资的投入和人员的投入。效率和效能是衡量政府生产力水平高低的重要指标。效率表明政府在从事行政管理活动中投入的各种要素或资源数量与产出结果之间的比率关系，而效能则意味着政府活动的产出结果所具有的贡献和效益。 西方发达国家很早就开始了对政府部门成本效率管理的关注，而我国的政府部门却长期处于机构臃肿、效率低下的运转状态之中。所幸近几年我国政府开始对行政成本效率问题给予高度重视，公开明确提出政府体制改革的目标是建立 “有限政府、责任政府、服务政府、效率政府”，标志着行政部门的成本效率管理将在我国高调付诸实践。在这样的大背景下，税务机关包括税务稽查部门理应积极参与到如何改进本部门行政成本效率的问题当中来。 由于政府生产力这一概念的引入比较晚，目前我国政府部门的成本效率管理还处于起步和探索阶段。相应地，全国税务稽查系统的管理也一直缺乏成本和效率的概念，高成本、低效率的现象屡见不鲜。例如，就我国各级税务局对其所属稽查局的主要考核管理指标来讲，由于检查面和查补收入数是主要指标，成本效率被排除在考核内容之外，在利益的驱动下，税务稽查部门片面追求检查面和查补收入而忽视效率是普遍现象。再比如，各部门从自身利益出发，分工不清，协作艰难，人为地增加了税务稽查管理成本。且不说税务机关与外部的银行、工商部门等的协作困难，就是国税和地税之间，甚至同一级税务机关的稽查部门和征管部门之间、上级税务稽查局和下级税务稽查局之间的协作都出现不同程度的困难。相互的推诿，来回的拉锯，重复的工作，消耗了大量的人力和财力，其结果是税务稽查工作的成本增高，效能低下。比较典型的事例有稽查选案，为尽可能有针对性的选好、选准检查对象，稽查部门往往要通过调阅征管资料来寻找线索。而事实上，目前征管部门在这个环节没有为稽查提供良好的工作衔接与配合，至今选案仍然是稽查业务的一个难点。还有，现阶段税务稽查部门尤其是地税稽查部门的信息化建设水平相对比较落后，硬件设施建设和软件开发应用水平都亟待提高，一些工作还停留在手工操作阶段，很大程度也影响了工作效率的提高。总而言之，目前对税务稽查工作的成本效率既没有科学的工作机制和硬性的制度约束，也没有鼓励性的激励措施，我国税务稽查部门的生产力水平可想而知。向涛、马金城公共管理学概论北京：中国商业“版社， 二、税务稽查管理体制的国际借鉴 二、税务稽查管理体制的国际借鉴 就发达国家而言，他们的税务稽查模式和实际操作与我国存在较大的不同，在承认差距的前提下，我们无法回避现实国情的差异。国外的税务稽查整体是在经济水平较为发达、公民纳税意识普遍较高的条件下运行，因此，其理论研究也远远超前于我国，可以说是一种现代化的税务稽查理论与实践。一个国家的不同国情决定了各国的税务稽查管理体制采用不同的方法，但税务稽查的共性又决定了各国在税务稽查管理体制方面又具有相似性，他国的成功经验可以并能够移植到另一个国家，以尽快完善本国的税务稽查管理，缩短该国的探索时间，避免走不必要的弯路。 （一）不同特色的国家在税务稽查管理体制上的不同点 地域辽阔的大国与国土面积较小的国家在税务稽查管理机构的设置上具有明显不同的特色 无论是哪个国家，追求税负公平，打击不法偷逃税分子都是其共同的目标。鉴于地域辽阔的大国不可能由一个层级的税务稽查机构就能有效打击偷逃税的不法现象，所以一般都选择设立几个层级的税务稽查管理机构的办法。每个层级机构之间分工相对明确，整个机构的设置呈金字塔型。如美国联邦税务机构以国内收入局为主，总部设在美国首都华盛顿，下设东北、东南、中、西四个大区税务局，大区税务局下设个分区税务局。分区税务局在各地设有地区性办公室，执行同常业务。国内收入局总部及大区税务局都设有专门的税务稽查组织机构，一般以管理税务稽查工作为主，通常不负责案件查处工作。案件查处工作主要由分区税务局的稽查机构负责。 与此相对应，国土面积较小的国家税务稽查的管理层级相对就比较少。由于管理层级少，层级与层级之间分工相对比较模糊，其结果是在保证打击偷税逃税行为的基础上，提高效率，降低管理成.