我国残疾人社会福利的发展模式与路径选择.doc

我国残疾人社会福利的发展模式与路径选择  摘  要：当前我国残疾人社会福利正处于嬗变之际，必须针对当前的残疾人社会福利发展存在的问题，充分认识我国残疾人社会福利事业由慈善福利型向制度福利型转型的发展趋向，科学确立与国情相适应的残疾人社会福利发展战略，选择适度普惠型的残疾人社会福利发展模式，通过推进残疾人社会福利的理念变革，构建以需求为导向的残疾人社会福利体系，推进残疾人社会福利的均等化，发展政府、非营利组织与市场合作协商的社会福利供给模式，大力发展社区残疾人社会福利等路径，逐步构建有中国特色的残疾人社会福利体系，努力提升残疾人的社会福利水平。关键词：残疾人  社会福利  发展模式  路径 The Development Model and Path Selection of Disabled Peoples Social Welfare in China  Abstract: In Contemporary Chinese society, the disabled peoples social welfare is on the edge of changing dramatically. So, in order to steadily improve the basic ideals of disabled peoples social welfare, we must realize the trends that the system of disabled peoples social welfare is shaping from a philanthropic welfare system to a institutional welfare system; we must establish scientifically a strategy which guide the development of disabled peoples social welfare system that fit the current condition of our country and choose the path of developing gradually a generally beneficial disabled peoples social welfare system; we must strengthen the awareness of responsible government and push forward the ideal changing of disabled peoples social welfare; The ideal of people foremost must be insisted and the need-oriented disabled peoples social welfare system should be built; Fair should put to priority and a equalized disabled peoples social welfare system must be steadily established; The responsible subjects should be cleared and a multiple disabled peoples social welfare services supply system should be construct, which includes government, Non-profit Organizations and other forms of market co-operation; The basement should be tightened and more energy should be put to develop the communities supplemental ability of disabled peoples social welfare services. By all theses methods, a disabled peoples social welfare system marked a significant Chinese character will eventually be built and the quality of disabled peoples social welfare services supply will be improved. Key word: Disabled people, Social Welfare, Development Model, Path  改革开放三十多年来，我国残疾人社会福利事业发展成效显著。但总体而言，残疾人社会福利仍然与经济社会的发展趋向不相适应，无法保障残疾人的基本社会生活需求，更难以满足落实科学发展观和构建和谐社会的总体要求。前瞻未来，必须充分认识我国残疾人社会福利事业的发展趋向，科学确立与国情相适应的残疾人社会福利发展战略，逐步构建有中国特色的残疾人社会福利体系，努力提升残疾人的社会福利水平，切实维护残疾人的合法权益。一、当前我国残疾人社会福利的发展趋向当前，随着经济全球化、农村城镇化、人口老龄化和社会利益主体的多元化，我国经济社会正在发生深刻的变化。在“十二五”开局之年，经济社会发展的新形势与新的制度环境使我国残疾人社会福利事业逐步呈现新的发展趋向。一是在福利理念上由旧残疾人观向新残疾人观转型。传统的旧残疾人观认为残疾人是一个被动、病态且不能独立的群体，不能正常参与社会活动，主张残疾人社会福利应以维持和改善残疾人的生存状况为基本目标。旧残疾人观是经济社会比较落后状态下的残疾人社会福利思想的反映，已与我国经济社会快速发展的形势严重不符。新世纪以来，随着我国经济社会的发展，我国物质财富的积累和思想文化的进步逐步推动残疾人福利理念上由旧残疾人观向新残疾人观转型。新残疾人观认为残疾是固有的社会现象，残疾人是人类社会多元生态的表现形式之一，是社会大系统中不可分割的有机组成部分。必须承认残疾人是平等的权利主体，残疾人具有参与社会生活的权利和能力，社会应为其“平等参与”创造制度的、物质的、环境的条件。与新残疾人观对应的是残疾人社会福利的社会参与模式与潜能发展模式。新的残疾人观的确立，必将推动我国残疾人社会福利的根本转型。二是在福利形态上由慈善型福利向制度型福利转型。传统的残疾人福利靠政府与社会的呼吁等软性舆论推动，福利行为以临时性的帮扶和救济活动为主，具有临时性、慈善性和物质救济性等慈善福利形态的特性，而缺少残疾人社会福利的基本制度支撑。而制度福利形态是一种综合性福利，具有刚性、规范性和不可逆性的特点。根据经济社会发展所处的阶段进行循序渐进的制度建设，完成从慈善福利形态向制度福利形态的跨越，也是发达国家残疾人社会福利发展的基本经验。当前，我国残疾人社会福利面对制度建设的滞后性问题，正努力破除“制度鸿沟”，推动残疾人社会福利形态由慈善福利向制度福利的不可逆性转型。三是在福利目标上由满足基本生存型向社会发展型转型。传统残疾人社会福利立足于解决残疾人的基本生活问题。但随着经济社会的发展和残疾人生活水平的提高，残疾人作为一个有独立人格和社会价值的公民，他们的需求层次也已出现较大变化，正在由保障基本生活权益向多层次的社会发展权益转变。残疾人社会需求的日益多样化正推动残疾人社会福利由基本生存型向社会发展型的转变。这就要求在提升生活质量的同时，针对残疾人社会发展的各个需要层面来设计社会福利制度，注重开发残疾人的自身潜能，逐步提升残疾人的社会发展水平。四是在福利主体上由国家支配型向多元混合型转型。随着我国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，国家包办福利的功能日益弱化，而残疾人对社会福利的需求总量日益增长，需求的个性化、多元化发展趋向愈益明显。面对新的形势，原有的单纯依靠国家支付和配置残疾人社会福利资源并供给福利服务的单一福利主体模式显然无法适应经济和社会发展的要求，依靠国家、市场和非营利组织多形式、多渠道、多层次发展残疾人社会福利事业的多元化混合模式已经成为社会主义市场经济条件下的客观必然选择。二、我国残疾人社会福利的发展模式选择当前，我国正处于经济社会的重大转型期，在这一背景下前瞻中国残疾人社会福利的未来，既要高屋建瓴、统筹关注，又要认清我国正处于改革攻坚阶段的现实，不可好高骛远。这就要求立足中国的基本国情和未来的发展趋向，并汲取发达国家的先行经验与科学的福利理论模式，确立我国适度普惠型的残疾人社会福利发展战略。选择残疾人社会福利的发展模式，首先必须从社会福利理论中寻找理论依据。就近年国内学者论述颇多的补缺型与普惠型社会福利而言，西方学者称之为剩余性社会福利和制度性社会福利。1958 年，威伦斯基和列彪斯首次提出了剩余性社会福利和制度性社会福利的社会福利两分法，认为剩余性社会福利重视家庭和市场的福利作用，只有当家庭和市场的作用失灵时，国家才会承担相应的责任。由于剩余性福利制度自然就带有施舍或慈善的印记，福利承受者往往带有“污名” 的社会标签1。与此相对，蒂特马斯提出了制度性社会福利的观点，认为制度性社会福利是现代社会结构中常规化的、永久性的利益再分配机制，是一种面向全民的社会政策,旨在提升全民的福利水平。社会福利的承受者不应被视为弱者，社会福利是公民正当的社会权利，不应带有慈善的蒙羞标签。国家对于个人的福利需求负有不可推卸的责任，应通过国家建立一整套完善的制度体系，提供公民所需的社会福利。制度性社会福利把社会福利的对象从特殊的弱势群体(如穷人、病人、残疾人等) 扩展到社会全体公民，从而实现了从选择性社会福利到普遍性社会福利2的转变。卡恩和罗曼尼斯克因认为制度性社会福利也是把社会福利作为防止或矫正社会问题的制度，进而提出了发展性社会福利的概念。认为社会福利的根本目标不在解决社会问题，而应在于提升公民生活质量和满足社会发展需求，确保社会公平正义。1979 年，联合国经济及社会委员会强调了发展性社会福利的理念，并制定了相关实施战略。就西方发达国家的先行经验而言，补缺型社会福利起源于1601 年英国颁布的济贫法，是与工业化初期阶段相联系的社会福利发展模式，以自由主义为其理论基础。普惠型社会福利则发起于二战后欧洲的福利国家，以社会民主主义理论为指导，是与工业化高级阶段相联系的社会福利发展模式。两种福利模式的区别关键在于社会福利的目标定位不同。“在社会福利政策之中，目标定位这一概念通常指将稀缺资源有效地分配给那些最需要的人”。3目标定位涉及两个问题：如何界定福利政策中的需求者，如何将有限的福利资源用于最需要的人。目标定位的不同决定了两种模式截然不同的偏好。补缺型社会福利的目标定位为市场化进程中生活困难的居民，而普惠型社会福利的目标定位为全体公民。在各国的福利实践中，英美总体推行补缺型社会福利，北欧国家推行普惠型社会福利。就我国残疾人社会福利的发展模式选择而言，改革开放推动中国经济和社会加速转型，并由此造成了社会结构的断裂和利益格局的失衡，迫切需要对弱势群体的残疾人作出相应的福利制度性安排，而经济的持续高速发展和社会加速转型也为残疾人社会福利的构建奠定了坚实的物质基础和体制保障。在新的历史时期，残疾人的社会福利不能只停留在同情和道义的层面上，不能将目标仅仅局限于消极的补偿与救助，必须正视残疾人基本生活与社会发展的利益诉求，坚持一般性制度安排与专项制度安排相结合、经济福利与生活福利相结合、福利服务与其他福利相结合，将社会公平、权利均等原则作为其基本价值取向，并在制度执行过程中贯彻社会公平的价值理念，把残疾人社会福利与促进残疾人参与机会的平等和自由的非补偿性公平联系起来，把残疾人社会福利与消除社会排斥、实现社会整合结合起来，并参考国际社会对于残疾人福利目标的新定位，大力促进残疾人自立、自强，逐步提升他们社会参与的机会与能力，以消除社会隔阂、实现社会整合，逐步以此为出发点构建健全的残疾人社会福利发展模式与长效机制。由此观之，我国残疾人社会福利发展的总体方向是普惠型福利发展模式，同时也应兼顾传统的补缺型特征与发展性社会福利的理念，因此，未来一定时期，残疾人社会福利发展的目标可以定位为适度普惠型的残疾人社会福利发展模式。这一发展模式的内核是补偿性社会福利与发展性社会福利的结合，前者主要是指针对残疾人的社会救助、住房补贴、及其他各种基本权利的保护政策等。后者主要是指有关促进残疾人的社会参与机会与能力以消除社会排斥、实现社会整合的政策，如针对残疾的就业政策、教育政策、积极的社会融合政策等。之所以选择适度普惠型的残疾人社会福利发展模式，主要是基于如下考虑：一是从现实经济发展水平来看，我国已具备建立适度普惠型的残疾人社会福利的经济社会基础。经过三十多年的改革开放,我国经济和社会发展步入一个新的历史起点。到2010年，我国经济总量跃居世界第二，外汇储备稳居世界第一位，人均国民总收入增至4000多美元，已跃升至世界中等收入国家行列。这一新的历史起点，既是物质财富积累与发展的新起点，也是推动社会公平的、让国民共享发展成果的新起点。只有据此调整、确立我国残疾人社会福利的发展政策，才能真正摆脱市场化进程中社会两极分化、弱者无助等弊端，才能促进社会和谐发展。二是从社会福利的自身价值取向看，如果说市场天然追求效率，社会福利则天然追求公平，对残疾人这一弱势群体的福利供给是跨越社会形态的一项制度安排。同时，社会福利还是平抑收入差距、扩大国内消费需求的最为有力的经济社会政策。为应对金融危机的冲击，加大对残疾人等弱势群体的福利保障力度，已经成为当前我国扩大内需、拉动经济增长的一项重要政策举措。三是必须正视我国城乡与区域经济社会梯度发展的不均衡性。这一现状决定了当前要在全国建立一体化的普惠型残疾人社会福利显然不切合实际，我国残疾人社会福利的发展方向必须充分考虑和体现经济社会转型这一特定时期的过渡性特征，在坚持普惠型福利模式一般原则的基础上，积极借鉴传统补缺型福利的可取之处，兼以吸收发展性社会福利的新思维。前瞻未来，我国适度普惠型的残疾人社会福利发展模式应具有以下特征：一是适度性。一方面，必须承认我国经济社会发展水平总体不高的国情，残疾人社会福利发展水平应该与之相适应，从福利内容、福利标准和福利对象等方面都应考虑国家与地方公共财政的承受能力，保持在一定的适度水平上。另一方面，就社会福利主体而言，政府、市场与非营利组织都应根据责任分担原则，各自适度承担应尽的权能与义务，共同推进残疾人社会福利的发展。二是普惠性。相对于北欧国家的全民社会福利而言,“普惠”在我国则主要体现为建立覆盖城乡的残疾人社会福利体系,统筹考虑城乡社会福利制度的对接，逐步推进城乡残疾人社会福利制度的一体化，让每一个残疾人都能享受社会福利制度的温暖。三是梯度发展性。由于未来一定时期我国区域经济社会发展仍将呈现梯度发展的特性，在此期间要建立制度高度统一、标准一致的残疾人社会福利体系是不现实的，残疾人社会福利也将呈现一定的梯度发展性，也即处于不同发展阶段的区域残疾人享有的社会福利项目和福利水平将会有所区别，但这只是一定时期内的过渡形态，可以在设计梯度发展的残疾人社会福利制度时，前瞻性等思考研究各个梯度之间的合理衔接与波次递进关系，为实现较长远未来的发展目标即努力构建城乡一体化的残疾人社会福利体系做好准备。三、我国残疾人社会福利发展的基本路径选择2008 年，中央7号文件要求发展残疾人社会福利事业，适当提高残疾人社会福利水平。据此，实施适度普惠型残疾人社会福利的发展战略，必须秉承残疾人社会福利的公共性、基础性、实效性和可行性等基本属性，坚持政府主导、社会参与等基本原则，逐步构建城乡福利一体化、福利主体多元化、福利内容多样化、福利模式本土化、福利队伍专业化的残疾人社会福利体系，推进残疾人社会福利事业的可持续发展。第一，强化责任政府意识，逐步推进残疾人社会福利的理念变革。理念是行为的先导，构建适度普惠型残疾人社会福利体系必须从理念变革开始。一方面，要以权利保障为宗旨，确立残疾人本位的社会福利理念。构建残疾人社会福利体系必须从依法保障残疾人的基本权益出发，赋予残疾人在自身福利中的主体地位，树立一切福利为了残疾人、福利为了一切残疾人的残疾人福利观。另一方面，要牢固树立责任政府意识。建设责任政府的要义在于推动公共治理理念由政府本位到公民本位的深层次转换，并推动政府治理模式的战略转型。而落实到残疾人社会福利体系的构建，建设责任型政府，必须推动与残疾人社会福利相关的公共部门全方位的治理理念变革，强调残疾公民的主体意识，让残疾人意志主导的社会福利最终成为与公共部门的政策选择。树立责任型政府意识，还必须加强对相关部门公务人员的行政伦理教育，明确自身的道义责任、政治责任与法律责任，树立正确的行政理念，推动公务人员实现由公共权力的享有者向公共责任的践行者的角色转换。同时，还要树立制度化、市场化与专业化的理念，促使残疾人社会福利由人治模式下的随机性、零碎性福利向法制模式下的长效机制转型，由行政化单一供给模式向市场化的多元供给模式转型，由业余关照式福利向科学化、专业化、标准化的福利范式转型。第二，坚持以人为本，逐步构建以需求为导向的残疾人社会福利体系。在残疾人社会福利体系的构建中，坚持以人为本，就是要坚持以残疾人为本，也即残疾人社会福利要以残疾人的基本生活需求和社会发展需求为导向，坚持社会福利为了残疾人、社会福利依靠残疾人、社会福利产品由残疾人共享。由于残疾人需求具有多方面、多层次性，残疾人社会福利体系的内容既包括生活照料、医疗康复等基本生活型福利，也应包括教育、就业、文化和政治福利等社会发展型福利。构建残疾人福利体系首先要从保障残疾人的基本生活权益出发，以社会救助、生活照料、医疗康复、就业、交通等福利为主体，构建残疾人的基本生存型福利网络，夯实残疾人社会福利的基础。其次，逐步发展教育、就业、文化和政治参与等社会发展型福利，推进残疾人社会福利由生存型向发展型的转变。特别是随着我国政治民主建设的推进，要高度重视残疾人的政治福利特别是残疾人的政治参与问题，为残疾人的利益表达和民主参与提供切实有效的制度安排，保证残疾人共享我国民主发展的成果。再次，要大力促进残疾人对于构建社会福利体系的参与。要尊重残疾人对残疾人社会福利相关事务的知情权、参与权、表达权和监督权，设计合理的制度安排，健全残疾人利益表达与政府回应的互动机制，逐步建成高效、便捷、透明的残疾人福利决策参与网络，实现残疾人社会福利的民主性、针对性、可行性和实效性。同时，在福利产品的供给中，应注重开发残疾人的潜能，发展“增能”型福利。即注重通过社会福利项目来推动残疾人内在潜能的开发与利用，努力提升其社会福利的发展能力，积极引导残疾人从福利客体转变为福利发展主体。第三，注重公平优先，逐步推进残疾人社会福利的均等化。也是社会福利的基本原则。构建残疾人社会福利体系，应坚持公平公正的基本价值追求，逐步推进残疾人社会福利的均等化，保证残疾人平等享受社会福利的发展成果。残疾人社会福利的均等化应包括三个方面：一是残疾人社会福利与健全人社会福利的均等化；二是城乡残疾人社会福利的均等化；三是重点残疾人与一般残疾人社会福利的均等化。在残疾人社会福利与健全人社会福利的均等化方面，首先要倡导全社会共同关注残疾人福利的意识，形成全社会理解、尊重、关心和帮助残疾人的基本氛围，为残疾人平等参与并享有社会福利创造良好的环境。其次要加大对残疾人社会福利的投入，实现残疾人社会福利与整体社会福利网络的对接。要把残疾人社会福利网络放在国家社会福利体系建设的大背景下规划发展，全面促进国家宏观层面的社会福利体系和残疾人专门社会福利网络的无缝对接。既要充分发挥社会福利机构的主体优势，促进残疾人与健全人的资源共享；又要大力推进残疾人照料、康复、托养等项专项福利，并将其列入城乡公益性建设项目规划，纳入政府推动社区建设、基层卫生网络和社会工作人才队伍建设的具体安排，逐步发展多层次、多元化、多向度的残疾人专项福利项目，从而使残疾人社会福利项目与健全人的社会福利项目相得益彰。在推进城乡残疾人社会福利的均等化方面，应将残疾人社会福利纳入城乡统筹发展的范畴，逐步缩小残疾人社会福利的城乡差距，努力构建城乡一体化的残疾人社会福利体系。在城市，应以切实保障基本生活、逐步扩大社会参与和适度促进社会发展相结合作为残疾人社会福利发展的方向，不断完善残疾人衣食住行等项基本生存型福利，逐步加强教育就业、精神文化、政治参与等项发展型福利。在农村，应坚持打好基础、消除空白和量力而行的原则，建立以县残疾人社会福利中心为龙头、乡镇残疾人福利站为主体、村残疾人福利服务员为基础的乡村残疾人社会福利网络。在推进重点残疾人与一般残疾人社会福利的均等化方面，主要是逐步扩大重度残疾人的专门福利政策的覆盖面，使针对重度残疾人的专门福利逐步向一般残疾人延伸，不断提升残疾人福利的普惠性。第四，明确责任主体，发展政府、社会组织与市场合作协商的福利供给模式，推进残疾人社会福利主体的多元化。残疾人社会福利领域宽泛，对象众多，形式多样，国家无从包办。必须以政府为主导，积极引导非营利组织与市场协商参与，推进残疾人社会福利主体的多元化。应明确政府责任，建立国家对残疾人社会福利的基本供给制度。政府的职责主要在于制定残疾人社会福利政策，供给基本社会福利，监管福利市场，规范福利行为，推动社会福利发展。当务之急，一是与经济社会发展相适应，在国家社会福利总体框架中，制定国家残疾人社会福利发展规划，确定国家层面的残疾人社会福利发展战略，以之作为指导残疾人社会福利事业发展的基本制度安排。地方各级党委、政府要高度重视残疾人社会福利建设，因地制宜制订地方各级残疾人社会福利体系建设规划。由于高龄致残现象日渐凸显，残疾人社会福利体系建设规划应适应老龄化浪潮，与老年社会福利相契合，共同列入政府社会福利宏观体系的重要子系统，切实保证残疾人社会福利的协同性。二是以制度激励与财政引导相结合，切实保证残疾人基本社会福利的供给。大力推进残疾人社会福利类法规建设，研究制订促进残疾人福利服务业发展的政策，构建发展残疾人社会福利的长效机制。建立稳定的残疾人社会福利建设经费保障机制，以公共财政残疾人投入来推动残疾人生活救助、医疗康复、教育就业、文化体育和无障碍环境等项基本社会福利的发展。三是建立健全残疾人福利机构的行业标准、服务规范和评价体系，推进残疾人社会福利服务的人性化、科学化与规范化建设。民间组织是残疾人社会福利的重要参与主体，可以满足残疾人日益多元化和个性化的福利需要。应培育发展草根性的社会组织，组织志愿者和社会工作者队伍参与残疾人社会福利，引导民间资本投入残疾人社会福利建设。市场既是残疾人社会福利供给的基本主体之一，也是残疾人社会福利的活力所在，必须推动残疾人社会福利服务的适度市场化。要以残疾人的社会福利偏好为依据，大力培育和发展面向残疾人社会福利的各类市场组织，鼓励各类组织和个人以公办民营、民办公助等多种方式积极开展面向残疾人的专门性福利服务。面向民营企业，逐步化解福利领域的准入障碍，引入服务竞争机制，通过市场竞争打破政府垄断，形成多元供给主体共同参与的良性竞争格局，以实现社会福利资源的合理配置，逐步提高残疾人社会福利的效率。第五，立足基层，打好基础，大力发展社区残疾人社会福利。社区是残疾人的安身之所，是残疾人生存与发展的基本依托，残疾人社会福利与社区密不可分。社区残疾人社会福利作为和谐社区建设的重要组成部分，是我国社会福利事业的新发展。发展残疾人社会福利应坚持社区化的工作方向，充分利用社区资源，为残疾人提供就近便利的福利服务。一是建设社区残疾人社会福利网络，夯实残疾人社会福利的基础。应根据社区的地域性特征，立足于残疾人在社区内所能满足的社会福利需求，有针对性地规划残疾人社区福利的基本项目，逐步推进残疾人社会福利网点建设，在社区内逐步建立融康复、就业、文体、生活福利于一体的微型残疾人社会福利网络。二是针对残疾人福利需求的多样性特点，逐步拓展福利范畴，丰富福利内涵，通过发展社区残疾人福利促进残疾人的社区融合，进而实现社会融合。现阶段社区残疾人社会福利应注重落实包括城市低保在内的各项救助政策，保障残疾人的基本生活；以家庭为基础，开展残疾人社区康复；为重度残疾人、智力残疾人、精神残疾人、老年残疾人等提供日间照料、居家照顾、康复训练等项服务，推进残疾人社会福利向纵深发展；积极开展心理辅导、文化娱乐、体育健身等服务项目，培养残疾人积极向上的生活情趣，活跃残疾人精神文化生活；加快社区福利场所和无障碍设施建设改造，建设社区无障碍环境，方便残疾人参与社会生活；建立以社区为基础的残疾预防制度，完善残疾人信息通报机制。三是以社会工作者为主体，逐步发展职业化的社区残疾人福利服务，以推进残疾人社会福利服务的专业化和规范化。1 关于污名的社会标签理论被用于越轨以及对生理缺陷者、老年人或贫困者的研究中（巴克，1986； Goffman，1963）。这里往往是指由于社会把社会福利视为针对社会弱者的,福利接受者在他人眼中就成为“社会弱者”，容易受到歧视或他人的否定性评价，从而被排斥到群体或社会的“边缘地位”，受到社会冷落。2 选择性福利(selective welfare) 和普遍性福利(universal welfare) 这两个概念主要是根据福利方案包括的对象不同来区分的。前者的对象的资格取得是以严格的个人经济状况和经济支付能力调查为基础的，往往针对特殊人群，后者则针对所以社会成员。详细论述见Dolgoff (1993) 。3 尼尔·杰尔伯特编，社会福利的目标定位全球发展趋势与展望，中国劳动社会保障出版社，2004 年版，第1 页。