我国行政管理体制改革研究.doc

网络教育学院本 科 生 毕 业 论 文（设 计） 题 目： 我国行政管理体制改革研究 学习中心： 重庆万州奥鹏学习中心16VIP层 次： 专科起点本科 专 业： 行政管理 年 级： 2011年秋季 学 号： 111511426260 学 生： 田 顿 指导教师： 田 丹 完成日期： 2013 年5月20日 内容摘要当前，我国在改革和发展的问题上，面临着建设符合中国特色社会主义制度的新型的国家制度的全面探索。在当前的体制改革和建设的过程中，行政管理体制改革一直作为我们党和政府改革任务的重要环节。党的十六大一直到刚刚结束的党的十六届五中全会，都无一例外的指出了行政管理体制改革的重要性，“不断深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”由于我国长期受到计划经济体制和几千年的“官本位”封建思想流毒的影响，传统政府管理的弊病严重，有关公共行政和公共政策体系的研究和探索才刚刚起步。目前全球一体化的发展趋势日益增强，其影响也不仅仅局限在经济流通领域，与发达国家发展过程一样，当前我国也存在政府办事效率低下、财政压力巨大、公共服务供应不足等类似的问题.如何适应新的全球化市场经济模式、采取何种公共治理模式是摆在我国政府面前一个需要认真解决的问题，吸取西方发达国家先进管理经验并与我国国情结合己成为我国在行政管理体制改革方面的必经之路，有必要进行深入的理论研究和实践探索。关键词：政府；行政管理；对策目 录内容摘要I引 言11 不同经济体制下我国的政府职能21.1 计划经济体制下我国的政府职能21.2 社会主义市场经济条件下的政府职能22 我国行政管理体制的主要弊端42.1 全能政府的角色未完全改变42.2 管理方法落后，行政效率低下42.3 透明度不高，政府监督难以到位43 行政管理体制改革的路径选择65.1一切从实际出发调整行政管理体制改革战略65.2进一步深化行政管理部门改革65.3加快行政管理职能转变65.4加强行政部门依法行政75.5加强行政体制改革与经济体制改革的和谐发展。75.6加强基层改革，促进社会的基本稳定。75.7强化市场监督职能75.8制度创新是行政体制改革的主要途径84 我国行政管理体制改革的可行性分析结合案例84.1 案例分析84.2 存在的问题及解决措施10结论与展望10参考文献11引 言改革开放以来，我国先后进行了六次大规模的行政管理体制和政府机构改革（1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，2008年）每次改革，尽管背景不同，任务不同，过程有难有易，但都取得了重要进展。2008年开始的这场改革（第六次）已经持续了近四年：从中央到地方，从政府部门到事业单位，从垄断行业到新闻媒体，改革方案一一出台，改革试验区一步步扩大。这次改革，是在改革开放进入关键时期、全面建设小康社会处于新的历史起点的新形势新任务下进行的。改革的指导思想是按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。目的是通过深化改革，进一步消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的利益。国外行政改革大体从上世纪70年代末80年代初至今的20多年时间中，世界上以欧洲经济合作与发展组织首开先河并迅速波及其他国家的政府治理理念、政府运营方式以及政府组织形态和运行机制的变革浪潮。1979年撒切尔夫人出任英国首相并推行西欧最激进的政府改革计划，以及1980年里根当选美国总统并尝试大规模削减政府机构人员规模、收缩职能、压缩开支、倡导公共部门私有化，标志着现代全球性行政改革的开端。本文研究当前我国政府行政管理中存在的问题、解决当前政府行政管理问题的方法。本文先点出主要是我国行政管理体制改革的目标和任务、其次，指出还存在着政府职能缺位和不到位、越位和错位、配置不合理以及职能需要转移等问题，并提出了自己的解决方法，最后，以相关案例对我国行政管理体制改革进行了分析。1 不同经济体制下我国的政府职能建国以来，中国的政府管理与职能作用大体经历了两大历史时期，这就是计划经济时期和社会主义市场经济转换、建立与完善时期。从总体上说，这两大历史时期，政府管理与职能作用的性质和根本宗旨没有变，但是其具体情形以及运作方式却发生了一系列的调整和变化，并且这种调整和变化，将随着我国经济和社会的发展仍将继续。政府的职能转变，主要是适应市场经济需要的政府经济职能的转变，故而文章侧重于经济视角略作探析。1.1 计划经济体制下我国的政府职能计划经济体制体系基本上是一种以政府计划行政管理为中心的经济运行模式和资源配置形态，是一种高度集中的计划经济体制体系形态。这一时期的政府管理只能是政府计划管理，整个社会的经济运行、发展与调控是以政府和政府的计划为中心，其特点表现为：一是政府的经济管理是全能性，政府直接管理调控所有经济对象，管理事无巨细，宏观、微观事务不分；管理职能混杂，资产管理、运行调节、公共秩序浑然一体，政府成了全能政府、万能政府。二是政府管理的直接性。政府经济管理刚性有余，弹性不足，缺乏回旋余地；在管理目标与要求上集中为管住，强调监管有余，突出服务不足，不少政府机构及其工作人员习惯或者说偏好于审批、统管，而淡化甚至忘却了服务职能。久而久之，管理变成了管制，变成了某种与特殊权力与利益相联系的工具或手段。三是政府管理的行政色彩。政府管理经济活动很少使用法律工具与手段，很多经济决策与方案均以行政命令与政策的形式施行，因而政府经济管理政策多变，不规则，也缺乏稳定性和连续性，很多政府部门之间职责权利不清，相互推楼、扯皮，基层单位无所适从：四是政府管理的封闭性。很多重大决策及政策、措施均以内部文件或其他更加内部化的形式，不仅国际上不大了解中国的经济运作与管理，即便是本国的居民、企事业单位和基层组织也很难明确把握。1.2 社会主义市场经济条件下的政府职能由于计划经济条件下的政府管理，是一种单一计划性的、全能型的、直接的行政管理或管制。由于集中过多、统得过死，影响了地方和企业的积极性，企业被行政隶属关系束缚，缺乏活力。资源配置中忽视和限制利用市场机制，导致资源配置不合理和效率低下。显然，这样的政府管理及其职能作用势必形成低效能，不能适应社会生产力进一步发展的要求。政府经济管理职能己不能适应社会主义经济发展的需要，正因此，对社会主义市场经济条件下政府管理职能的探索也己开始。1984年党的十二届三中全会通过的关于经济体制改革的决定，界定了政府的经济管理职能：即制定经济社会发展战略和资源开发战略，协调区域发展规划和经济关系，部署重点工程建设，传播经济信息，掌握与运用调节手段，制订并监督执行经济法规，任免干部，管理对外经济技术合作。之后，在六届人大四次会议上，对政府经济职能概括为“统筹规划、掌握政策、组织协调、提供服务、经济运行调节手段、加强检查监督”等六个方面。1991年通过的10年规划和“八五”计划建议中明确国家四项经济管理任务。上述政府经济管理职变化，仍是按有计划商品经济体制的思路来设定，侧重在经济稳定和保证经济增长。但是整个经济运行和政府管理中的计划经济因素仍然较多的存在，计划经济与市场经济两种体制、两种因素、两种力量尚处于对峙阶段。2 我国行政管理体制的主要弊端2.1 全能政府的角色未完全改变尽管一直以来，都十分强调有效放权，充分发挥市场主体的作用，但时至今日政府仍习惯于包揽一切。政府对公民的管理在胎儿时期即有计划生育管理，死亡后还有殡葬管理，从其出生至其死亡，无处不在。结果是老百姓办事有盖不完的章、办不完的程序。市场体制框架虽然已初步建立，但政府行使职能时往往夸大其缺陷和不足，任意加以干预，各种必要的、没有必要的项目审批层出不穷，虽经两轮“审改”但仍保留了600多项。有些地方，政府还给企业下指标、定规模，用行政命令搞技改，用传统的方法搞评比，搞激励，走马灯似的考评成为基层的沉重负担。这几年中介机构、行业协会、社会自治组织虽然有了不同程度的发展，但基本上是政府主导型的，这些机构大多为政府附属物，由政府决定其目标任务、工作方向、机构编制、人员配备、经费保障，很难发挥应有的作用。政府职能的“越位”情况随处可见，政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，把本该由市场和社会调节的工作变成了自己的职责来履行，把自己推向了什么都要管、什么事都负责的境地。2.2 管理方法落后，行政效率低下现在政府的管理方法，仍很大程度上遗留有计划经济年代的痕迹。审批项目过多，办事程序繁琐的局面没有根本改观。各个部门职责划分不明确不具体，行政权力分解过细，事无巨细，谁都管谁都决定不了，形成公文旅行。一个企业技改项目从立项到开工建设审批时间长达170个工作日。而搞一个房地产开发项目，审批环节更是多达63个，涉及多个职能部门，除个别环节外，大多数部门都要经过办事员初审、处长二审、分管领导或局长终审三关，有的手续甚至更多，每个环节只要有一个“出差”或开会的，就可能使事情停顿下来，完成全部过程少则半年，多则10月，甚至一年以上。2.3 透明度不高，政府监督难以到位这些年来，在行政民主化浪潮的推动下，各级政府也采取了行政公开、增强政府运行透明度的举措，如政务公开、决策公开、价格听证等。然而，这些做法目前只停留在形式层面，尚未制度化，在实际操作上，人为影响的因素很大。在很多情况下，这种公开与否往往取决于政府官员的主观意志，具有很大的随意性和偶然性，带有浓厚的人治色彩。政府在行政管理中封锁、截留、蚕食信息，漠视、剥夺公民的知情权，以及利用手中掌握的信息资源“寻租”等非正常现象并不少见。而对政府的监督却缺少有效办法，监督渠道单一，监督手段有限。人大、政协监督缺乏刚性，公民、新闻舆论监督缺乏途径、制度、法律的保障。3 行政管理体制改革的路径选择5.1一切从实际出发调整行政管理体制改革战略行政管理体制改革作为我国整体改革战略的一个组成部分，必须坚持从我国的基本国情和改革的实际情况出发。当前，我国的经济社会正处于深刻变革和全面转型的关键时期，行政管理体制改革面临错综复杂的矛盾，改革进程应稳中求进。必须一切从中国实际出发，紧紧围绕中国特色社会主义建设事业的总体部署，深刻分析行政管理体制自身所面临的各种矛盾，准确把握我国经济社会发展阶段和任务对行政管理体制提出的客观要求，在此基础上制定正确的行政管理改革战略。5.2进一步深化行政管理部门改革实践证明，应该树立正确的观念，革除不利于改革深入推进的观念因素，从而加快和推进行政管理体制改革。要按照精简、统一、效能的原则进一步改革政府机构。深化改革的重点主要做到：进一步调整政府机构设置；是合理规范党政机构设置；理顺上下级政府机构设置；减少行政层级。大力培养选拔德才兼备的后备干部，建立公开、平等、竞争、择优的用人机制。加大调整不称职干部力度；建立健全干部监督机制；加强对干部选拔任用工作的监督，加强对领导干部的监督；逐步完善激励机制。行政体制改革中我们要坚持民主集中制原则和依法治国的原则，确保政府改革真正做到权为民所用，利为民所谋。更要坚持在行政改革中做到有法可依，有法必依，违法必究的法治原则。加强法制民主教育，促进政治体制改革的平稳进行。5.3加快行政管理职能转变加快政府职能转变，关键是政企分开，规范政府权利。凡是应该由企业自主行使的生产经营和投资决策权，都要由企业自行决定，政府不得包办企业投资决策，干预企业正常的生产经营活动。坚决禁止各级政府代替企业招商引资，层层分解并考核招商引资指标。政府要将抓经济的主要精力放在为各类市场主体服务和创造良好发展环境上。真正做到实现政企分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开。始终坚持以转变政府职能为核心。政府职能规定着政府管理的基本方向和主要内容，推动职能转变一直是我国行政管理体制和机构改革的一条主线。党的十七大以来，按照科学发展观的要求，突出强调政府要全面正确履行职能，更加注重社会管理和公共服务，转变职能在新的发展阶段有了新的丰富内涵。5.4加强行政部门依法行政应该全面推进依法行政，确保行政权在依法的轨道内运行，解决好政府应当如何执法守法的问题。科学合理的政府职能、政府规模和政府结构，应当通过法律加以确认，否则很难固定；科学民主的决策机制、运行机制和管理方式，应当通过法律加以规范，否则没有保障；更重要的事，行政权的行使应当纳入依法的轨道，否则便会滥用。要保证法律真正得到普遍遵守和严格执行，政府必须首先受制于法，行政权必须受到全方位、全过程的严格监督和制约。因此，我们一定要真正把依法行政作为政府工作的基本准则，充分认识到它对行政行为的合法、公正和高效起着决定性的作用，对推动经济社会又好又快发展具有全局性的影响。5.5加强行政体制改革与经济体制改革的和谐发展。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。由于中国政府传统行政思维和行为的惯性影响，以及政府及其成员本身的权力利益关系，政府缺乏自我改革的内在动力。在现阶段，行政体制改革的主要任务应是克服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的新情况。5.6加强基层改革，促进社会的基本稳定。基层改革是我国行政体制改革的重点，基层改革有利于促进社会主义和谐社会的建设，有利于促进社会的根本稳定，所以我们要加强基层民主教育与法治教育，促进基层经济发展，维护社会稳定，加强基层文化教育。5.7强化市场监督职能 目前，我国各级政府对市场秩序的规范和监管还十分薄弱，规范市场秩序的法律法规还不健全，地方保护主义和行政垄断严重，加上执法不严，管理松懈，纪律松弛，甚至有法不依，违法不究，致使市场秩序比较混乱。突出表现为假冒伪劣商品泛滥，偷税、逃税、骗税、走私等，建筑领域弄虚作假、工程质量低劣等问题严重。 为此，必须建立现代市场监管制度，加强市场监管力度，建立公平竞争、规范有序的市场新秩序。首先，要加快有关市场规范的法律法规建设，比如尽快出台反垄断法，采取法律手段打破行政垄断，防止企业相互勾结，形成价格联盟，损害消费者利益；其次，要加强对市场的监管力度，严格执法，从严治政，采用经济、法律和必要的行政手段，打击各种违法乱纪、扰乱市场秩序的行为；再次，在石油、天然气、电力等行业与政府维持公平市场秩序密切相关，在实施政企分开改革的同时，要建立独立的监管委员会，将政府决策职能与监管职能分开，以加强对权力的监督。5.8制度创新是行政体制改革的主要途径制度作为一种稀缺性的资源,也是政府的公共产品之一。就国家的形态而言,制度是指以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套的规则体系及其机制。就其功能而言,制度是为了确定人们的相互关系和社会有序发展人为设定的一些社会性约束。就其形成而言,制度是制度安排的结果。政府既是既定制度的固定和重要的组成部分之一,又是实现制度安排的最经常的主体之一。改革是政府实现制度安排的主要形式。制度创新,建立和维护良好的制度环境,实现政府合理有效的制度安排,确定公共服务供给的质量和价格标准,保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益,保障社会公平是政府最重要、最广泛的公共职能和根本任务。制度创新既是一种制度从无到有的创建,也是现有制度的完善和更新。从我国行政体制改革的实践和要求来看,制度创新包括两方面的内容:一方面是完善已有的制度,形成完备的制度体系,使行政体制中的权利义务关系由一系列的制度设计规定;另一方面是赋予制度以正义价值,使制度安排凝结着法治价值。同时,行政体制改革中的制度创新主要体现在三个方面:一是在实践层面上体现为一种制度安排,这种制度安排的目的在于实现权力之间的平衡和制约,防止权力滥用;二是在制度层面要体现制度文明,保持制度的根本性、全面性、稳定性和长期性,用好的制度约束人;三是在理论层面上,将先进的民主思想、理性的民主原则和先进的管理理念制度化。4 我国行政管理体制改革的可行性分析结合案例4.1 案例分析2001-2003 年，深圳市在全国率先提出并试行“行政三分”，即“决策、执行、监督三权分立”的改革探索。2007-2009 年，湖南省在全国率先将“行政三分”纳入并体现于省级行政管理的规范化、法制化，明确规定并推行“决策、执行、监督三权分立”这些改革的探索求新是毋庸置疑的，但是其偏军突进、事实不可行的问题也是很突出的。这种只在整个行政权能整体中挑出决策、执行和监督三项而舍弃其余的做法， 显然是不可能同时处理好其他所有原本必须处理好的权能与环节问题的。这三项原本就不是简单相关的，也不是跳过其他权能和环节就能自成体系、独立运行的。所以，这种非系统的认识、把握和改革原本就是片面、残缺的， 是不可能识别并消除行政权能和行政过程整体中存在的各种不科学、不合理、低效率等等问题的，当然也是不可能深化行政改革、推进政府创新的。这一问题是一种陷入片面化大误区的认识偏差和实践偏差，实质则是一种认识不到位、科学化严重不足的重大改革偏差。它不仅会阻碍自身的行政改革，而且还会对全国性行政改革造成误导。因此可以说， 目前这个问题是比较严重而又紧迫的，而其原因主要有两点 （1）没有扎实的科学行政理论做功底、做支撑，未能对运行性行政职能进行科学、系统、深入的认识和把握， 更未能由此对行政过程诸环节及其内在联系进行总体分析和具体诊断， 当然就梳理不出行政管理中实际存在的具体问题及其症结所在。所以，在这样的情况下，拿出并实施某种改革方案显然就近乎急噪盲动， 而实际并不具备必要的科学性和可行性。（2）简单接受上世纪九十年代初英国、新西兰等所做尝试性行政改革的影响。这些西方国家所谓的“行政三分”思路与做法是：1）公共服务可以委托甚至外包，而公共服务则是一种行政执行，所以，在这一点上行政决策和行政执行是可以分开的；2）部分管理职能也可以在决策和执行之间分开；3）行政领导部门就是行政决策部门，只需要专门负责出政策、出指令；行政下属（包括机构和人员）就是行政执行部门，具体实施行政决策、执行行政指令；4）从原行政机构中，将行政执行部门分立出去，成立多个执行局；将行政领导层留下，构成行政决策部门；5）为了确保行政决策能够落实到位，需要单独设立监督局， 专门检查监督执行局的执行进度与成效。它们的这种改革其实并没有真正实施，除一些服务外包之类还在运行外，所有改革尝试均不成功而早早作罢。这是因为，这样的认识和探索本身就违背了运行性行政职能的内在联系或者规律，而我国行政学界和实践领域对此均未做科学鉴别、后续追踪和可行性研究，以为有新意，就搞拿来主义，结果就走入误区，引起误导。4.2 存在的问题及解决措施行政管理体制改革没有达到预期的效果，并没有优化组织结构，反而使组织结构更加复杂，难于处理。行政改革中的机构设置缺乏科学依据。长期以来，我国在机构设置方面往往都缺乏理论依据，没有理论和经验指导，就开始对行政管理体制改革大手术。改革中还会割裂政府组织结构优化和政府职能转变的关系，在改革中还常常把构建科学合理的组织结构和创新管理模式割裂开来。并且在改革时组织结构改革的法制化、规范化较低。在服务型政府建设方面还存在着不少的问题。因此，第一，必须改革管理机构，建立公共行政体制；第二，必须确立政府角色，建设服务型政府。第三，必须权责明确、推进行政问责制；第四，必须政府应该积极改革管理机构，建立公共行政体制。 结论与展望经过三十年改革， 我国行政管理体制发生了许多重大变化。其中，最大的成功就是行政管理体制已初步适应了市场经济体制，顺应了经济基础对上层建筑提出的要求，实现了生产力的大解放。但这并不意味行政改革就到位了。一者，我国行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改革那么大，许多老大难问题尚未解决；其次，随着经济与社会的深入发展， 国内外形势和行政环境不断有新变化，我国行政管理体制又出现了许多新的不适应。我们要在立足中国国情，立足我国的基本政治体制、经济体制和行政体制，立足我们自己的成功经验和首创精神的前提下，有分析、有选择地学习借鉴一些发达国家公共行政的理论、制度和方法，以有益于完善中国特色的行政管理体制。改革开放30年来我国行政管理体制改革的经验证明，只要我们要认真总结成功经验，就可以继续推动行政管理体制改革走向深入，也就可以为改革开放和社会主义现代化建设事业的发展提供有力保障。参考文献1 张万山，王小四.空气质量的研究.环境学报，2000，34(6):13-17.2 张完善.有色金属材料.第二版.大连：金属工业出版社，1998.89-90.3 张完善，刘六，等.第五届科学管理国际会议论文集.北京：管理工程出版社，2001.18-19.4 张完善，刘六.校园环境与学风建设.城市日报，2002年3月5日，第2版.5 Borko H, Bernier C L.Indexing concepts and methods.New York: Academic Pr.,1978.