当前基本公共服务体系建设中存在的问题及其对策.doc

当前基本公共服务体系建设中存在的问题及其对策改善民生，建立健全基本公共服务体系是中国特色社会主义中具有战略意义的组成部分，是十七届五中全会最大的亮点，更是完成“十二五”规划的关键所在。我国当前基本公共服务体系建设方面存在公共服务支出比例偏低、区域之间公共服务支出的人均差异过大、歧视性供给以及公共服务提供过程中的效率低下等问题，必须从提高政府保障能力、推进体制改革、创新社会管理、促进公共服务均等化等方面积极探索推进基本公共服务体系建设的对策。 关键词：基本公共服务体系；问题；对策 中图分类号：D035 文献标识码：A 编号：10031502(2012)01003705 国家“十二五”规划指出：坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。构建中国特色基本公共服务体系成为当前政府工作的基本任务。 一、基本公共服务体系的结构 基本公共服务是指一定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务，是诸多公共服务中具有保障性质和平等色彩的服务类型。可以这样理解：第一，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关；第二，基本公共服务是政府公共服务职能的“底线”，由政府负最终责任；第三，基本公共服务的范围和标准是动态的，随着经济发展水平和政府保障能力的提高，其范围应逐步扩大，标准应不断调整。 基本公共服务体系主要可以分为四大类：基本民生性服务、公共事业性服务、公共基础性服务和公共安全型服务。其中，基本民生性服务包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助，主要目标是保障公民的生存权，重点放在完善就业政策和社会保障体系之上，把促进就业作为重要着力点，摆在基本公共服务的突出位置，完善社会保障制度也是保障群众基本生活的重要途径。公共事业性服务包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育，主要目标是保障公民的发展权，重点放在完善义务教育体系和医疗卫生体系之上，通过加大义务教育经费投入，保障教育服务均等化，通过加强医疗卫生服务体系建设，实现人人享有基本卫生保健服务的目标。公共基础性服务包括居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护，主要目标是保障公民起码的日常生活和自由，重点放在公共设施建设和环境保护上，通过加强城乡公共设施建设，提升公共环境服务质量，通过加强生态环境保护，促进人与自然和谐。公共安全型服务包括食品药品安全、消费安全、社会治安和国防安全等领域，主要目标是保障公民的生命财产安全，重点是食品、药品、餐饮卫生安全和社会治安，通过加强食品、药品、餐饮卫生监管，保障人民群众健康安全，健全社会公共安全服务保障体系，满足社会公众对安全服务的需求。 二、当前公共服务体系建设中存在的问题 公共产品供给短缺是当前阻碍扩大内需、制约发展模式转型的一个重要因素，严重制约着我国公共服务事业的发展，已经成为我国突出的社会矛盾。 (一)公共服务支出占财政总支出的比例偏低 长期以来，由于受重经济增长、GDP为中心的发展理念所囿，政府的角色长期定位于经济领域，并且认为“经济增长就是社会发展”，政府过多地介入了本不属于其职能范围的微观经济领域，而长期忽视公共服务领域的职能，对公共服务重视不够，服务意识淡薄。在将掌握的资源主要用于经济领域的同时，把一些本应该由政府提供的公共产品和公共服务推向了市场和社会，政府在公共服务中的缺位直接造成了基本公共服务的缺失。国际比较显示，人均GDP在30006000美元的国家，医疗卫生、教育和社会保障公共支出占政府支出的比重平均为54，我国2008年只有29.7。中等收入国家基本保障方面的财政支出占GDP总量的比重平均为10.3，而我国目前只有5.4。在教育、卫生、住房、社会救助和社会养老等五个方面的财政支出比重，我国都低于同等收入国家的平均水平。广大社会成员的公共需求以超常的速度全面、快速地增长，我国公共产品供给远不能适应这个变化趋势，义务教育、公共医疗等资源分配不公的矛盾比较突出。 (二)区域之间公共服务支出的人均差异过大 从城乡差距看，公共产品和公共服务基本以满足城镇居民需求为主，农村居民分享财政提供的公共产品和服务的水平较低。从地区差距看，由于我国公共财政转型尚处于起步阶段，公共资源的均衡配置依然受到体制方面的制约。在中国目前的转移支付体系中，来自中央政府的转移支付主要包括税收返还、财力转移、一般转移和专项补助等项目。这其中，按照地规则设计的税收返还近几年来一直占据着转移支付总额的40左右。按照现行的税收返还计算公式，省级政府所能获得的税收返还数额实际上只取决于其向中央政府贡献的税收多少。这种配置方式意味着经济总量越大、增长速度越快的地区税收返还越多、公共服务能力越强，其结果往往是扩大而不是缩小了地区间公共服务的差距，东部经济发达地区公共服务支出的绝对量和人均量均较高，而中部和西部相对较低，这种公共服务地区差距问题在我国广泛存在，也是阻碍公共服务均等化的重要因素。 (三)基本公共服务的不公平分配 基本公共服务提供过程中的不公平是近年来比较突出的一个社会问题。当前我国的城乡差距、地区差距乃至个人收入分配差距，很大程度上也与公共资源配置的不均衡相关。过去“效率优先，兼顾公平”的方针，为经济的腾飞和社会的发展带来了巨大的动力。但在这个过程中，改革成本的承受者并没有得到应该和及时的补偿；再加上二元化的社会结构，城乡差距的继续拉大，加剧了改革和发展带来的不平衡，大量的社会成员并没有享受到基本的公共服务。目前除了国防和外交能够在国民之间均衡供给之外，其他应该由公共财政来满足的公共服务都没有做到公平享受、均等受益和均衡分配。这种公共资源配置不均衡实际上源于计划经济体制的行政性配置，其最突出的表现是城乡分割和基本公共服务的歧视性政策。尤其是城市中的下岗无业人员、农村中的农业劳动者、农村进城务工人员以及无业人员等这些最需要基本生活保障的弱势群体所享受到的公共服务严重低于可比较的一般水平，处于“生存底线不平等”状态。 (四)中央和地方在公共服务提供中权责失调 在我国的公共服务体系分工中，收入主要集中在中央政府手中，而提供基本服务的职能主要由省级以下政府承担，特别是基层政府承担着大量的公共服务职能，但相应的权力小，财政能力弱，中央与地方政府在公共服务的责任和财力方面存在着严重的不均衡，影响了公共服务提供的效率和效果。以教育为例，中央与地方政府在基础教育的责任和财力方面存在着严重的不均衡，掌握着主要财力的中央把义务教育的主要责任下放给财力薄弱的县乡政府。据国务院发展 研究中心调查，中国的义务教育经费78由乡镇负担，9左右由县级财政负担，省级财政负担11，中央财政负担不足2。由于缺乏中央政府的必要支持，许多地方政府根本无财力来提供最基本的服务，最后造成现在普遍的县乡财政负债问题。国家统计局农村调查队对安徽省乡村债务进行的专项调查表明，在被调查的9个乡(镇)中，平均每个乡(镇)债务额高达640多万元，负债额达到1000多万元的有3个乡，最少的也有165万元，平均村级债务近20万元，负债最高的村达到100万元以上。 (五)政府在公共服务提供过程中效率低下 在政府公共服务提供的过程中，由于缺乏严格的硬性约束机制，政府花钱随意性大，缺乏公平，效率不高，特别是公器私用现象十分突出，使得原本紧缺的财政支出不能有效地落实到公民身上。国家财政在一般公务方面的支出比重过大，行政成本过高的问题一直存在。我国目前政府在一般公务方面的财政支出比重高达24.7，差不多是当今世界各国中最高的。在中国行政费中明显不合理的开支是“三公”消费数额巨大。公共服务领域的腐败加重了社会负担，造成了公共资源的浪费和流失，导致公共服务价格攀升、质量下降，甚至危害公众安全和健康，同时也对政府的信誉和公信力产生了严重的负面影响。 三、建立健全基本公共服务体系的对策 当前影响基本公共服务体系构建的障碍主要在于：一是观念性障碍，诸如GDP为中心的经济增长理念等；二是制度性障碍，一些基本制度缺失且显失公平；三是政策性障碍，如政府职能缺位，市场化过度问题；四是体制性障碍，教育、分配、社会保障、医疗卫生、住房体制等方面存在的弊端。必须克服上述障碍，从国情出发，既尽力而为，又量力而行，构建中国特色的基本公共服务体系。 (一)提高政府保障能力是建立健全基本公共服务体系的基础 首先，提高政府履行基本公共服务职能的意识，推进公共服务型政府建设。目前我国公共行政理念很大程度上仍停留在传统阶段，注重统治，轻服务，没有很好地坚持公共行政应当重视的社会公平、社会责任、服务质量等基本原则，政府管理质量不高、行政力度不够等问题日益突出，严重阻碍了服务型政府建设。必须要加强政府部门的质量管理，确立以人为本的理念，增强服务意识，确保服务质量的提