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论中国特色人大备案审查制度之构建万强【摘要】党的十八届四中全会将规范性文件备案审查提升到宪法监督的高度，提出把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。但我国现行宪法对宪法监督制度的规定比较原则，对备案审查的规定也较少。当前人大备案审查存在宪法地位不明确、国家立法缺失、备案审查能力建设薄弱等诸多问题，有必要从宪法监督制度入手，构建具有中国特色的人大备案审查制度，加强国家专门立法，提升备案审查能力。【关键词】宪法；宪法监督；人大；备案审查；党的十八届四中全会决定指出，健全宪法实施和监督制度，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件J这是党中央全面推进依法治国战略作出的一项重要决策部署，是对宪法监督制度的顶层设计。因此，贯彻落实十八届四中全会决定，必然要求作1摘自中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（2014年10月23日）；为国家权力机关的人大及其常委会，着力构建具有鲜明中国特色的备案审查制度和完备的备案审查法律体系，从而实现有件必备、有备必审、有错必纠的宪法监督目标。一、当前我国人大备案审查制度存在的主要问题备案审查制度作为我国的一项宪法监督制度，从八二宪法确立实施至今已35载春秋，其对于保障宪法有效实施、维护人民权益，发挥了非常重要的作用。但也必须看到，现实生活中不同程度的违宪现象大量存在，我国的备案审查制度仍然存在诸多不完备之处，有待于进一步加强和完善。（一）备案审查的宪法地位不明确。我国宪法虽然规定了全国人大及其常委会解释宪法和监督宪法实施的职权，并赋予了县级以上人大及其常委会对不适当的决定、命令以及决议、决定的撤销权，从而确立了宪法监督制度，但对备案审查制度却没有作更多规定，仅仅规定了省、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规报全国人大常委会备案。这里的备案，也只规范了全国人大常委会的职权与省级人大常委会的报备义务，其与立法法、监督法所设计的备案审查是否为同一制度并不是很明确。综观世界各国的宪法监督制度,各国宪法对违宪审查均作了明确规定。而从我国现行宪法来看，现有的备案审查制度的宪法地位是不明确的，单靠立法法、监督法等法律解决不了备案审查制度的宪法地位。正是由于备案审查缺乏必要的直接的宪法依据，从而一定程度上导致备案审查工作在地方得不到监督对象的认可和执行，尽管推行多年，但仍举步维艰，长此以往必将有损宪法权威。（二）备案审查的国家立法缺失。我国立法法、监督法对备案审查作了规定，但所作规定过于简单，没有从法律层面构建完备的具有中国本土化特色的备案审查制度。立法法仅对全国人大常委会的备案审查程序作了3条规定，同时授权其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则作出规定。监督法对全国人大常委会备案审查最高人民法院、最高人民检察院的司法解释作了3条规定，对县级以上地方人大常委会的备案审查仅作了1条规定，同时授权省、自治区、直辖市的人大常委会参照立法法的有关规定，对县级以上地方人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序作出具体规定。根据立法法和监督法的授权，省、自治区、直辖市人大常委会结合各自实际制定出台了备案审查方面的地方性法规。但对比各地的法规，由于国家立法的缺失，在备案范围、审查标准、审查程序、结果处理等方面的规定可谓五花八门、莫衷一是，没有统一的制度性规范。（三）备案审查能力建设薄弱。作为具有中国特色的宪法监督制度，我国的备案审查制度相较于西方发达国家起步较晚，没有现成的模式可供借鉴，基本处于摸着石头过河的状态。由于我国宪法和相关法律仅从备案审查职权和工作的角度予以规范，而对备案审查能力没有提出要求，导致备案审查工作基础较为薄弱。一是备案审查机构不明确。从人大现有承担备案审查的机构现状看，全国人大常委会是在法制工作委员会设立了法规备案审查室负责相关工作，重庆市人大常委会专门设立了备案审查工作委员会承担备案审查工作，其他省、自治区、直辖市人大常委会大多在法制工作委员会或法规室设立备案审查处承办具体工作，设区的市、县（市、区）人大常委会因机构设置、人员编制等因素的限制，大多没有设置专门负责备案审查工作的机构。二是人员配备不适应。备案审查工作是一项政治性、法律性都很强的工作,由于价值权衡和利益调整的难度在加大，备案审查工作中作出违宪违法判断的难度也在加大，人民群众对备案审查工作的关注和要求却越来越高，需要一支高素质、专业化的队伍来承办。而目前，各地备案审查机构和人员配备虽有改善,但仍然存在不适应之处。有的地方虽然设置了机构、配置了人员，但主要从事的不是备案审查工作。三是信息化建设滞后。与党委、政府相比，人大系统备案审查信息化建设较为滞后，主要还是依靠纸质文件，传统的工作方式已不能适应工作需要，备案审查工作能力与工作任务量不匹配。2二、构建具有中国特色的人大备案审查制度的实现路径我国备案审查制度肩负着维护国家法制统一，维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施的神圣使命，是一项具有开创性的工作。构建具有中国特色的人大备案审查制度，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，立足本国国情和实际，加强宪法监督制度的顶层设计，从制度层面构建符合我国国情的备案审查制度，完善备案审查法律体系，切实解决备案审查工作存在的突出问题，以适应全面依法治国、建设社会主义法治国家的需要。（一）明确将备案审查制度作为我国的宪法监督制度。从世界范围看，各国宪法监督制度主要有三种类型：一是立法机关监督，二是司法机关监督，三是专门设立的机关监督。3在我国，根据宪法规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人大及其常委会监督宪法的实施。鉴于现行宪法对备案审查的地位定性不明确，有必要对其作相应修正，明确将规范性文件备案审查作为我国的宪法监督制度写入宪法，同时把备案审查职权授予作为国家权力机关2全国人大常委会副秘书长信春鹰在规范性文件备案审查研讨会上的讲话（2016年12月6日）；3全国人大常委会副秘书长信春鹰在规范性文件备案审查研讨会上的讲话（2016年12月6日）；的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并规定闭会期间可以由其常务委员会行使备案审查职权，从而确立我国备案审查制度的宪法地位。宪法还应对各级人大及其常委会负责备案审查工作的专门机构作出规定，可以参照西方国家违宪审查的模式，在全国人大设立宪法委员会，在地方人大设立备案审查委员会，统一负责承办备案审查的具体工作，从而自上而下地构建从国家到地方的完整的备案审查组织体系，以落实备案审查职责，保障宪法法律实施。（二）制定出台备案审查的专门法律。备案审查是一项法律性、专业性和技术性都很强的工作，需要有专门的法律对由谁审查、依据什么审查、怎么审查以及审查哪些内容、审查结果怎么处理等作出明确规定。鉴于目前我国有关备案审查的规定，散见于地方组织法、立法法和监督法等法律、行政法规以及各省、自治区、直辖市制定的地方性法规之中，有必要在认真总结已有经验和做法的基础上，由全国人大制定出台一部适用于全国各级人大及其常委会规范性文件备案审查的专门法律，对备案的范围、审查的标准和程序以及审查处理等作出统一的规定，为开展备案审查工作提供必要的法律遵循和操作规程。（三）界定备案的范围。十八届四中全会提出把所有规范性文件纳入备案审查范围，但由于宪法、地方组织法对规范性文件的备案范围没有作具体规定，立法法、监督法规定的则比较原则，尤其是对政府的决定、命令不好把握。因此，有必要通过立法来界定备案的范围，在立法法、监督法规定的备案范围基础上，再补充、细化、完善以下几类规范性文件，确保实现有件必备。一是明确将国务院决定、命令和省级人大常委会决议、决定纳入全国人大常委会的备案范围。目前，立法法、监督法仅规定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及最高人民法院、最高人民检察院的司法解释应当报送全国人大常委会备案，但对国务院的决定、命令和省级人大常委会作出的决议、决定则没有规定应当报备。国务院决定、命令不纳入备案的范围，既与全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的决定和命令的宪法规定不符，也与地方人大常委会对本级政府决定、命令备案审查的监督法要求上下不一致。而且，依据立法法的规定，国务院的决定、命令还是国务院各部委制定部门规章的依据之一，地方人民政府也经常根据国务院的决定、命令发布贯彻落实的规范性文件，极有必要将其纳入全国人大常委会的备案范围。省级人大常委会作出的决议、决定不纳入全国人大常委会的备案范围，同样与全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议的宪法规定不符。如果其与宪法、法律、行政法规相抵触，全国人大常委会如何知晓并实现其撤销权？因此，有必要将省级人大常委会作出的决议、决定，也纳入全国人大常委会的备案范围。二是将地方法、检两院制定的规范、指导审判、检察工作的规范性文件纳入备案的范围。监督法规定最高人民法院、最高人民检察院司法解释应当报送全国人大常委会备案，但对地方法、检两院制定的规范、指导审判、检察工作的规范性文件则没有规定报备。有观点认为，根据宪法、立法法等规定，只有最高人民法院、最高人民检察院有权制定司法解释，地方法、检两院无权制定司法解释性质的文件，如将地方法、检两院制定的文件纳入备案的范围，则从法律上认可了地方法、检两院制定规范性文件的权限。正是基于此观点，多年来，地方法、检两院从未间断制定出台规范、指导审判、检察工作的规范性文件，有些甚至是按照最高法、最高检的要求配套制定或先行先试制定的。这些文件在地方审判、检察实务中，虽然没有写在法律文书上，却实实在在地起着作用，对公民、法人和其他组织的权利、义务产生实质性影响，但却没有任何机关对其监督。对于地方法、检两院制定的规范、指导审判、检察工作的规范性文件，其性质是否属于司法解释性质的文件，对其如何进行界定和区分，并无相关法律可供判断和识别。这类规范性文件，如果按前述观点本无权制定，那么从印发之日起即属越权制定，应当自始无效，怎能任其实施？如果一概视而不见，任其游离于监督之外，显属对公民权利的漠视，终将损害宪法法律权威。因此，有必要明确地方法、检两院制定的规范性文件纳入备案的范围,报送同级人大常委会备案。三是明确界定地方政府发布的决定、命令的备案范围。宪法、地方组织法、立法法、监督法都仅规定了县级以上地方人大常委会有权审查、撤销本级人民政府发布的不适当的决定、命令，但对其中的决定、命令，并无相关法律予以明确，由此导致实践中地方人大、政府的同志各说各话，对哪些规范性文件应当报送备案相互扯皮。从各地规范备案审查的地方性法规来看，对规范性文件的定义各有表述，对其范围也各有侧重，没有统一的说法。对此，应当通过国家立法解决这个问题，在全国范围内统一规范性文件的定义和具体范围，从而避免在甲地应当报备而在乙地却不需要报备的尴尬情形的出现。而且，应当同时规定未经报备的规范性文件，其涉及公民、法人和其他组织权利义务的条款一律无效，以此倒逼地方政府将其制定的所有规范性文件报送备案。（四）统一审查标准、程序。立法法规定了审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的标准和程序，同时授权有关机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序作出规定。监督法规定了审查下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级政府发布的决定、命令的标准，同时授权省级人大常委会参照立法法就有关程序作出具体规定。从各地根据授权设定的审查标准和程序来看，各有侧重。备案审查作为宪法监督制度，必须严谨、严肃，体现宪法权威，应由国家进行顶层设计，对散乱于法律、行政法规中的审查标准和程序予以统一规范，而不应任由地方自作规定，否则极有可能因标准和程序的不同，导致相同的规范性文件在不同地区出现不同的处理结果。一是统一审查的标准。世界各国对违宪审查标准的规定并不完全相同，但综合起来主要是合法性标准和适当性标准。我国的立法法和监督法均未直接出现“审查标准”这样的字眼。立法法从可以予以改变或者撤销的角度列举了五种情形,即超越权限的；下位法违反上位法规定的；规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；违背法定程序的J监督法从不适当有权予以撤销的角度列举了三种情形，即超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；同法律、法规规定相抵触的；有其他不适当的情形，应当予以撤销的。5由此可见，立法法、监督法有关审查标准的表述4中华人民共和国立法法第九十六条：5中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法第三十条;并不一致，归纳起来，实质上也就是合法性、适当性标准。因此，有必要将立法法、监督法有关规范性文件的审查标准合并，统一作出具体规定，明确将审查标准划分为合法性标准和适当性标准，并分别对其进行细化，以增强可操作性。合法性标准可细分为权限合法、内容合法、程序合法三个方面；适当性标准可细分为动机、目的和具体规定是否符合法律原则和法治精神、自由裁量是否符合公正、合理、客观、适度的一般要求等。6二是统一审查的程序。西方国家的违宪审查制度无论采取哪种模式，在违宪审查的启动程序上，大多是以被动审查为主。在2015年立法法修改之前，我国的立法法和监督法规定的审查程序都以被动审查为主。为全面推进依法治国，党中央提出了“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查工作目标。2015年全国人大对立法法作了修改，重点之一就是加大备案审查工作力度，明确主动审查，规定了主动审查与被动审查相结合的审查程序。因此，未来的备案审查程序，在制度设计上应当突出有备必审的要求，细化备案、审查、纠错等具体程序，规范文件报备、登记备案、分送审查和意见提出、交办、反馈以及撤销等环节和流程。三是统一审查结果处理。依据宪法法律规定，各级人大6关于健全完善规范性文件备案审查制度的若干思考，中国民主法制出版社ISBN978-7-5162-0776-5常委会对违法的或者不适当的规范性文件有权予以撤销。从实践经验看，人大行使这项权利，既要严肃，又要慎重；既要能解决问题，又要避免简单化。对于通过备案审查，发现属于明显越权违法的问题文件，可以先由人大有关专门委员会或者常委会工作机构同制定机关采取沟通、通报等方式提出，由制定机关自行依法纠正。如果制定机关对提出的建议拒不纠正时，人大按法定程序予以撤销。同时，应当明确规范性文件被撤销后的法律效力和救济途径。因为规范性文件往往涉及公民、法人和其他组织权利义务，如果经审查被撤销后，其法律效力如何认定、权利如何救济补偿等，目前的法律都没有规定，这些因素制约和困扰着人大备案审查工作,导致实践中较难启动审查撤销程序。对于因与宪法、法律、法规相抵触而予以撤销的规范性文件，其应当自颁布实施之日起即无法律效力，给公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，应当由制定机关依法给予国家赔偿。四是完善冲突解决机制。根据立法法的规定，设区的市政府规章同时报送同级人大常委会、省人民政府、省级人大常委会、国务院备案，但却没有规定省级人大常委会的撤销权，那么省级人大常委会对其是否还需要进行审查？如发现其与法律、行政法规、地方性法规相抵触，又将如何处理？如果各审查主体的审查意见不一致，应当如何解决冲突？同样的，根据有关法律、行政法规，地方政府的规范性文件实行双重报备机制，既向同级人大常委会报备又向上级政府报备，若不同主体的审查意见不一致，又当如何解决冲突？对此，国家立法应当予以规范，建立健全相关的冲突解决机制。（五）加强备案审查能力建设。备案审查工作是一项政治性、法律性和专业性都很强的工作，需要打造一支政治素质过硬、法律功底深厚、沟通协调能力强的工作队伍。从各地人大备案审查工作队伍现状来看，机构编制不统一，人员配备不理想，尤其是基层基础薄弱，市、县人大往往只有1人，有的还是兼职，且真正从事过法律工作的专业人员较少,这与宪法法律对备案审查地位、作用和任务的要求不是很相称。一是，应当从国家层面推进备案审查队伍专业化建设,选派既有法律专业素养又有综合协调能力的同志，充实备案审查工作队伍，并加强备案审查工作人员的业务培训，不断提高其政治素质、法律素养和审查能力；二是，要按照统一部署和要求，加快人大系统备案审查信息平台建设，以科技手段弥补人员不足、能力不强等问题；三是，要加强备案审查智库建设，通过聘请法律专家顾问、执业律师等专门人才参与备案审查工作，帮助提高备案审查工作质量，真正履行好备案审查职责、发挥好监督作用。77江西省人大常委会关于进一步加强规范性文件备案审查工作的意见（2017年8月）【参考文献】1 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